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摘要：有人將“發展是硬道理”理解為“GDP增長是硬道理”，而并未計入為使GDP增長所付出的環境和資源代價。為此國際上提出綠色GDP的概念，即扣除環境破壞之后的國民財富。在防洪減災領域也應重視這一問題。為實現社會可持續發展的防洪減災戰略，應突出強調人與自然和諧。而人與自然和諧的核心問題是處理人與人之間的關系。

關鍵詞：防洪減災戰略可持續發展人與自然和諧

在送走20世紀的時候，在世界范圍里，人們紛紛從政治、經濟、科技、文化等方面回顧所走過的百年歷程和探索新世紀的發展戰略。其中“可持續發展”理念已成為共識。在可持續發展戰略中，通常受到重視的是人口、資源、環境等問題。然而減少災害損失的努力也是社會可持續發展的重要方面，尤其是水旱災害，對人類的威脅最大，損害也最為嚴重。追求經濟增長與減少災害損失是一個問題的兩個方面，因為減負就等于加正。這是一條樸素的真理。何況減災投入并不是一個簡單的負負得正的關系。根據專家們的統計，1倍的減災投入，可以獲得2～5倍的經濟效益。

一、當前洪水多發國家面臨的主要防洪問題

人類為了創造更適于自身生存和發展的環境，需要對不利的自然條件進行改造，自從人類社會誕生以來，伴隨著自身的發展就從來沒有停止過對洪水等災害因素的斗爭。防洪工程建設是制約水災必要的手段。新中國成立40多年來所興建的水利工程，在1991年和1998年的江淮抗洪斗爭中發揮的巨大作用就是證明。可見，我們應該制定一個適合我國自然條件和社會需求的合理的防洪標準，加速興建一批保護重要地區的骨干防洪工程。但是，人類改造自然環境的種種努力并不總是有利于減輕洪水災害，在許多方面存在相反的情況。這要求我們進一步思考，防洪減災怎樣保障社會經濟的可持續發展，而經濟建設和國土開發應如何與防洪減災需要相協調。

在防洪中存在這樣一種矛盾現象，首先，經過幾十年的努力，一方面控制洪水的工程能力大幅度提高，另一方面災害損失顯著增長。如何理解這個表面矛盾著的現象？其次，從氣象、水文等自然條件來看，雖然洪水的年際變化較大，但從一個時段來看，各條江河的自然態洪水都有相對穩定的量級和發生概率。然而，近代以來各主要洪水國家的水災無不幾倍、幾十倍地增長。因此，將近幾十年和前幾十年相比較，洪水量級相差不多，水災頻率持續增長，水災損失甚至于大幅度增加。可見水災損失增加的主要原因，不是自然條件的改變，而是社會條件的變遷。

歷史資料表明，近代水災損失增長的主要原因不是洪水本身，而是社會環境的變遷和人類活動對環境的破壞。像濫伐森林和陡坡開荒引起流域性的水土流失；開礦和修路的棄土造成水庫和河湖的淤積；在洪水高風險和低洼地興建城鎮和大型工業企業；圍湖墾殖降低了洪水的調蓄能力；圍墾河灘地和在其中建廠，縮窄河道行洪斷面；城市迅速擴展，不透水地面增加，使泄洪通道減少，改變了原有的產匯流條件；蓄滯洪區不適當發展，啟用的賠償制度不完善，導致啟用困難等等。

由此可見，發生洪水災害不能完全諉過于大自然，也要檢討人類自身活動是否存在促使災害增長的因素。洪水雖然尚不能完全控制，但其災害可以減輕。減輕災害的努力，不僅限于控制自然態洪水，還應規范社會發展以適應自然規律。也就是說，應該在繼續加強工程建設的同時努力尋求調整經濟發展規劃、加強洪泛區土地管理，制定超標準洪水時的減災和救災預案，設立防洪保險等。在社會安定和經濟合理的前提下，最大限度地減輕洪水災害損失，以維護社會的可持續發展為最終目標。其中工程性防洪措施是改造自然，非工程性減災措施是適應自然，兩者是同一目的，兩種手段。

我國引進非工程措施概念已有近20年的歷史，并在一些方面實行和取得成效。但我們直接吸收和應用的大多只限于針對自然態洪水的技術性措施，例如洪水預報、防洪決策支持系統等。而對非工程防洪措施最本質的方面，即調整社會發展以適應洪水，則相當缺乏。這是防洪減災戰略轉變的重點所在，也是實施可持續發展戰略重點之一。

二、綠色GDP與可持續發展

一些人將“發展是硬道理”理解為“GDP增長是硬道理”，而并未計入為使GDP增長所付出的環境和資源代價。為了修正這一缺陷，世界銀行已經從1997年開始采用“綠色GDP國民經濟核算體系”，重新核算各國扣除自然資源（包括環境）損失之后的真實國民財富。我國有些學者研究表明，以1995年而言，中國國內生產總值的3．7％是以犧牲自然（環境和生態）為代價取得的（據不完全統計）。為此，引入可持續發展觀念的同時，提出綠色GDP概念，即扣除環境和資源成本所取得的增長。綠色GDP的概念同樣適用于防洪減災領域，即開發山林、圍湖造田所取得的生產增長，是以所付出的環境破壞（其中包括對防洪能力的削減和水土流失的加劇）為代價的，許多時候所得少于所失。水利工程建設也可能有類似的情形，例如水庫垮壩導致下游城鎮的毀滅；盲目超量開采地下水引發地面下沉，海水入侵；水庫蓄水和灌區粗放灌溉導致下游生態環境的破壞等，都將成為妨礙資源、環境、經濟的可持續的重要因素。可見，發展是硬道理是有條件的，即經濟建設和環境建設雙贏才是可持續發展的硬道理。

人類社會發展必須依托外界自然條件。縱觀人類從漁牧狩獵，到農業社會，再到工業社會，在人與自然的觀念上表現為由自然崇拜，到改造自然，再到人定勝天的進步。但當社會化生產大大提高，人類在提高改造自然能力的同時，在許多方面也進一步激化了人與自然的矛盾，并導致生態環境的惡化，從而反過來威脅著社會的進步。因此，為著調整人與自然關系，緩解和協調兩者之間的矛盾，那么，人類社會的可持續發展問題就是不可逾越而必須冷靜面對的實際。具體到防洪減災領域來說，就是要在改造自然的同時，尋求與自然規律的協調適應，以謀求最大限度地減輕洪水災害，同時改善人們賴以生存和發展的水環境。總之，可持續發展觀作為新的科學思維和價值取向，代表著人類未來理性發展的方向。可持續發展只有著眼于人與自然相統一才能實現。而當前水災的急劇增加，突出表現了人與自然的沖突。

人類具備改造自然和適應自然的能力，在不同的社會發展階段和不同生產力發展水平下面，人們對外界自然的干擾和對環境的影響有重大差異。工業時代人類改造自然能力極大提高，促使矛盾激化。例如，位于哈薩克和烏茲別克共和國境內的世界第四大湖泊咸海的生態災難就是典型的例子。由于截斷了咸海上游來水，得到的是730萬hm2水澆地（約合1億畝），但卻使咸海面積減少了55％，貯水量下降60％。涸露的湖底成為沙塵和鹽塵的源生地，被認為是除切爾諾貝利核電站之外地球上最大的人為生態災難。又例如海河流域由于單純追求經濟增長而掠奪性的開發水資源，導致流域內“有河皆干、有水皆污”的生態環境危機。

三、防洪減災應注重與自然和諧

社會可持續發展，其本質是處理好人與自然的關系，使人類社會發展獲得良好的自然環境支持。但在發展中也暴露出一些問題，例如短期利益削弱長期發展，局部利益妨礙全局發展，對資源無節制的掠奪和浪費，國土無計劃地開發導致環境的退化等，都表現為人與自然的矛盾。在災害事件中的表現尤為顯著，低于防洪保障率的洪水致災，有許多情況是人為不合理開發所引發，由于單方面的利益追求所引發，或是由于增加了一些人為因素而使災害后果顯著擴大。例如過度采伐森林放大了洪峰流量，無節制的圍田抬高了江河水位。因此，要取得災害損失減少，除了應修建防洪工程來抑制洪水泛濫之外，還要調整社會行為，適當抑制發展的欲望，使可持續發展成為可能，并由此獲得減災成效的提高。

洪災隨經濟增長而增長的事實啟發我們進一步考慮，如何合理科學地安排國土開發和調整經濟布局以適應洪水規律，減輕水災損失。水環境狀況是決定產業合理布局的重要自然條件之一，這一點目前尚未得到應有的重視。一些地方和部門缺乏防洪觀念，盲目采伐森林；將產業和居民區布置在低洼地、河灘地而未加設防；一些重要的工業企業甚至被安置在對于防洪是必不可少的蓄滯洪區中，而不考慮安置洪水必需的場所及其運行規律。在這種情況下，即使設防，也將付出很大的代價并帶來防洪能力的衰減。為了減輕洪水災害，在調整社會機制以適應自然方面，尚有許多工作有待落實。

1998年長江、松花江大水使我們蒙受了2500多億元的經濟損失，但也因此催醒了我們保護生態環境以防災減災的意識。災后國務院提出治水新思路，其中寫道：“封山育林、退耕還林、退田還湖、移民建鎮”。所體現出的精神實質是抑制不合理的國土開發，適度恢復被掠奪的自然水體和森林植被，為彌補過度開發土地資源造成的對防洪的重大損害，而給予自然以補償。在經受一次次的報復以后，我們終于覺悟到要與自然為友。當然，觀念的轉變還要落實到全社會環境意識的轉變上、落實到經濟開發活動，以及防洪減災的戰略目標和具體政策上。

四、人與自然和諧的核心問題是處理好人與人之間的關系

為著追求可持續發展，除了要處理好人與自然關系之外，人與人之間的關系更有著直接的影響。處理好人與人之間的關系對于解決人與自然和諧具有決定性的意義。

在人類社會發展中，一旦有能力從資源和環境中獲取效益，人們就往往會在單純追求效益上陷入盲目和混亂，不自覺地導致以犧牲環境來換取眼前效益，這在防洪減災中屢見不鮮。此外，由于環境被看做是公共的，不同地區不同部門都為掠奪資源和環境不遺余力，而對環境破壞的后果失去警覺。這其中隱含著的本質意義是人們如何對待局部與整體，眼前與長遠，當代與未來的利益分配問題。可見在完善人與自然和諧的進程中，為著要處理好人與自然的關系，首先要處理好不同地區、不同部門、不同利益集團的利益分配關系。

1987年聯合國環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中，將可持續發展定義為“一種既滿足當前人類需要，又不損害子孫后代滿足他們自身需要的能力”的發展，指出了持續發展的最高目標是促進人類社會各地區、各階層和當代與后代的和諧和公平發展。因此，實現有效減災必須在體制和法制建設上做出努力，以協調和有效約束在防洪減災中各方面利益（例如，蓄滯洪區與其所保護的防洪保護區，上游與下游，左岸與右岸。又例如破壞植被導致水土流失，盲目超采地下水引發地面下沉）之間的矛盾。自然災害加大了社會貧富差距，帶來了社會不穩定，更是不可持續發展的因素。

科學決策是科學治水的第一位問題。從根本上看，經濟發展與環境惡化矛盾中的許多問題，是由管理層的非科學決策引起的。像長官意志、管理上的條塊分割等，使之難以協調沖突，削弱管理效率。

因此需要強調通過立法建立可持續發展的規則，以規范各地區、各部門和不同利益集團的社會行為，達到有效減災的目的。這是提高減災有效性的最重要的方面。