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1、我國城市房屋拆遷制度變遷我國現行的城市房屋拆遷制度是以《憲法》為基礎、《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》為中心的法律體系。它始于1953年政務院頒布的《國家建設征用土地辦法》（1958年修訂），在房屋拆遷方面，確定了拆遷房屋的原則、程序、權限及其補償標準。1986年的土地管理法對過去法規中有關房屋拆遷的規定進行了修訂，其主要內容也是一致的。1991年我國在房屋拆遷方面出臺了第一部較為規范的全國性的專業法規，即《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱舊拆遷法），國務院于2001年6月頒布新的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱新拆遷法），并于2001年11月1日起已正式施行。新拆遷法強化了對拆遷當事人合法權益的保護和對政府行政管理行為的約束，完善了調整城市房屋拆遷關系的一系列行為規則。但隨著我國城市建設的快速發展，拆遷總量大幅增長，拆遷過程中的矛盾也日益突現，新拆遷法暴露出其不足和局限性。

本文嘗試運用法經濟學的理論和方法，從政府、開發商、拆遷實施單位、被拆遷居民等拆遷主體行為角度進行城市房屋拆遷制度改革和創新的研究。

2、法經濟學：適用性及方法分析

（1）法經濟學基礎及其適用性法經濟學，又稱“法和經濟學”或“法律的經濟學分析”，是用經濟學的方法和理論來考察、研究法律和法律制度的形成、結構、過程、效果、效率及未來發展的學科。它產生于20世紀60年代，是由法學與經濟學相互滲透融合而成的交叉性、邊緣性的新興學科。在法經濟學家看來，“法律所創造的規則對不同種類的行為產生隱含的費用，因而這些規則的后果可當作對這些隱含費用的反應加以分析。”歸納整個法經濟學理論，其核心在于，所有的法律規范、法律制度和法律實踐活動事實上是在發揮著分配稀缺資源的作用，因此，所有法律活動都要以資源的有效配置和利用——即效率最大化為目的，所有的法律活動都可以用經濟的方法來分析和指導。

由波斯納開創的法經濟學理論最先倡導對法律制度效果進行實證分析，用效益所體現和蘊含的理性價值反襯實存法律制度的缺陷，又在效益基礎上構造適應經濟自由和社會自由的法律秩序。在法經濟學研究中，財產經濟學、政府占用經濟學已成為它的專門方向。房屋拆遷，對于政府而言，則是政府占用行為，對于被拆遷居民而言，則是房屋財產法律處置的經濟行為。房屋拆遷的目的是強制取得財產以實現公共利益，其終極問題是怎樣的資源配置才能使效率最大化，才能使各參與主體都達到最佳效果。對房屋拆遷制度進行法經濟學分析旨在運用經濟學的原理和原則分析城市房屋拆遷這一法律制度，在假定各主體“最大化行為”的前提下，分析拆遷主體行為的成本效益和相互間的博弈關系，尋求拆遷達到高效率的條件，從而為城市房屋拆遷制度的改革和創新提供依據。

（2）法經濟學分析框架及其應用

①成本效益分析法經濟學將效益作為首要目標，用盡可能少的成本，實現權利的最優配置，將權利分配給能夠用它產生最大社會效益的主體。對拆遷主體行為的法經濟學分析也可以依據成本效益分析方法，通過對各利益主體在拆遷過程中成本收益的變化進行分析，來考察現行拆遷制度運行的實際經濟效果（總的拆遷費用與總的拆遷效益），并可以比較分析不同拆遷制度下的成本效益情況，從而來判斷其制度運行的經濟合理性；在成本分析中，需要注重運用交易費用和社會成本理論來解釋法律制度選擇和創新的各種動因。

②均衡分析所謂均衡，是指行為主體在互動過程中，所有的行為主體同時達到價值最大化目標而趨于持久存在的相互作用形式，并在此作用形式上各行為主體所處于的相互作用、制約的狀態。拆遷涉及財產權利的轉移和收益的重新分配，政府、開發商、拆遷實施單位、被拆遷居民作為利益主體有著各自的目標函數，追求自身利益的最大化。但各主體的目標函數相互構成約束，一方取得的收益過多，必然使另一方的利益受損。因此，在實際生活中，不存在行為主體效益絕對的最大化，而只有可能實現效益相對的最大化，即行為主體的成本或效益處于均衡狀態中的最大化。當然，有效率的拆遷制度便是努力使各主體利益趨向均衡，而不是偏袒哪一方。

③博弈分析博弈論研究決策主體的行為發生直接相互作用時候的決策以及這種決策的均衡問題。利用博弈論可以分析各主體在拆遷過程中的相互影響、以及由此決定的決策以及這種決策的均衡問題。在博弈分析中，一定場合中的每個博弈者在決定采取何種行動時都策略地、有目的地行事，并考慮其決策行為對其他人的可能影響，以及其他人的行為對他的可能影響，通過選擇最佳行動計劃，來尋求收益或效用的最大化。博弈者在最大化自身偏好的同時，需要相互合作，而在合作的過程中又必然會存在沖突。因此，為了實現合作的潛在利益和有效解決合作中的沖突問題，就需要建立起新制度以規范和約束人們的行為。

④供求分析從我國當前來看，拆遷制度的供給主體是立法、執法和司法部門，需求主體則是政府、開發商、拆遷實施單位、被拆遷居民等進行各種社會活動并有拆遷行為需求的人們。從法學理論上來看，拆遷制度的供給者是純粹的利他主義者，事實并非如此，由于體制性原因，在拆遷制度的制訂中發揮主導作用的仍然是各級政府，因此，就現階段而言，政府往往從努力降低社會經濟發展成本角度來考慮拆遷制度設計，這就是使得拆遷制度可以滿足政府、開發商的用地需求，但是卻不能充分滿足被拆遷居民的利益需求。而隨著被拆遷居民對于拆遷制度改革的需求日益強烈，拆遷制度供給部門也將考慮平衡需求主體之間的利益關系。因此，供求分析方法對于拆遷制度改革創新的分析也具有適用性。

3、城市房屋拆遷制度創新的法律政策障礙分析通過公共利益和公平補償來規范政府權利和保護居民財產權，在法律、政策及實踐上都有一些需要研究的問題。

（1）公共利益要求和制度需求矛盾房屋拆遷源于政府擁有的征用權，由于這項權力的行使以國家權力作為后盾并涉及私人房屋所有權的保護，因此，應當首先在法律上設置一個標準，用以評判一項具體的拆遷行為是否合法以及是否被濫用，這項標準就是政府行使征用權的基礎——“社會公共利益”，這也是國家創新拆遷制度的理論依據。

然而實踐中卻存在著許多企事業單位進行建設需要使用城區土地對城市房屋進行拆遷，這并不符合公共利益原則，但為什么又必須要進行拆遷呢？這是我國特殊的“制度需求”原則。我國《憲法》和《土地管理法》都規定：“城市的土地屬于國家所有”，“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓?！庇捎谖覈幎ǔ鞘型恋厥褂谜撸ㄓ绕涫莿潛芡恋厥褂谜撸┎荒苤苯映鲎?、轉讓土地，如果新的用地單位需要用地，必須先由國家或地方政府采取強制方式拆遷，再出讓給新的用地單位，這完全是為了滿足制度安排的要求。

（2）保護公民財產與法律保障的缺陷我國《憲法》第十三條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯”。實際上，在城市拆遷過程中很多情況下會拆遷到居民的私有房產，如果遵循保護合法財產的原則，在拆遷過程中首先應征得被拆遷房屋產權主體的同意，但在實踐中往往很難做到。在拆遷行為實施前、拆遷決策過程中，被拆遷人都沒有機會通過民主參與的途徑來保障其意見得到表達并影響拆遷決策，其權利申訴和救濟途徑也十分有限。地方性法規規定在法院未做出裁決以前，不管被拆遷居民是否同意，公共管理機關都可以依法剝奪被拆遷人的房屋的使用權和所有權。被拆遷人要是想通過法律訴訟程序維護自己的合法權益，勝算的可能性很小，而且即使勝訴，也無法改變被拆遷的命運。

（3）公平補償原則與實際執行難度盡管國務院2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》明確規定，“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”，但在實際拆遷過程中往往由于種種原因難以實行按價補償。首先，地方政府為了吸引更多的發展資金，在制定補償標準的過程中，過多地考慮了開發商的利益，卻沒有給被拆遷居民一個平等參與價格博弈的空間。補償標準往往顯失公正。有的地方政府執行的是陳舊過時的拆遷標準，給被拆遷居民造成巨大的利益損失。其次，各個評估機構在評估方法、估價師的經驗判斷及受社會客觀因素影響等方面存在不同，這使得評估價格會存在一定的差異。再次，被拆遷人對房價信息不了解，不知房屋質量產生的房價差異，與別的被拆遷人盲目攀比，總感覺自己補償過低。同時由于價值衡量的不對稱現象存在，即人們對于失去財產的評價往往要高于在市場上購買等量所愿意支付的價格，即便完全按市場價格補償，被拆遷者仍然會覺得不公平。

4、基于法經濟學的城市房屋拆遷制度改革建議從以上分析可知，我國城市房屋拆遷制度創新應沿著規范政府權利和保護居民財產權的路徑進行，通過平等立法和司法控制來實現。法經濟學的理論和方法在推動拆遷制度的改革和創新方面給了我們許多有益的啟示，具有政策意義：

（1）全面評價拆遷制度運行的成本，以成本最小化為導向，推進拆遷制度改革通過法經濟學的分析可以看出，對于拆遷制度運行問題的認識，不能僅僅看到其直接的成本與收益，還要看到由于制度缺陷所造成的額外成本與收益，因此，要從不同拆遷主體行為的方方面面，全面評價拆遷制度運行所帶來的成本與收益，并依據成本最小化的原則，探討新的拆遷制度體系。此外，還要考慮到拆遷制度改革本身的成本問題。這是因為，任何一種制度的改革必然會對社會既存的財富造成一定消耗，使原有的利益分配格局被打破，這樣必定會受到來自于利益受損者的抵制與阻礙，從而產生制度改革的實施成本。因此，在選擇拆遷制度改革方案時，應該對該項制度的實施效果進行理性預期，做出科學的判斷與選擇，以盡可能減少改革阻力。

（2）以需定供，改善拆遷制度供給服務，確保拆遷制度供求的均衡從供求分析的角度看，所謂制度均衡，指的是當影響人們的制度需求和制度供給的因素一定時，制度的供給適應制度的需求。制度需求決定制度供給。在分析比較拆遷制度及不同改革方案成本—收益的基礎上，就可以判斷出拆遷制度改革的需求態勢，這就要求要通過改善拆遷制度供給服務，尋求拆遷制度的供求均衡。分析表明，當前我國拆遷制度供求的處于一種非均衡的狀態，尤其是強調五個統籌和科學發展觀的今天，這表現得更為明顯。為此，應當采取有效措施，通過修訂相關法律制度，以使得能夠通過拆遷制度的運行，保障統籌發展和科學發展觀的實現，從而為加速城市建設和經濟發展、推進城市化進程、維護社會穩定發揮積極的作用。

（3）協調不同拆遷主體之間的利益矛盾，以提高拆遷效率和維護居民權益為目標，探索“利益共贏”的拆遷制度體系具體途徑是：

①建立房屋財產稅制度，制定土地儲備發展計劃，從儲備土地出讓收入中提取固定比例資金，專門用于舊城區的拆遷，保證城市公共建設的資金來源，從而增強政府推進拆遷制度改革的動力；

②建立經營性用地拆遷的市場化機制，經營性拆遷必須完全交給市場，按市場規律辦事，在被拆遷單位或個人自愿的條件下確定是否同意拆遷及補償標準，同時將政府強制性拆遷嚴格限制在“公共利益需要”范圍，也可以實現政府行為的規范化與合法化；

③加強住房保障體系建設，保護弱勢群體在拆遷中合法權益。

④加快經濟適用住房和中低價位的商品房建設，滿足被拆遷居民的住房需求。

⑤建立被拆遷地塊土地出讓價與拆遷補償價的數模關系，用土地增值收益的一部分來補貼拆遷補償價，使得原住戶也能分享區位優勢和土地用途轉換帶來的高收益。