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新公共管理概述

新公共管理(N、PublicManage-ment)是一種國際性思潮，它于20世紀后期發韌于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并迅速擴展到其它發達國家乃至全世界。學術界對之有各種不同的稱謂，如“以市場為基礎的公共行政學”、“管理主義”、“企業化政府”、“重塑政府”等。這些稱謂從不同側面反映了新公共管理的價值取向。與傳統模式的理論基礎是官僚制理論和政治一行政兩分法不同，新公共管理模式的理論基礎則是經濟學理論和企業管理理論。這里所說的經濟學，主要指20世紀50一60年代的公共選擇理論、委托一理論(PrinciPalAgentTheory)和交易成本理論等。參照國內外行政學者的論述和行政改革的實踐，筆者把新公共管理的基本內容歸結如下:

1政府角色定位。新公共管理傾向于一種把決策制定(掌舵)和決策執行(劃槳)分離的體制。為了實現兩者的分離，新公共管理主張通過民營化、公私合作、合同出租等形式，把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔。而政府在主要集中于掌舵性的職能領域，如擬訂政策、建立適當的激勵機制、監督合同執行等，引導它們為實現公共利益的目標服務。

2.將企業管理的理念和方法引人公共部門。基于管理具有相通性這一認識，西方國家在行政改革的實踐中廣泛引進企業的科學管理方法諸如目標管理、績效評估、全面質量管理、成本一效益分析等，并希望用企業管理理念來重構公共部門的組織文化。

3.建立有使命感的公共組織。新公共管理模式認為，傳統行政模式對規章制度的咯守可能會造成“目標移位”的現象，并因此可能使行政組織喪失了適應環境變化的靈活性。而企業化政府則是有使命感的政府，它們規定自己的基本使命，然后制定出讓自己的雇員放手實現使命的制度，認為有使命感的政府可能會比照章辦事的政府士氣更高、更有創新精神，從而也更有效率。

4.新公共管理把社會公眾視為政府的“顧客”，認為，公共組織應堅持“顧客導向”，以“顧客滿意”為宗旨。例如:英國于1991年制定并頒布了《公民憲章》，它具體規定了每個服務項目的服務內容、服務標準、服務程序與期限以及違約責任等，被視為提高公共服務質量的有效途徑。

5.加強公共部門的績效評估。公共部門績效評估的內容主要包括服務質量、顧客滿意度、效率和成本收益等。在實踐中，公共部門的績效評估主要是以‘，3E”為標準，即經濟、效率和效益。新公共管理的內容相當豐富，從各國行政改革的實踐還可以總結出很多，它們全部是以市場化和企業化管理作為其核心理念。

新公共管理與民主社會的核心價值的沖突

新公共管理一方面改革了官僚制的弊端，另一方面也與民主社會的核心價值產生了激烈的沖突。我們這里所說的民主社會核心價值是指孕育于民主社會中位于最深層的基本道德與價值層面的以公民和社會為依歸的價值取向，它包含民主、平等、自由、公民權、公共利益和負責任等核心價值命題。在本文中，筆者從以下五個方面考察新公共管理與民主社會核心價值的沖突:

1.“經濟人”的假設。新公共管理承襲了現代經濟學理論的人性假設并以此為出發點進行公共部門的制度設計，這是新公共管理與民主社會核心價值沖突的“癥結所在”:首先，一個受自利動機驅動的組織顯然無法對公共利益傾注太多的關注。正如萊茵•D•泰瑞所指出的:“既然公共選擇和組織經濟學傾向于方法論上的個人主義，既然個人利益是其核心理念，那么任何關于‘公共利益’的概念都變得毫無意義”;其次，人是社會關系的總和，“經濟人”所描述的只是復雜的人格體系中的一個側面。大量事實證明，公共行政人員完全可以超越個人利益，以高度的獻身精神和責任意識投人到公共行政活動中去。但是，當公共行政人員追求公共利益的行為總是得到利己主義的解釋時，他們就會轉向利己主義，這就是所謂的“皮哥馬利翁效應”;最后，在一個個人利益被過分張揚的社會，人們習慣于以個人得失作為價值判斷的標準，喪失了對道德問題的敏感性和起碼的社會責任感，最終必將引公共利益與公共倫理的危機。

2.政府角色定位。新公共管理把政府的角色界定為“掌舵”，并認為“那些集中精力積極掌舵的政府決定了其社區、州和國家的發展前途”。然而，在現代民主社會中，政府的這種角色定位不僅不合適，而且也不可能:其一，新公共管理視野中的政治家和行政官僚是個人效用最大化的追求者，而把社會的發展前途交由自利的個人來掌控其結果無疑是災難性的;其二，即使政府能夠完全代表公共利益，其理性的有限性決定它并不具備制定完美政策的潛質;其三，現代社會的公共政策是各集團和組織互動的結果，是各種利益和觀點的混合物，在這種情況下，把公共政策視為單純的政府決策已毫無意義。民主社會的公共政策必須以廣泛的公眾參與為基礎，這既是保證公共政策公共性的需要，也是民主社會公民權的集中體現。因此，羅伯特•B•丹哈特善意地提醒我們:“當我們急于掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船?”

3.對市場機制的過分推崇。新公共管理建議政府采用以市場為基礎的制度設計。琳達•德萊恩認為:“……市場模式隱含這樣一種信念，即自由市場的力量可以使追逐個人利益的參與者—個人、社會團體、機構、公司達到一種在某種程度上代表了最大限度可實現的公共利益的平衡。”但是，在復雜、多元的現代社會里，公共決策必須經過一個各相關利益群體互動博弈的過程，這一過程當然沒有市場機制更有效率，但是它卻能最大限度地保證公共利益，而且這一過程也決不是單一的“選票”所能反映的。新公共管理卻企圖以個人利益為起點，依靠“選票”這一單一的信號，通過市場這只“看不見的手”的調節來實現公益，這不僅無助于公益的實現，也“有悖于民主社會的民主協商過程”;而且，由于政治領域的需求和組織行為與市場中的差異，“公共領域任何追求個人利益的行為都是不能自發地走向合乎道德的結果的，即使有著嚴格的外在性約束機制，也不會有合乎道德的結果”;最后，市場機制的基本動力是對個人利益的追求，這必然把政府引向對短期目標的關注，并放棄了對長遠戰略目標的追求。而公共利益需要政府具有更寬廣、更長遠的視野，而不是基于個人或機構利益基礎上的成本一收益分析。因此，布隆克認為:“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現”。

4.企業管理理念。新公共管理提倡把企業管理的理念和方法引人公共部門，用以改變傳統官僚體制內部的管理機制和驅動力，但它同時帶來了如下難題:首先:企業家對創新的執著和對風險的偏好使他們在行動中傾向于打破規則而不是遵守規則、重視結果而不是惜守程序。莫爾認為，企業家精神引人政府后會導致效果優先、程序第二甚而不講程序，這是對政府的根本性誤解，政府內部應該是“有了法律和執行性規則之后才會有有效的和負責任的管理”。琳達•德萊恩則指出:“民眾渴望公共問題的創造性解決方案并希望通過創新性的思維(甚至是偶爾的冒險)來節減公共開支，但對選民和立法者而言，責任的概念同樣極為重要。從實踐的角度看，在實際組織中，企業經理們帶來了一個困難和危險的問題:他們可能是創造性的和高效的，但他們的專注、固執和不屈從于規則使他們難于控制。他們可能會‘走火”，;其次，企業家精神的植人意味著個別政府機構可以在個人或機構利益的驅動下采取行動，蓋布勒以親身經驗為例說明這一問題，他說:“這一理念就是使他們像所有者那樣行動……”眾所周知，公共部門是為公眾所有的，他們的任何行動都必須從民眾那里獲取最終的合法性認同，企業化政府隱含的把機構或個人利益凌駕于公益之上是和民主社會不相容的;最后，像私營企業一樣，新公共管理把“3E”作為政府追求的目標，而把政府最本質的價值訴求諸如民主、平等和公民權等放在一起，這必將導致公共行政在民主治理過程中正當性的喪失。

5.“顧客”隱喻。新公共管理把政府與民眾的關系比擬為企業和顧客的關系，認為政府應該堅持“顧客導向”，以“顧客滿意”為宗旨。但是，政府首先不可能完全以“顧客滿意”為宗旨。在現代社會中，政府肩負著社會整體規劃和長遠發展的重任，政府關注的利益比企業要復雜的多，政府必須考慮各方面的利益要求和社會的長遠發展，它不能僅僅為了“顧客滿意”只顧滿足顧客短期的、直接的、經濟的利益而忽視了社會的長遠發展;其次，“顧客導向”產生了一個分配上的重大問題。政府的顧客所掌握的政治資源差異很大，按照市場經濟的邏輯，政府會對不同的顧客區別對待，甚至拋棄沒有價值的顧客，這在經濟市場上是可以理解的，但在公共部門卻是行不通的;最后，相對于公民而言，顧客顯然是個很狹隘的概念。事實上，公民在民主社會中的角色是非常復雜的，他們既是公共服務的接受者，又是政府的納稅人。他們不僅“用腳投票”，還“用手投票”。因此，彼得斯直接了當地指出:“公民如今只不過是政府服務的消費者，公民相對于國家的個人權利和法律地位無形中降低了”。