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本文作者：費久浩作者單位：廣州大學

新公共行政學

政治與行政二分暗合了西方權力分立的政治文化心理，而官僚制組織和一般科學管理原理則契合了工業化進程中的政府對技術理性和工具價值的追求。這些使得它在20世紀的大部分時間內在西方各國廣受歡迎并成為公共行政的通行范式；然而，二戰結束后，特別是20世紀五六十年代以來，對傳統公共行政范式出現了大范圍的批判聲音。批評的焦點在于以下兩個方面：首先，“民主”完全被“科學化”及過渡強調政治與行政的分離導致了政治責任的真空化。行政成為一個純粹工具性、技術性和遠離政治的領域，價值中立的職業官僚成為國家機器上一顆沒有思想的螺絲釘，機械地執行指令，而不問其價值內涵，這導致了漢娜•阿倫特所說的“平庸的惡”，而職業官僚某種程度上都可能淪為納粹德國的“阿道夫•艾希曼”①。其次，傳統模式采取邏輯實證主義的分析方法，認為組織效率可以通過一般性管理原則來實現，但隨著比較公共行政和政治文化學的興起，人們發現不同的政治體系和社會文化對公共行政原則的需求有非常明顯的差異。誠如尼古拉斯•亨利所說，1930年代的學者認為公共行政原則“對俄羅斯公共行政是一種有用的行動指南，如同對大不列顛、伊拉克以及美國一樣”，而后來的學者卻發現文化因素使得公共行政在地球的一面成為十分不同于另一面的事物。[6]64另一方面，20世紀60年代美國民權運動、女權運動、反戰運動等左派政治批判和社會反抗浪潮顯示了公民對民主、公平、人文關懷、政府的回應性等價值的訴求。在傳統官僚制日益成為低效、平庸、僵化、集權、反民主、缺乏回應性的代名詞的情勢下，改革這一模式、提出新的公共行政領范式已經迫在眉睫。1968年，在經歷了對政治80年的疏離之后，“面對冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學溫暖的懷抱”。[6]61這一年的明諾布魯克會議被認為標志著新公共行政的誕生，其核心代表人物喬治•弗雷德里克森提出了新公共行政的主要課題：“傳統的或古典的公共行政追求下面兩個問題的答案：我們如何以現有的資源提供更多更好的服務（效率）？我們如何以花費最少來維持服務的水準（經濟）？新公共行政加上另外一個問題：這種服務能夠促進社會公平嗎？”[7]3圍繞社會公平這一核心價值觀，新公共行政范式的基本觀點可以概括為：

第一，突破政治與行政二分的思維窠臼，強調公共行政的“公共性”和“民主化”。過度強調行政的“去政治化”以及將公共行政等同于一般性的組織管理并視其為一個封閉系統導致了公共行政的種種危機。弗雷德里克森認為公共行政應該體現以下基本價值：一是回應性，政府應該是以公民為導向的，對公民特別是無權者和無組織的少數派的偏好和訴求應有及時和令人滿意的回應；二是代表性，公共行政人員是“代表性公民”，他們“受雇于公民，代表公民的利益，執行和管理公民的事務”；[7]194三是參與性，包括公共部門內參與和公民參與，強調權力分享、組織結構的扁平化和公民對政策過程的深度參與；四是責任感，認為公共行政是一種“道德努力”，“在民主政治環境下，公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣”。[7]215

第二，批判傳統行政范式狹隘的效率概念，主張用社會性效率取代經濟性效率。效率一直是傳統范式著墨最多和引以為豪的地方，而新公共行政認為這種簡單以投入與產出比衡量的效率觀造成了公共行政的異化，導致了行政主體和對象間的疏離，窒息了行政人員和公民的自我意識與公共精神。基于此，新公共行政擯棄了這種機械的效率觀，提出了社會性效率的概念，認為衡量公共行政效率不能僅以投入和產出為指標，而應充分地把公共利益、個人價值、社會公平、公共責任、服務質量等價值目標納入進來。

第三，認為促進社會公平和正義，實現公民尊嚴和福祉是公共行政的核心和本質所在。社會公平是新公共行政成為一種新范式的建構性特征。弗雷德里克森認為：“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應該與對效率、經濟和效能的承諾同等重要”。[7]216他的“社會公平的復合理論”深受羅爾斯“作為公平的正義”的影響，包括單純的個人公平、分部化的公平、集團公平、機會的公平。像羅爾斯一樣，他同樣主張“有差別的優先原則”，認為“社會公平是要推動政治權力以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持，處于劣勢境地的人們”。[8]6登哈特也認為新公共行政的公平觀“不只是意味著要為所有的人提供同樣的服務，而是意味著要為那些更需要服務的人們提供更高層次的服務”。[9]28值得注意的是，弗氏還論及了公共行政的代際公平，認為“依據公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任”。[7]143

新公共管理學

新公共行政的出現既是公共行政學科自身發展的邏輯必然，也是20世紀60年代美國社會現狀和潮流在公共行政研究上的一種映像，“是那十年激進政治在行政管理方面的回音”。[10]85盡管新公共行政提出了許多有別于傳統公共行政的理念并足以構成一種新的范式，但是，由于新公共行政學“較少反映其他‘委托人’（特別是全體中產階級）的愿望”，而且“缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎”，所以在實踐中“沒能生根立足，被反對者當做僅僅是一種情感的爆發而不予理睬”。[10]85新公共行政只是一種理念上可供選擇的范式，而既有理論基礎又有實踐行為的替代范式是新公共管理。新公共管理無疑也是在批判傳統行政范式的過程中成長起來的，只是這種批判更多地是以政府實踐為先導的。20世紀70年代末以來，在石油危機、經濟滯漲、福利國家危機、國有化弊端日益凸顯等一系列治理危機的連鎖作用下，以英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞、美國等為代表的西方國家掀起了一場以擯棄繁文縟節、機械僵化的官僚制，轉向市場化、民營化，追求經濟、效率、效能，塑造一個花錢少、效果好的政府等為基本特征和目標的政府重塑運動。在學者和政府的共同努力下，這場政府改革運動迅速成為一種新的公共管理范式，他們在責難“糟糕的績效、日常管理中令人討厭的限制、煩瑣而拖拉的陳規陋習、官氣十足的雇員、低劣的服務以及貪污行為”[2]2-3等傳統公共官僚制弊病的同時，積極建構新范式的理論基礎和觀念體系。70年代的治理危機使凱恩斯主義和大政府模式逐漸式微，以市場化、自由化、民營化等為核心信條的古典自由主義在經歷了近半個世紀的邊緣化之后開始復興。作為一種政府治理模式，新公共管理在意識形態上帶有濃厚的新古典自由主義色彩，并從中找到了自己的理論基礎，即新制度主義經濟學和私營部門管理理論。當以公共選擇理論、委托—理論和交易成本理論為代表的新制度主義經濟學“融合到新公共管理中時，在政府官員的高層，傳統公共行政的信奉者正在被經濟學家和經濟學思想取而代之”[2]73，人們相信自由、競爭、選擇、市場化、最小化政府等理念；而私營部門管理理論再次使人們確信管理原理具有一般性和普適性，新范式的倡導者言必談彈性化、結果導向、競爭激勵機制、顧客至上、個人責任、開放的信息系統、簽約外包、合同化、“成本—收益分析”等原先貼有“私營”標簽的管理原則。

圍繞兩大理論基礎，包括胡德（1991）、奧斯本和蓋布勒（1992）、霍爾姆斯和桑德（1995）、波士頓（1996）、凱特爾（2000）、波利特（2001）、歐文•休斯（2003）等在內的許多學者從不同角度構建了新公共管理的觀念體系。概括起來，主要有以下幾個方面：其一，顧客至上與回應性。政府不能只是滿足官僚政治的需要，而應該是受（作為公民的）顧客需求驅動的，并應具備對外部環境特別是顧客訴求作出反應的及時性、靈活性和有效性；其二，結果導向型的目標管理。“管理體系和管理努力的焦點由投入和過程向產出和結果轉換”[2]63-64。公共管理不應再拘泥于管理過程的繁文縟節和繁瑣程序，而應把關注重點放在績效、產出、效率、效能和服務質量等結果性因素上并為此制定標準明確的考核辦法和責任制度。其三，市場與競爭機制的引入。政府應該是競爭性的，需要在公共部門內部、公共部門之間以及公共部門提供服務的過程中全面引入競爭機制，通過市場的力量改革政府的低效率、高成本、僵化拖沓、官僚主義等弊病；其四，組織機構扁平化、權力下放與參與。政府的作用在于“掌舵而不是劃槳”，因此必須改變傳統官僚制組織的等級控制和高度集權原則，縮短剛性的層級控制鏈條，通過權力、義務和責任的協調一致將權力交給一線管理者，充分發揮他們更了解顧客需求的優勢，建立一種彈性化、重參與的靈活管理方式。其五，公共服務提供方式的多樣化。傳統范式認為政府是提供公共物品（服務）的唯一主體，但新公共管理主張運用合同外包、民營化、內部市場開發、公私合營等方式實現購買者和提供者的分離，也就是說，政府不必事必躬親，而只要正確地“授權”。

新公共服務

正當新公共管理方興未艾之時，21世紀的頭幾年里，一種試圖揚棄新公共管理并將“公共服務、民主治理和公民置于中心地位”[9]17的治理理論逐漸凸現出來，這一被稱為“新公共服務”的理論以羅伯特•登哈特和珍妮特•登哈特夫婦為核心代表。從正面看，新公共服務建立在一些政治理論和公共哲學的基礎之上；從反面看，它的核心理念是在批判新公共管理的過程中得以系統化的。20世紀60年代以來，自由主義民主日益被認為造成了個人的原子化、人與人之間的疏離、公民美德的泯滅、公共精神的淪落等社會弊病。作為反思，帶有濃厚古典民主意蘊、倫理傾向和道德色彩的參與式民主和協商民主逐漸流行起來，它們認為公民行使民主權利、參與公共事務、關心公共利益對于一個健全的社會而言具有建構性、表達性和本體性意義。與之相伴的是公民社會理論和社群主義的影響，這些理論具有明顯的集體主義傾向，強調人與人之間的關懷、信任和協作，認為公民“自組織”對于有效地連接個人與社會、消除個人在政府組織和國家機器面前的無力感和挫敗感具有重大意義。此外，組織人本主義對理性行政模式的批判、新公共行政對社會公平的呼吁及后現代公共行政對去中心化、對話、情感等非理性因素的強調都構成了新公共服務理論的有益養分。以上述理論為基礎，新公共服務在批判新公共管理的過程中形成了自身的話語體系。概括起來，主要有以下四點：

第一，批判新公共管理的經濟學傾向和對私營部門管理理論的“濫用”，主張回歸公共行政的民主傳統和公共美德。新公共服務并不否認市場、效率、利潤等價值觀對于私營部門的意義，但它同時認為這些原則對于解決公共治理問題并非完全有用。不加鑒別地采用私營部門的管理方法忽視了公私部門的本質性差異，其實是一種“新泰勒主義”，它使公共行政嚴重脫離了其母體（政治學）基礎，陷入了合法性危機，因此，新公共服務主張政府應該承載并踐行自身所應內含的價值準則，“不應該像企業那樣運作；它應該像一個民主政體那樣運作”[9]1。

第二，批判新公共管理將公民視為購買、消費公共物品的顧客，認為公民是積極參與的主人。新公共服務批評新公共管理“急著為政府這艘船掌舵，卻忘記了它的主人是誰”。正因為公民是主人而不是顧客，新公共服務認為“公共行政官員在其管理公共組織和執行政策時應該著重強調他們服務于公民和授權于公民的職責”，即公共服務的重點“不應該放在為政府這艘航船掌舵或劃槳上，而應該放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上”[9]16；而且，這種回應性不是傳統意義上的“是的，我們能夠提供那種服務”或“不，我們不能提供那種服務”，而是“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”這樣協商性的積極回應[9]62，在這里，公民不是被動消極的消費者，“公共服務的精神也并非只限于那些正式為政府工作的人們”，普通公民同樣可以參與到公共服務中來并大有可為。[9]12

第三，批判新公共管理的責任問題，認為承擔責任并不簡單。新公共管理在三個方面存在責任問題，一是模仿私營部門的結果導向和目標管理導致對過程和政策本身的忽視，而這縮小了公共行政責任的范圍；二是將提供公共物品的職能外包給私營部門必然導致政府責任的減輕和難以界定，且不能保證私營部門的提供過程是否符合民主規范；三是將公共行政官員視為企業家并為顧客提供服務是一種狹隘的角色觀，不適合他們履行公平、正義、參與等責任。新公共服務認為“盡管對效率和結果的測量很重要，但是它們卻不能涉及或包含我們要求公共行政官員的行為要負責、合乎道德并且符合民主原則和公共利益的期望”[9]95，因此，他們不能僅僅只為結果和效率負責，而“應該成為一個復雜治理系統中的負責任的行動主體，在這個復雜的治理系統中，他們可能扮演的角色有促進者、改革者、利益人、公共關系專家、危機管理者、經紀人、分析員、倡導者，以及最重要的是，公共利益的道德領袖和服務員”[9]98。

第四，批判新公共管理單純追求效率、效能、經濟等工具性價值，認為公共行政應該還有其他同樣重要甚至更為重要的價值。新公共服務的核心主題是“促進公共服務的尊嚴和價值；將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀”[9]11，并證明在政治價值的序列上，民主、法治、參與、代表性、回應性、公平性、積極的公民精神等不應被邊緣化或置之不理，他們至少與效率、經濟等是一樣重要的，甚至更值得優先考慮，誠如登哈特所言：“在民主社會里，當我們思考治理制度時，對民主價值觀的關注應該是極為重要的。效率和生產力等價值觀不應喪失，但應當被置于民主、社區和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。”[9]2-3

筆者認為，公共行政一百多年來的四次范式變遷及范式之間的互相批判、揚棄體現了公共行政在尋求自身合法性和正當性方面的卓越探索。作為一門獨立的學科和實踐，公共行政何以安身立命？靠什么獲得存在的意義和依據？傳統公共行政認為，正如政治解決了權力的來源問題一樣，行政獨立于政治之后，解決了權力的執行問題，并且可以通過若干原則使得這種執行高效、經濟。新公共行政在效率、經濟等價值觀之外加入了社會公平作為公共行政的合法性基礎，認為公共行政更應致力于促進社會的公平和正義，實現公民的福祉和尊嚴，承擔起公共行政的倫理、道德和政治責任。新公共管理通過對經濟學理論和私營部門管理理論的全面引入，為公共行政注入了全新的血液，改變了公共行政的敘事風格和話語體系，同時大大擴展了公共行政的合法性基礎。新公共服務則認為新公共管理偏離了公共行政的合法性軌道，公共行政除了踐行上述價值之外，還應該致力于促進公民參與、承擔公共責任、培養公民精神，構建一個具有積極公民精神的共和社會。就其本質而言，公共行政的四次范式探索大致表明了學者對公共行政作為一個學科的兩種期許，即公共行政更多地是一門注重公共性、政治導向的、追求價值理性的政治哲學，還是一門強調行政的、管理主義的、關注工具理性的行政科學？總體來說，傳統公共行政和新公共管理傾向于后者，而新公共行政和新公共服務傾向于前者。但是，不論如何，公共行政要想獲得自身的健康發展，不斷鞏固自身的合法性，就必須要在兩者之間尋求巧妙的平衡，而這是一個長期性的艱巨課題。