新公共管理下績效預算改革
前言：本站為你精心整理了新公共管理下績效預算改革范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
20世紀70年代以來,世界范圍內掀起了規模浩大的新公共管理改革熱潮,政府和公共部門由于規模巨大且具有壟斷性,使得政府協調管理困難。龐大的政府雇員隊伍既是選民,又是管理對象,這使政府管理中出現失調、官僚主義和效率低下現象,導致公眾不滿,對政府的信任感下降。傳統的政府行政理念和以官僚制為基礎的行政模式受到了嚴厲批判,如何改進政府公共部門績效,以最經濟的手段、花最少的錢,提供更優質的服務,成為公共部門行政管理中亟待解決的問題。要擺脫這種困境,提高部門公共行政效果,公共部門就必須對自身的組織結構、制度安排以及現行的公共管理模式等進行檢查、評估,找出癥結,以尋求改革和創新之路。于是,西方國家開始把私營部門的管理理論、方法及技術運用到政府公共部門之中,政府改革中出現了用企業家精神重塑政府的潮流,出現了注重管理而不是政策,注重績效評估和效率;重視產出目標、限制性項目合同、金錢刺激和自主管理的新管理風格。首先,新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系,“新公共管理”站在“企業化政府”的高度上,將社會公眾與政府的關系,定位為新型的“公共受托責任”關系。它認為,政府公務人員應該是負責任的“管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。政府應廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質量管理、目標管理等),重視競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。其次,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,重視提供公共服務的效率和質量。針對預算收支活動特別是支出活動的績效評價是實現政府“企業化管理”的關鍵技術。預算績效評價的引入提高了政府整體受托責任,擴大了評估政府財政狀況和行政能力的信息范圍,政府管理者將借助財政支出分配和使用的評價信息,來制定合理的政策目標、預算和活動計劃,并對具體項目和行為的可行性和合理性做出理性決策,以引導政府資源的合理流動和運行。再者,新公共管理反對傳統公共行政重既定法律法規,輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規制,而實現嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據目標完成情況進行測量和評估。這種以引入市場競爭機制、提高公共管理水平及公共服務質量為特征的“新公共管理”實踐,成為當代西方政府改革最基本的趨勢。以績效為本、結果導向的政府績效預算改革,采取了以公共責任和顧客至上為理念的公共預算改革策略,提高了政府公共管理和公共服務能力,成為持續改進和提高政府部門績效的公共預算新模式,正是在新公共管理,在提高公共部門行政效果、降低行政成本、化解公共危機、實施政府再造、落實政府責任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象等觀念的指引下,西方各國紛紛開始反思傳統預算管理制度并主導了一場全球預算的改革浪潮。
二、西方國家績效改革的實踐催生了現代服務型政府
績效預算是經濟合作與發展組織(OECD)成員國家在新公共管理的理念和民主化的背景之下,所采用的一種追求公共服務的預算管理方式。它要求預算過程充分利用關于政府活動產出和成果的數量化信息,把財政資金分配和政府部門的績效更緊密地結合起來,是一種與注重投入相區別的注重產出的預算。從績效預算演變的歷史來看,以提高政府公共服務水平的績效評估始于20世紀50年代美國的績效預算制度,興起于20世紀70~80年代。美國尼克松政府和英國撒切爾政府的行政改革,都體現出對績效評估的極大迷戀,其他國家紛紛效仿,以至出現“評估國”的說法。績效預算所采取的以公共責任和顧客至上為理念的公共預算改革策略,提高了政府公共管理和公共服務能力,成為當今許多國家實施政府再造、落實政府責任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具。成為“重塑政府”活動的重要內容。綜觀西方國家成功推行績效預算改革的歷史進程,筆者發現有如下特點:
(一)改革伊始,紛紛在戰略性法律文件中指明提高公共服務的質量是績效預算改革的指導方向
美國是一個法制較為健全的國家,政府活動、行為大多都有相應的法律法規予以規范、指導。為有效地推行公共部門服務績效的評估活動,政府出臺了許多相關的法律法規。例如克林頓總統執政期間,共簽署了90個相關法案和50個總統行政命令,國會通過了85項立法[1]。其中,美國國家績效評估委員會1997年2月頒布的《顧客需求戰略規劃最佳實踐的基準比較研究報告》中曾指出:與雇員、顧客和各利益相關者的有效的內外部交流是成功的績效評估的關鍵,績效評估結果(除須保密外)應公開,與雇員、顧客和利益相關者共享,以保證國家績效評估委員會所提出的公共服務主張得到大眾的認可。澳大利亞通過制訂《預算誠實憲章》和《財政管理及問責法案》等預算法律和財政管理法規,將財政管理責任移交各機構[2]。1997年議會通過了《公共服務法案》、《財務管理與責任法案》、《審計長法》和《聯邦政府服務憲章》等法律[3](P205-207),進一步完善了政府公共部門績效的責任管理,使結果導向的政府公共部門績效考評機制進一步健全,為聯邦政府各部門制定了“服務標準”,作為績效考評的重要依據。
(二)通過簽訂績效合同,預算支出績效評估逐步由控制預算轉向服務預算
在新公共管理運動的推動下,政府預算績效評估將工作重點逐步由預算控制轉向根據政府效率、服務能力、服務成本和公眾滿意程度等考核標準,將政府及其各職能部門的實際工作結果與績效目標進行分析與判斷,評價政府組織實際工作的成果,從而對政府組織的提供公共服務的質量進行全面的評價,以實現對政府自身預算的預測判斷、監控支持、激勵約束和資源優化。在英國,1979年撒切爾上臺后推行雷納評審(1980)、財務管理新方案(1982)、部長管理信息系統重點是經濟和效率,其目的是通過評審來提高效率來降低公共部門的開支和運營成本[4](P24)。但其評估的側重點主要是經濟、效率,其目的仍在于效率導向的預算控制。而隨著1988年的“下一步行動方案”,90年代后的“公民憲章”運動、“競爭求質量”運動等一系列改革的出臺,英國政府逐步扭轉了80年代以來的“效率戰略”績效預算改革方向,開創了質量和顧客滿意的績效預算改革的新方向。20世紀40年代至70年代的美國,正處于“古典公共行政”的鼎盛時期,“效率至上”的價值觀念得到進一步強化,這深刻地影響著政府績效評估的價值取向。美國聯邦政府在此期間進行了幾次大規模的預算制度改革,即胡佛委員會(1947)、計劃-執行-預算改革(1965)、目標管理(1973)和零基預算(1977)。這幾次改革的共同特點是通過預算手段控制政府支出,而到了1993年美國績效預算管理從注重運營效率全面轉變到對服務績效的考核。1993年7月,美國國會通過了《政府績效與結果法案》(GPRA),在五大基本原則的指導下,美國績效評估逐步制度化、法制化,標志著議會對行政部門的監督開始轉到“績效”和“結果”上來。
(三)通過公開預算評價結果,注重公眾對預算改革的反饋,形成預算的回應性
績效評估的結果要向公共部門的成員、上級部門及公眾反饋,其目的在于公布、傳達公共部門績效的情況,協助公共部門管理者深入了解組織中各層面的工作效率、效果及存在的問題,使上級部門能夠更好地針對公共部門的實際情況對其進行指導和監督,利于公眾對公共部門的工作進行監督。為加強績效預算改革的實際效果,1999年布萊爾政府出臺了《現代化政府白皮書》,書中特別強調結果導向和公眾的廣泛參與;在公共服務輸出方面,注重高質量和高回應性。把績效預算作為監控質量的主要途徑,改進評估和審查的原則,加強政府與公民的互動,加強預算支出效果的考察。通過規定各部門提供的服務項目以及工作目標承諾,使公共預算與其承擔的公共服務的質量掛鉤,實現受到公眾起訴的部門將對其縮減來年的預算數額。美國也較為注重把評估結果向各方反饋。如《政府績效與結果法案》規定每個機構在做出評估后都應作績效報告并公布,1998年聯邦政府也要求所有機構都要作績效報告。國會可以運用績效評估結果決定對公共部門的撥款,而上級部門用以決定是否繼續放松規制,公眾也可以更好地了解其所納的稅是如何使用的、是否得到了有效的使用等。
三、轉型期中國績效預算改革的價值取向
當代經濟學認為,政府的功能是為了彌補“市場失靈”。政府以公開、公平、公正的特性,為社會提供公共產品,滿足社會的共同需要,促進社會發展和進步,幫助社會中分散的個人或團體,降低溝通、協調的信息成本。政府管理就是提供公共服務,政府的存在是為了滿足社會的需求,政府應該盡可能地為社會提供滿意的公共物品。在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,中國政府應把自己定位于按照“為人民服務”的宗旨,以公正執法為標志,并承擔著相應責任的政府。應在觀念上實現從“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉變,從“審批型政府”向“服務型政府”轉變;在職能上實現監督控制向服務效能的轉變;盡快按照公共服務型政府的要求,改變以前以GDP為取向評價政府和官員的業績,建立以公共服務績效管理為取向的管理體系,強化政府的社會服務功能,為經濟發展提供優質服務。通過上述西方國家績效預算改革的歷史進程我們發現,績效預算這種新型公共預算模式,恰恰成為了打造服務型政府的有力工具。因此,面對市場經濟對中國政府職能提出的新要求,中國績效預算改革的價值取向必然是通過在預算中的引入績效評價,提高政府提供公共服務的能力。
四、中國績效預算改革的路徑選擇
政府預算績效評估已經引起了我國理論界和實踐部門高度重視,并出現了一些零星的績效評估實踐,如2004年財政部頒布《中央政府投資項目預算績效評價工作指導意見》(財建[2004]729號)加強中央政府投資項目(主要指中央預算內基建資金和國債項目資金)預算管理,提高投資效益,強化投資項目資金全過程監管,河北省推行的績效預算試點等等。但客觀地說,我國政府預算績效評價還處于起步階段,因為在公共預算中引入績效評價不僅在于目前公共預算體系的完善,更重要的它是對舊的資源整合方式的一種變革,是一種預算體制的根本性變革。降低行政成本、提高社會服務能力的實質是對政府和市場職能的重新界定,是對政府支出范圍的一種約束,這是目前轉型期中國社會、特別是財政理論界對于績效預算所賦予的歷史期待。這種期待是在市場整合方式占主導地位的西方社會中所沒有的,西方成熟的憲政制度已經完成了相應的使命。在憲政制度的保護下,績效預算改革僅僅為提高政府行政效率、降低行政成本、提高公共服務質量提供了工具性評價,即國內一直討論的公共預算支出的績效評價問題。而在轉型期中國社會,計劃命令和市場價格配置兩種社會資源整合方式的矛盾,集中體現在政府與市場的邊界劃分上,體現在財政公共服務范圍的界定上,這種界定本應體現在國家的根本大法憲法當中,體現在財產權、預算權、稅權的明確界定上,然而由于種種社會歷史原因,目前的憲法并沒有完成其相應的歷史使命。因此,綜觀中國歷經的公共預算改革,在取得穩步成果的背后,彌補制度性缺口的隱性要求越發強烈,公共預算改革走到現在,歷史的重任不可避免地落在了績效預算改革上。在改革面臨各種正式及非正式的政治、經濟、文化制度的約束下,中國未來的績效預算改革應著力于在成功試點的基礎上,由國務院、財政部統一制定相應的績效預算考評體系,為推行績效預算建立一套客觀的、具有可操作性的標準。人事部針對政府績效評價已建立起一套相對完整的政府績效評價指標,下一步的任務就是由中央各部委協商解決政府績效考評與公共預算的有機結合,使績效信息成為預算分配資金的基本依據。同時,要加快公共預算資金使用的透明化工作,實現陽光下的績效預算改革。2006年3月的全國人代會對于政府公布的預算報告就做出了預算透明的第一步,與往年相比最重要的一個變革就是散會后與會的全國代表可以把預算報告直接拿回家,不再像往年一樣需要交回。針對預算透明工作,今后我們還要在預算科目的細化以及通俗化、普及化方向發展,為績效預算改革提供準確的預算信息。對于績效預算改革推行中的行政部門抵觸情緒,我們要首先區分行政管理部門和公共服務提供部門的區別,以往的預算績效性評價,動不動就以審計的形式對于行政管理部門的公共資金的使用情況進行查賬,2004年興起的審計風暴就是典型,這種意在控制公共支出投入的預算控制手段往往會引起各級行政管理部門的反感甚至敵對,而績效預算改革是對公共服務績效的一種考核,由于行政管理部門往往不是公共服務的提供者,因此績效預算考核的重點應該由行政主管部門轉向直接提供公共服務的公共事業單位或者具有公共服務性質的私營企業,對公共服務部門提供的公共產品的質量進行結果考核,既可以提高公共資金的使用績效,同時還會得到行政主管部門的配合。最后需要指出,績效預算的實施沒有固定的模式和時間表,中國目前所處的全球化和信息化時代是中國面臨的最大優勢。這一時代特征對于人們改善理念、借鑒制度,引進技術提供了極大的便利。同時,我們要看到,中國是一個發展不平衡的國家,不同地區發展水平不一樣,人們的法制理念以及技術手段也不一樣,我們完全可以從國家和地方兩個不同的層面開展工作。在國家層面上,要做好立法的準備工作;在地方和部門層面上,我們可以選擇基礎條件比較好的地區開展試點,總結經驗,為立法提供例證,為推廣這一新型的預算模式做準備。
