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摘要:對水利水電工程建設征地移民安置實際工作中有關實物指標調查出現的關于土地地類、實物指標增量等問題及產生原因進行分析探討，并給出這些問題的處理建議，以供參考。

關鍵詞:水利水電工程;建設征地移民安置;實物指標調查

水利水電工程中征地移民工作是基礎，是順利開展主體工程的前提。實物指標調查工作又是征地移民工作的基礎，是所有建設征地移民安置規劃的依據。所以實物指標的真實準確很大程度的影響著建設征地移民安置規劃的質量，影響著征地移民實施階段的工作難度。筆者從多個抽水蓄能電站建設工作實踐中發現，電站的建設征地移民安置工作界面多，復雜困難，主要工作內容從可行性研究階段的實物指標調查開始，后期很多矛盾在于多方對實物指標等基礎資料的認識不一致上。如何更好的開展實物指標調查工作，打好建設征地移民安置規劃的基礎，減少后期征地移民工作的難度與反復，是非常值得重視與研究的。

1實物指標相關工作中存在的問題及產生原因

1)實物指標調查中土地調查與建設用地申請、林地使用許可申請相分離，各成一體。根據電力行業標準DL/T5377—2007水電工程建設征地實物指標調查規范［1］及水利行業標準SL442—2009水利水電工程建設征地移民實物調查規范［2］，可研階段，土地調查利用實測的不小于1∶2000土地利用現狀地形圖或同等精度的航片、衛片等解譯成果，進行實地調查。關于土地分類，規范明確按GB/T21010—2017土地利用現狀分類［3］規定的地類劃分，按現狀實際認定。規范同時明確了實物指標要查明土地的權屬及面積等要素。實物指標調查成果中關于土地類別、權屬等內容，成為計算征地移民費用概算中土地補償、各類征地相關的稅費等的關鍵因素。用地單位在向政府土地管理部門進行建設用地申請時，土地部門對征地范圍內涉及的地類及各地類具體面積的認定是根據土地勘界成果，其基礎是土地部門的第二次全國土地調查(即“二調”)成果，第二次全國土地調查成果完成于2009年，已經與現今實際存在不相符的地方。用地單位在向政府林業主管部門申請建設項目使用林地時，林業部門對建設征地范圍涉及的林地類別、數量等要素是依據《建設項目使用林地可行性報告》的成果數據，其基礎是林業部門的全國林業“一張圖”數據庫。以上三者數據是不一致的，常常存在差異。可研階段建設征地移民補償費用概算的計算是基于實物指標調查成果中的各項實物指標數量，其中包括土地補償補助費用、征地相關的稅費的計算等;實際建設用地報批時繳納土地補償補助費用、耕地占用稅等是按照土地勘界成果計算的，也就是土地管理部門的“二調”數據;使用林地報批時，林地地類的土地補償補助費用、森林植被恢復費等的計算是根據《建設項目使用林地可行性報告》的成果數據計算的。由于三者數據各成一體，導致實際向土地部門、林業部門繳納的費用與概算存在出入，一般實際費用與概算都不可能完全一致，但是征地移民費用中，這樣的差異較大，有個別項目出現數千萬至上億元的差異，超過征地移民費用的10%(僅指筆者所知的抽水蓄能電站項目)，給后期調整概算、征地移民實施增加困難。

2)林業部門與國土部門關于土地地類的認識不統一。由于土地管理部門的國土“二調”數據庫中關于林地地類的面積與林業管理部門的全國林業“一張圖”數據庫中的林地面積是不一致的，所以很多地區出現國土“二調”數據庫中部分耕地地類在全國林業“一張圖”數據庫中為林地地類的現象，筆者接觸的二十多個抽水蓄能電站前期工作大部分存在這種情況，這就造成“一女兩嫁”的問題，項目建設單位對同一塊征地既要繳納耕地開墾費、又要繳納森林植被恢復費，重復繳費的數額由耕地林地重疊面積的大小決定，筆者所知的抽水蓄能電站建設費用中，這部分重復繳費大約在數十到數百萬不等。3)是否應該計算實物指標增長量。在編制建設征地移民安置補償費用概算時，電力行業標準DL/T5382—2007中規定私有房屋及附屬建筑物、零星樹木等實物指標的補償概算實物指標需要在調查基準年調查實物指標基礎上考慮所有搬遷人口自調查基準年至規劃水平年期間的實物指標增量，但在多數抽水蓄能電站的補償費用概算中并未考慮這部分增量。在移民安置規劃設計中，關于人口指標需要考慮到規劃設計水平年的增量是符合行業規范和自然規律的，但是搬遷安置人口相關的實物指標考慮增量在抽水蓄能電站這一類別工程中是不太符合實際的，因為抽水蓄能電站搬遷人口一般較少，少則零人，多則1000人左右(見圖1)，不會達到大型常規水電站的移民規模，而且抽水蓄能電站的移民安置從項目核準開工到移民搬遷安置完成，時間較短，在這時期內屬于“封庫令”規定的合理人口遷入很少，由其產生的實物指標增加鮮有發生。

2實物指標相關問題處理建議

1)改革實物指標調查工作方式、改革征地移民安置補償費用概算編制方式。可以將土地勘界部分工作和使用林地可行性調查部分工作提前，與實物指標調查工作結合，也可以說是加強加深實物指標調查工作中關于土地的調查，將土地勘界工作與使用林地可行性調查成果作為征地移民安置補償費用概算中各種土地相關稅費的計算依據，實物指標調查的實際地類及數據作為土地補償補助費用概算的依據。加強土地管理部門和林業管理部門的參與程度，在實物指標調查過程中，管理部門確認各地類和數量，將三者數據不一致、交叉重疊部分地類及數量等數據明確在實物指標調查成果中，如此問題明晰、概算更為真實。

2)2018年國家成立自然資源部，統一管理國家各類土地資源，國土和林業將實現“一張圖”統一數據庫，未來，同一塊土地既是耕地又是林地的情況將得到改善甚至消除。但是，現階段，“一張圖”落地的時間節點尚未明確，項目建設單位對同一塊征地既要繳納耕地開墾費、又要繳納森林植被恢復費的問題仍將存在一段時間，現階段的緩解辦法是，在征地移民安置補償費用概算編制階段，將此問題上報至項目所在地人民政府，請人民政府協調同一地塊重復繳費的問題。

3)應該從法律法規層面分析［4］，實物指標增長應該發生在調查基準年之后，這與“封庫令”規定內容相悖，“封庫令”一般是省級人民政府簽發，即《關于在XX工程建設征地范圍內禁止新增建設項目和遷入人口的通告》，其中規定:任何單位和個人不得新建、擴建、改建項目，不得開發土地、新建房屋及其他設施，不得新栽種多年生經濟作物和林苗木等。其“封庫”期限指“封庫令”之日起至項目核準開工建設之日止，原則上封庫期限中型工程為一年，大型工程為兩年，個別規模和淹沒范圍大的水利水電工程經批準可延長，最多不超過三年。“封庫令”具有地方規章的法律效力，強于規范性文件，所以這個問題上應首先遵守“封庫令”的規定，在封庫期限內不應存在搬遷人口的實物指標增量，由于其他原因致使項目核準開工建設時間過晚，超過封庫期限的實物指標增長是合理的。DL/T5377—2007水電工程建設征地實物指標調查規范中也明確:“可行性研究階段實物指標調查完成后，離項目核準時間間隔較長的工程，需進行實物指標復核”。對于實物指標調查完成與項目核準時間確實出現很長間隔的項目，實物指標復核可以解決這期間的正常增長和因設計變更產生的實物指標變化。所以對于抽水蓄能電站及中小型常規水電等淹沒范圍小的工程應遵從“封庫令”規定，不應考慮搬遷人口的實物指標增量;對于淹沒范圍大的大型水利水電工程，因設計階段無法預計其核準時間，建議設計階段不考慮實物指標增量，超過實物指標調查規定時限未核準、未開工建設的項目，根據規范進行實物指標復核來解決合理的實物指標增量問題。

3結語

國家以人為本的移民安置原則要求水利水電工程項目要滿足移民的生存和發展需要，但是水電項目中征地移民的問題時有發生，造成移民生活困難、項目停滯、征地移民費用大幅上升的后果，所以處理好建設征地移民安置工作十分重要。其中實物指標關系著移民的切身利益，但相關的問題現實存在，困擾著地方政府、建設單位、設計單位，更好地處理這些問題，有助于項目的順利推進和各方的工作開展。本文根據筆者實際工作，討論了水電工程建設征地移民安置工作中關于實物指標的幾個問題，并給出個人建議，以供參考。希望共同推動水電行業的變革，消除存在的問題。

參考文獻:

［1］中國電力出版社．水電工程建設征地實物指標調查規范:DL/T5377—2007［S］．北京:中國電力出版社，2007．

［2］中華人民共和國水利部．水利水電工程建設征地移民實物調查規范:SL442—2009［S］．北京:中國水利水電出版社，2009．

［3］國土資源部．土地利用現狀分類:GB/T21010—2017［S］．北京:中國標準出版社，2017．

［4］國務院令第679號，國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定［Z］．

作者:程亞男 劉殿海 陳同法 張建龍 徐亞楠 單位:國網新源控股有限公司 抽水蓄能技術經濟研究院國網新源控股有限公司