垃圾處理補償機制研究
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編者按：本論文主要從垃圾處理產業中鄰避現象的內涵與本質；垃圾處理中產生鄰避現象的基本原因等進行講述，包括了非正常偏離的原因、正常偏離的原因、垃圾處理和鄰避現象也是共存的、垃圾處理的外部性存在兩個層次并且在每個層次上具有完全相反的表現形式、人們對于歷史上曾經出現垃圾危害的恐懼感認識的深入有利于人類更科學地對待和處理垃圾等，具體資料請見：
論文摘要:垃圾處理是城市環境治理的重要內容,垃圾處理產業中的鄰避現象是垃圾的廣泛產生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突,而破解鄰避現象的基本思路是消除處理地居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異。
垃圾處理是城市環境治理的重要內容,我國已經明確了垃圾處理的產業化、市場化發展方向。然而,從國內外實踐經驗看,隨著人們環保意識和生活水平的提高,垃圾處理中的鄰避現象正日益嚴重,并成為了垃圾處理事業發展的絆腳石。因此,開展對垃圾處理產業中鄰避現象的系統研究是極其迫切和必要的。本文以國際上典型的案例為分析載體,對鄰避現象的本質和原因進行了較為深入的剖析,以期為我國各級政府尋找破解良策,為推進和加快垃圾處理產業化進程做一些理論上的有益探索。
一、垃圾處理產業中鄰避現象的內涵與本質
鄰避現象的英文涵義是“NotInMyBackYard”,簡稱為“NIMBY”,即一般所謂的“不要在我家后院”,指的是當國家推行某些對社會整體而言是必要的政策時,政策的目標地區卻強烈反對把當地作為政策目標的草根運動。鄰避現象展現出特定的大眾自我矛盾的態度:原則上贊成政府施政的目標,但該目標的預定地不能與我家“后院”毗鄰。鄰避現象廣泛存在于諸如興建監獄、工業區、游民收容所、核電廠等許多領域。伴隨著垃圾處理量的日益增加,垃圾處理領域中鄰避現象也日趨嚴重。為了解決垃圾問題,大家都認為政府設置垃圾焚化爐或掩埋場是合理的,但決不同意把垃圾處理設施建設在自家住地的周圍,也就是說,只要別在我居住的周圍建設這些設施,就非常贊同建設垃圾處理設施(Fischer,1995)。
同人類與垃圾相伴生一樣,垃圾處理和鄰避現象也是共存的。尤其是近年來,隨著人們對健康居住環境要求的提高,鄰避事件的發生更是日趨頻繁,幾乎成了全球性的難題。上個世紀初,美國的一些城市(比如紐約)為了圖省事而將垃圾直接運往別的城市或外州進行填埋,引起了垃圾接受地居民的強烈反抗,為了積極抵制垃圾運進“自家后院”,他們有效地組織了“NIMBY”運動。現如今,在我國的許多大城市也都曾經出現過這樣的情況。浙江省環保局固體廢物管理中心主任張福健認為,“固廢填埋場對于地質條件的要求很高,而且要離居民區一公里以上,老百姓對此非常的敏感,填埋場還不能遠離危險固廢的產生地,所以征地就異常的困難。”這位官員所說的“敏感”實際上就是鄰避現象的一種表現。
垃圾處理是隨著人口在空間的集聚(城鎮化)、不可分解垃圾的增多、垃圾數量的巨量增加而逐步凸現的。隨著科學技術進步,人類合成了眾多諸如塑料之類的不可分解或需要很長時間才能分解的化合物,加之人口的空間集聚,使得在狹小的空間區域產生了密集的垃圾。如此就產生了垃圾的成份和數量遠遠超出了大自然的自我凈化能力,從而出現了垃圾集聚、垃圾圍城等非均衡現象。在現有技術條件下,盡管資源回收的廣度和深度已經有了長足的進步,但是總體上來看,垃圾還是一種會給人們帶來痛苦感受的“負經濟品”。垃圾處理能夠清潔人們的居住環境、防止病毒、細菌的滋生和擴散,是人類生活所必須的,因而是一項價值創造活動,是現代人類社會所不可或缺的生產活動。
但是,在現有的經濟、技術、法律條件下,垃圾處理過程是一個具有重大外部性的生產活動。本文認為,垃圾處理產業中的鄰避現象的本質正是來源于這種特殊的外部性。在仔細考察垃圾處理中的外部性后發現,垃圾處理的外部性存在兩個層次并且在每個層次上具有完全相反的表現形式。從全社會范圍看,垃圾處理美化了人們的居住環境而存在正的外部性,因而得到絕大多數居民的贊同;從垃圾處理所在地這一狹小的區域范圍看,因為垃圾處理本身存在產生“二次污染”的巨大風險,因而垃圾處理過程存在明顯的負外部性,因而常常被周圍居民所抵制。
因此,現代社會的垃圾處理模式使得要在某一地點集中處理所有人產生的垃圾,并存在“二次污染”風險,這一模式實際上是把垃圾對人類造成的危害集中到了某一狹小區域的居民身上,造成了他們的成本與收益的巨大分離,是少數人的利益受損換來了多數人的環境收益。當成本與收益的脫節超出了人們的忍受極限時,對垃圾處理的抵制就不可避免了,反抗將隨之而起,從而產生了鄰避現象。因此,垃圾處理產業中鄰避現象的本質可以簡單地歸納為,垃圾的廣泛產生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。
二、垃圾處理中產生鄰避現象的基本原因
目前,學術界對于鄰避現象的研究較少,已有的研究基本上是從民主、環境正義等政治學、倫理學的角度來闡述鄰避現象產生的原因。臺灣的張震東教授在其著作《正義及相關問題》中認為,民主國家在形式上賦予了自由平等權,并奉行“少數服從多數”的原則,但在此社會原則之下卻容易形成“多數總是對的”的道德權威,甚至以多數為名而濫用權力來壓制少數,造成所謂的“多數暴虐”。文森特·奧斯特羅姆(VincentOstrom)等人也認為,相信多數決策原則就必然意味著多數人能夠做出決策,而這種決策是與少數人的利益相悖的。可見,“多數暴虐”實際上是通過現代民主制度,實現由少數人來承擔使得多數人受益的項目的成本和風險。而當這部分人認為這種成本和風險異常大時,人們所固有的自利傾向將會轉化為一種強有力的反抗。垃圾處理產業中出現的鄰避現象正是被有效組織起來的利益受損的“少數人”對這種“多數暴虐”的抗爭。臺灣東吳大學的陳俊宏認為,代議制民主制度是鄰避現象產生的根本原因,并提出了他認為能夠與環境治理等可持續發展政策推行相兼容的審議式民主理論。從以上學者的研究結論可以歸納出,從政治學的角度來說,產生鄰避現象的根本原因是在現代代議制民主制度下,由于遵循“少數服從多數”的基本決策原則,產生了多數人獲得的利益卻由少數人來承擔成本和風險的不對稱現象,而當這種不對稱在某種條件下變得不能被少數人所容忍時,反抗就成為了必然的結果,鄰避現象的出現也就在所難免了。
從經濟學的角度來看產生鄰避現象的原因也許更加直接和清晰。鄰避現象的本質是邊際收益、邊際成本在處理地居民和全社會之間存在的巨大偏離,又可以把它分為正常偏離和非正常偏離。非正常偏離是由于人們在認識和觀念上的扭曲而導致的,對于垃圾處理所產生的外部性認識偏差,它實際上是一種虛幻的外部性。正常偏離是指在現代垃圾處理模式下,人們利益結構的調整未能到位而形成的成本與收益之間的偏差,是客觀存在的外部性。
(一)非正常偏離的原因
具體到垃圾處理產業,本文認為,產生非正常偏離的基本原因來自于以下兩個方面:
1.人們對于歷史上曾經出現垃圾危害的恐懼感認識的深入有利于人類更科學地對待和處理垃圾,但是,認識的深入同樣加深了人們對于垃圾處理的恐懼感。在前文提及的紐約、新竹等鄰避現象的案例中,都曾經出現過由垃圾處理而造成對環境和資源的巨大破壞的經歷。曾經真實存在的對于垃圾危害的認識,加劇了人們對于垃圾的恐懼,從實踐經驗看,不能不說這是垃圾處理產業中引起鄰避現象的一個非常重要的原因。
2.垃圾處理的負面新聞在一定程度上扭曲了人們的判斷。
隨著污染控制技術的進步,垃圾處理過程所產生的二次污染已經獲得極大遏制,能夠達到各種環境標準。以垃圾焚燒處理為例,自從上個世紀90年代,在城市固體廢棄物焚燒爐(MSWI)的飛灰中檢測出二惡英后,焚燒排放作為二惡英的環境來源,已經越來越受到環境科學家的重視。同時,由于其高毒性特征二惡英也成為環保團體反對垃圾焚燒最有力的證據。但從近一兩年檢測機構對煙氣回收設施完善、設計合理的焚化爐所排放煙灰的檢測結果看,二惡英的排放完全能夠達到環保標準。據2004年9月14日《光明日報》報道,“我國的垃圾焚燒處理技術已經達到了國際先進水平。經他們檢測的國產立式氣旋熱解氣化垃圾焚燒爐的二惡英排放僅為0.011納克,是國家標準的五十分之一,日本及歐盟標準的十分之一,且燃燒效果遠優于價格昂貴的進口焚燒爐。”
盡管如此,由于新聞媒介對于日本等國家早期建造的垃圾焚燒工廠排放的二惡英的負面報導,還是導致了人們對于垃圾焚燒造成二次污染“談虎色變”,即存在“負面新聞扭曲了人們對于垃圾焚燒的觀念”的現象,這就是負面新聞的副作用之一。《芝加哥論壇報》前任總編輯杰克·威廉·富勒認為,“相對于好事情而言,災難總是更容易成為某個社區的談資。麻煩事易喚起一些人的同情心,而易使另外一些人產生宿命感,恐懼和憤怒比仁愛具有更大的沖擊力。”
(二)正常偏離的原因
正常偏離意味著垃圾處理地的居民實際獲得的收益少于應該得到的收益,而實際支付的成本卻多于應該支付的成本。根據基本的經濟學原理,政府應該通過環境補償機制對處理點居民所承受的損失進行補償。根據“成本-收益”這一基本分析框架,當獲得的補償等于或超過了所受到的損失時,集中處理點的居民會接受垃圾處理設施的建設。例如,臺灣新竹市市政府執意要在原來掩埋場舊址建設焚化爐,承諾焚化爐營運后將給周圍居民種種回饋,包括溫水游泳池、運動場、社區公園、電費減免和回饋金時,有些居民和議員就“松口”了。然而,按照目前的經濟、技術水平,構建完善的環境補償機制卻是極其困難的,這一判斷基于以下原因:
1.垃圾處理過程造成的“二次污染”的知識并不充分,存在眾多的不確定性。對垃圾處理過程產生的“二次污染”的認識是一個循序漸進的過程,這樣一種漸進的認知過程會在人們頭腦中產生“污染嚴重程度具有不確定性”的思維慣性,進而導致補償標準制定過程的復雜化。
2.環境資源定價的困難性。垃圾處理外部性的一個重要方面就是造成環境污染,減少處理地的環境容量,必須對遭受損失的環境容量進行補償。然而,產權、外部性和環境修復成本的不確定性和事后性都導致了環境容量定價的困難,進而引起了政府與居民之間在確定環境補償標準上的巨額議價成本,這在一定程度上阻礙了環境補償機制的有效實施。當然,除了以上兩個方面的原因之外,在操作層面上,補償資金的欠缺也是引致環境補償機制缺失的重要原因。
三、結論
如果把垃圾處理設施看作人類社會資源利用和環境保護進而實現可持續發展的規范性目標的具體途徑,鄰避現象反映了這些途徑對于人們現有的利益和權利結構的改變。本質上來說,垃圾處理產業中的鄰避現象是垃圾的廣泛產生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。在現有的政治、經濟、法律、技術條件下,這種沖突往往會由于人們對垃圾危害認識的深入、負面新聞對于垃圾處理觀念的扭曲以及環境補償機制的缺失而深化和變得更為持久。本文認為,破解垃圾處理領域存在的鄰避現象基本思路是消除處理地居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異,其基本途徑在于:加強社會公眾、技術人員和政府官員之間在垃圾處理方面的信息溝通和交流,在公眾中形成客觀的垃圾危害觀念;消除負面新聞的觀念扭曲效應;建立和完善對于垃圾處理地居民的環境補償機制。
