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一、關(guān)于新公共管理

新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。過小的政府和過大的政府都不利于社會(huì)發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會(huì)發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個(gè)方面，一是政府職能的范圍是有限的，一是政府運(yùn)作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，這可以從以下三個(gè)方面理解:

第一，從公共管理的職能來看，新公共管理之所以是一種對公共的管理，不僅包括了對自身行政組織內(nèi)部的管理，由重視政府機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績效。新公共管理的對象“外化”必然要求對政府的職能做出新的定位，政府對公共事務(wù)的管理不再注重對具體過程的管理，而要注重發(fā)揮政府宏觀決策的作用，使政府對整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化和自然的和諧發(fā)展起催化作用，成為社會(huì)發(fā)展的“掌舵人而不是劃槳人”。正如美國學(xué)者彼得·德魯克所言:“我們面對的不是國家的逐漸消亡，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個(gè)選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)，從而把實(shí)干讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)行實(shí)干的政府，不是一個(gè)執(zhí)行的政府。這是一個(gè)治理的政府。”

第二，公共管理社會(huì)化。公共管理社會(huì)化，指在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，將一些政府職能通過向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托等方式，轉(zhuǎn)移出政府，以達(dá)到提高行政效能，節(jié)約財(cái)政開支的目的。其本質(zhì)就是要運(yùn)用市場機(jī)制的作用，推動(dòng)政府管理現(xiàn)代化。新公共管理無疑是一種開放式的管理，在社會(huì)公共物品和服務(wù)的提供領(lǐng)域，新公共管理強(qiáng)調(diào)引入市場競爭機(jī)制，打破政府提供公共物品和服務(wù)的壟斷地位，允許私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體參與服務(wù)競爭，改革政府、簡化政府職能要做到還權(quán)于市場，將絕大部分的社會(huì)資源配置任務(wù)轉(zhuǎn)交給市場機(jī)制;讓權(quán)于社會(huì)，尊重社會(huì)自治，將一部分社會(huì)管理工作轉(zhuǎn)給各種類型的行業(yè)協(xié)會(huì)與社區(qū)或基層群眾自治組織;放權(quán)于基層，充分調(diào)動(dòng)地方政府行政管理的積極性;在社區(qū)和市場管理領(lǐng)域，新公共管理極力敦促政府充分培養(yǎng)和利用中介組織，讓中介組織承擔(dān)一部分社會(huì)協(xié)調(diào)和微觀管理的智能。總之，新公共管理是把公共管理放在全社會(huì)動(dòng)員的層面上，使參與公共管理的對象擴(kuò)大到公眾、企業(yè)和非營利組織或非政府組織上。

第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私營管理方法中汲取營養(yǎng)，認(rèn)為政府公共部門應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制。如績效管理、目標(biāo)管理、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以廣泛地運(yùn)用到公共部門的管理之中。它是政府公共管理職能發(fā)生變化的邏輯結(jié)果，當(dāng)公共管理主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得的結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任，那么私營部門在這方面所積累的諸多經(jīng)驗(yàn)自然可以為改善公共部門的有效性所采納。與傳統(tǒng)的公共管理相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體以及管理的手段上有了較為明顯的轉(zhuǎn)變。

可以說新公共管理的精髓就是要改革政府管理的體制，通過參與公共管理手段企業(yè)化的方法，使政府發(fā)揮新的、不同的作用。

二、新公共管理的積極和消極方面

(一)新公共管理的積極方面

1．以結(jié)果而不是以規(guī)則、用程序正確性來評(píng)估管理水平。韋伯式的官僚制為了保證行政的精確性與可靠性，特別強(qiáng)調(diào)固守規(guī)則、遵循程序的重要性，行政活動(dòng)的結(jié)果相對于維持規(guī)則和程序而言似乎反而不重要了。新公共管理則強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果即目的價(jià)值的優(yōu)先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。新公共管理力圖解除規(guī)制，增強(qiáng)管理人員的自主權(quán)，賦予他們以更大的自由裁量權(quán)。新公共管理的這些舉措，使行政管理獲得了空前的靈活性，提高了行政組織處理緊急情況應(yīng)對特殊問題的工作效率。

2．職能限制與職能轉(zhuǎn)向。基于韋伯式官僚制的政府的主要職能是管制，而且，官僚制的權(quán)力中心主義必然導(dǎo)致管制職能的無限擴(kuò)張。政府管制職能的大規(guī)模擴(kuò)張開始于20世紀(jì)20年代，表現(xiàn)為政府對社會(huì)生活包括市場的干預(yù)程度大大加深。無節(jié)制的管制擴(kuò)張束縛了技術(shù)和商業(yè)的創(chuàng)新，導(dǎo)致了資源配置的無效率現(xiàn)象及政府規(guī)模的膨脹。新公共管理主張弱化政府的管制職能，將政府的職能嚴(yán)格限制在公共領(lǐng)域的確定范圍之內(nèi)，即政府的職能主要是提供純粹的公共物品。對于在職能擴(kuò)張過程中政府?dāng)埾碌哪切┧肮懿涣恕被颉肮懿缓谩钡氖聞?wù)，則應(yīng)移交給非政府組織或非營利組織。職能的限制必然使得政府規(guī)模趨于縮小，因?yàn)槌袚?dān)己被移交給社會(huì)的職能的那些機(jī)構(gòu)再也沒有存在的必要了。這樣，政府行政管理的開支也會(huì)下降，而管理效率則會(huì)相應(yīng)提高。此外，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)還重新定位政府的管理職能，由管制為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)把公眾當(dāng)作公共機(jī)構(gòu)的“顧客”，以“顧客”的滿意度作為公共服務(wù)的指標(biāo)。這促使公共管理者不斷提高管理工作的質(zhì)量，也改善了政府形象。

3．由集權(quán)走向分權(quán)。傳統(tǒng)行政管理體制以集權(quán)為中線。行政行為在多大程度上具有有效性，取決于支持這種行為的權(quán)力的大小［1］。官僚制體系的金字塔結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了組織內(nèi)部權(quán)力的高度集中和權(quán)力拜物教。從整個(gè)社會(huì)來看，則是公共權(quán)力完全被集中于政府組織，形成了政府部門對于公共權(quán)力的壟斷。新公共管理理論認(rèn)為政府不是行使公共權(quán)力的唯一主體，因而主張分權(quán)而反對集權(quán)。分權(quán)的要求既包括將一部分公共權(quán)力分給非政府組織或非營利組織，即與前述管理職能的部分移交相對應(yīng)，也包括通過改變原來的金字塔式結(jié)構(gòu)，建立扁平式的管理組織，來實(shí)現(xiàn)一部分權(quán)力的下移。新公共管理運(yùn)動(dòng)的分權(quán)使得管理組織具備更大的靈活性和適應(yīng)性，能夠更迅速地對社會(huì)的公共需求做出反應(yīng)，也能夠更好地調(diào)動(dòng)基層管理人員的積極性和創(chuàng)造性。

(二)新公共管理的消極方面

1．對市場化的過分崇拜。批評(píng)者認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)的市場化取向體現(xiàn)了改革者對“市場價(jià)值”和市場機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場神話”。實(shí)際上，市場機(jī)制自身也有其內(nèi)在缺陷，這一點(diǎn)就連經(jīng)濟(jì)學(xué)家也不否認(rèn)。過分崇拜市場機(jī)制就會(huì)忽略市場的缺陷，從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產(chǎn)生的一些錯(cuò)誤，“如公益的喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等。”［2］與此相聯(lián)系，在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評(píng)者認(rèn)為公共部門與私營部門雖有相似性，但二者的差異卻是本質(zhì)的。由于公共管理在本質(zhì)上不同于私營管理，故照搬私營部門的管理手段就很成問題。

2．政治化的風(fēng)險(xiǎn)。針對新公共管理否定政治──行政二分法的觀點(diǎn)，批評(píng)者指出，在傳統(tǒng)的“二分法”思想的管理體制下，公共行政人員的積極性也許受到了壓抑，但這一思想的解除，會(huì)誘發(fā)新的更多的問題:行政人員權(quán)力過分的擴(kuò)張和不受節(jié)制，會(huì)增加腐敗及政治黑幕發(fā)生的概率，公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對政黨的行為的約束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政機(jī)構(gòu)“政治化”而危及國家意志的表達(dá)［3］。此外，還有人批評(píng)新公共管理的分權(quán)導(dǎo)致了分散主義、本位主義和保護(hù)主義以及公共開支的增加;有人對重結(jié)果輕規(guī)則、輕程序的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑，認(rèn)為這樣做有可能導(dǎo)致規(guī)則、程序的混亂等等。

三、我國行政管理改革的背景

第一，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的第三部門(即非營利組織)還難以擔(dān)負(fù)起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分職能轉(zhuǎn)移給市場和第三部門，這需要一批發(fā)育成熟、自我管理和自治能力較強(qiáng)的第三部門。1978年以前，我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，非營利組織幾乎由政府包辦。改革開放以來，盡管出現(xiàn)了許多社會(huì)中介組織，但大多處于發(fā)育不良的狀態(tài)，缺乏獨(dú)立性，且在行政機(jī)關(guān)的庇護(hù)下，官方色彩濃厚。按照美國約翰·霍普金斯大學(xué)公共政策研究所所長萊斯特·薩拉蒙的提法，中國不存在典型意義的第三部門。即使有少量組織符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性等要求，也不會(huì)成為可以與政府部門企業(yè)部門等量齊觀的一個(gè)部門，并且一些社會(huì)組織還是非法的，質(zhì)量低劣，根本不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而使政府放權(quán)授權(quán)缺乏社會(huì)的依托。

第二，我國法制建設(shè)尚不完善。法制的健全、法制意識(shí)的深入人心、健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制，是新公共管理理論的必要條件。而目前我國正處于體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些新的制度還沒有建立起來，法制體系又不健全。引入新公共管理理論的一個(gè)前提條件是高度完善的市場經(jīng)濟(jì)體制。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，由于我國市場經(jīng)濟(jì)改革一開始是“摸著石頭過河”，一部分人借制度、法律的空白點(diǎn)，先富了起來。這種不公平的競爭，導(dǎo)致一部分人以不正當(dāng)手段謀求自身利益，影響了社會(huì)公平。所以，我們應(yīng)盡快完善各項(xiàng)相關(guān)法律，進(jìn)行法制宣傳教育，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。

第三，與西方非政府組織或非營利組織的充分發(fā)展相比較，我國的非政府組織或非營利組織在數(shù)量和質(zhì)量上都遠(yuǎn)不盡如人意。西方發(fā)達(dá)國家的非政府組織或非營利組織數(shù)量多、管理水平高。在新公共管理理論中，當(dāng)政府的一部分管理職能被剝離出來后，非政府組織或非營利組織就可以自然地承接并有效地行使這些職能。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府是所謂的“全能政府”，所有公共管理事務(wù)一概由政府承辦。因此，非政府組織或非營利組織不但數(shù)量少，而且缺乏公共管理的相應(yīng)功能。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)那樣，迅速而全面地將大量公共管理職能從政府部門剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而如果沒有合適的主體承接政府剝離出來的管理職能，就會(huì)造成某些社會(huì)需求難以得到滿足的局面。

四、我國行政管理改革的思考

第一，在提升政府的服務(wù)職能和適度分權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化必要的政府管制職能。“行政管理的本質(zhì)是維護(hù)公共利益、為公眾提供良好的服務(wù)。”［4］行政管理職能由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，正是反映了行政管理的本質(zhì)要求。西方的新公共管理理論將政府職能定位于服務(wù)，受到了公眾的歡迎。我國政府的宗旨是為人民服務(wù)，當(dāng)然更應(yīng)當(dāng)提升政府的服務(wù)職能。但是，由于我國政府還擔(dān)負(fù)著培育市場的艱巨任務(wù)，因此，政府的管制職能不能輕易放棄，特別是在維護(hù)市場秩序方面，政府更應(yīng)當(dāng)理直氣壯地強(qiáng)化管制職能。只有當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入良性運(yùn)行的軌道之后，才有條件考慮政府退出、弱化管制職能的問題。為了更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)，必須使集權(quán)式政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式政府，因?yàn)榉謾?quán)比集權(quán)具有更大的靈活性和適應(yīng)性，它能夠使管理機(jī)構(gòu)對公眾多樣化的真實(shí)需求做出迅速、及時(shí)的反應(yīng)。但鑒于我國的特殊情況，與保留和強(qiáng)化政府的必要的管制職能相對應(yīng)，我國的行政管理改革只能是適度分權(quán)，而不能一味否定集權(quán)的作用。有學(xué)者針對我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，因而容易出現(xiàn)失控的特殊情況，提出“集權(quán)主導(dǎo)下的分權(quán)應(yīng)成為當(dāng)前中國行政管理體制改革的理智選擇。”［5］這種分權(quán)的思路較為切合我國的實(shí)際，值得參考。

第二，積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，同時(shí)又要對其做出嚴(yán)格的限制，避免陷入市場崇拜的誤區(qū)。市場機(jī)制和私營部門的管理方法，確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐所證明。因此，我國的政府管理工作中也要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法。與此同時(shí)，要注意兩個(gè)問題:一是由于我國傳統(tǒng)上屬于情理社會(huì)而非法理社會(huì)，且權(quán)力制約問題至今仍然沒有得到根本解決，故在公共管理中引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，就有可能導(dǎo)致在一些西方國家政府“企業(yè)化”過程中不曾有或很少有的現(xiàn)象，如:“利益最大化”與權(quán)力結(jié)合形成新的腐敗、政府官員喪失倫理責(zé)任感、惡意競爭等等。因此，我國的行政管理改革，在引入市場機(jī)制和私營部門管理方法的同時(shí)，要根據(jù)我國的條件對其運(yùn)用范圍做出明確而嚴(yán)格的限制。二是即使在西方發(fā)達(dá)國家，新公共管理運(yùn)動(dòng)引入市場機(jī)制和私營部門管理方法，也有導(dǎo)致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發(fā)一系列惡果的風(fēng)險(xiǎn)。［2］我國剛剛實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，故發(fā)生市場崇拜的可能性更大。因此，我國的行政管理改革，既要積極引入市場機(jī)制和私營部門的管理方法，又要清醒地認(rèn)清市場的缺陷。在解決與“全能政府”相伴隨的“政府失靈”的問題的同時(shí)，又避免陷入市場崇拜所帶來的“市場失靈”的誤區(qū)。

第三，盡快完善相關(guān)法律制度，使行政管理改革在良好的法治環(huán)境中進(jìn)行。有法可依，是國家秩序的基礎(chǔ)，也是有序地進(jìn)行行政管理改革的基礎(chǔ)。為了保障我國行政管理改革的順利進(jìn)行，我們一定要高度重視社會(huì)的法治建設(shè)，為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境。我國的行政管理長期缺少從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，這是機(jī)構(gòu)臃腫和官僚主義的重要病根。為了解決這個(gè)問題，我國行政管理改革面臨著一個(gè)西方新公共管理運(yùn)動(dòng)無需特別考慮的重要任務(wù)，即:建立和完善各種行政法規(guī)，規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看，至少要完善三個(gè)方面的行政法規(guī):行政機(jī)關(guān)組織法、部門組織法和行政程序法。只有建立和完善了各項(xiàng)行政法規(guī)才能為依法行政提供權(quán)威性的依據(jù)。

第四，大力培育非政府組織或非營利組織，促進(jìn)它們的發(fā)展和成熟，為部分公共管理職能從政府剝離出來創(chuàng)造相應(yīng)的社會(huì)條件。隨著我國行政管理改革的深入進(jìn)行，將有越來越多的公共管理職能從政府剝離出來。要通過制定相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，采取有力措施，在社會(huì)上催生更多的非政府組織或非營利組織，井使得這些組織健康地發(fā)育、成長，具備承接公共管理職能的組織基礎(chǔ)和內(nèi)在能力。我國的非政府組織或非營利組織，在承接了部分公共管理職能之后，還面臨著如何正確行使這些職能的問題。因?yàn)樵谖覈捎?jì)劃體制向市場的轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟(jì)理性的過度膨脹引起了一定程度的道德觀念的淡化。社會(huì)上的不道德現(xiàn)象、公權(quán)領(lǐng)域中的腐敗行為，必然會(huì)對非政府或非營利組織產(chǎn)生影響。這可能導(dǎo)致所謂“非營利組織失靈”，即“非營利部門偏離奉仕于社會(huì)公益或公益的宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給消費(fèi)者、社會(huì)、生態(tài)所帶來的負(fù)效應(yīng)。”為了避免非營利組織或非政府組織失靈，使其能正確行使公共管理職能，必須在規(guī)范這些組織發(fā)展的法律、法規(guī)中對行使公共管理職能的范圍、目的、方式等做出明確的規(guī)定，并建立非營利組織或非政府組織的道德控制機(jī)制。

第五，既要繼續(xù)解決政治──行政不分的老問題，又要提升行政管理人員的政治責(zé)任感，防止發(fā)生偏離政治目標(biāo)的行政行為。在政治──行政二分的體制中，由于行政官員僅僅埋頭于行政事務(wù)，故存在著淡化政治責(zé)任的內(nèi)在趨勢。西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)之所以要否定政治──行政二分法，是因?yàn)檎闻c行政在管理實(shí)踐中實(shí)際上不可能完全分離，所以要明確行政官員的政治責(zé)任。我國的行政管理改革，雖然不應(yīng)當(dāng)像西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)那樣否定政治──行政二分，在現(xiàn)時(shí)更需解決政治──行政不分的問題，但也要避免淡化行政官員政治責(zé)任的傾向。我國的政治制度要求行政官員承擔(dān)一定的政治責(zé)任，忽視政治責(zé)任的行政行為有可能影響大局的穩(wěn)定。因此，在從制度與法律層面推進(jìn)黨政分開的同時(shí)，必須提升行政管理人員的政治責(zé)任感，以防止發(fā)生與政治目標(biāo)相背離的行政行為。