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一、公共管理內涵的變化與行政問責重要性的提升

新公共管理倡導進行行政改革,“這些改革的一個中心特征就是將商業部門的管理原則和實踐經驗應用到政府部門。”[5]這使得公共管理內涵發生了重大變化,政府管理工具更加復雜,也使得行政問責變得更為重要。首先,從行政組織重構的改革內容來看,受到私營部門“去中心化”的影響,公共行政在扁平化組織結構改造中需要借助問責加強對行政自由裁量權合理使用的控制。上世紀80年代以來,私營部門在市場競爭、顧客導向和信息技術發展影響下對組織結構進行了重組,在傳統的集權化層級結構之外出現了扁平化組織結構,在扁平化組織中,“生產單位被賦予了企業家精神,它保持一定程度的自主性,以便能夠快速和充滿靈活性地進行生產,同時又對市場不斷變化的要求保持高度敏感。”[6]在借鑒私營部門組織重構經驗基礎上,公共行政組織對集權化的層級結構也進行了改革,改革的重點是強調放松管制和權力下放。放松管制和權力下放意味著“公共行政責任出現分散和行政人員的自由裁量權得到增加”[7](P74),對這些自由裁量權的使用如何進行監督是從公共行政內部到外部各界普遍關心的問題。在扁平化組織中,管理者為了維持組織的有效運轉,必須尋找新的控制方式,“管理者必須認識到反饋系統的重要性,因為它幫助人們掌握信息但又無須進行直接的業務控制。必須偵測到那些警告信號,知道需要什么樣的幫助,或者是克服遲鈍或者是應對不受人歡迎的趨勢。”[6](P77)

私營企業依靠財務數據的反饋實施管理控制,而公共行政有效的反饋系統則是問責,如在行政組織重構的改革中強調對工作責任的明確分配并確定清晰的報告路徑,這進一步加強了等級問責在行政內部或行政運行過程中的重要性及作用。其次,從行政人員的選擇配備來看,越來越多的專家和技術型人才進入了行政部門,在行政管理職業化趨于上升的同時,更加需要相應的問責機制對復雜的職業化工作內容進行控制和了解。以美國為例,一方面,政府功能的擴展導致實際中政府工作人員急劇增加,“1960年,美國政府中有880萬名政府雇員。到1990年為止,聯邦政府的雇員已經上升到310.3萬人。在同一時間,州和地方政府的雇員翻了一倍多,達到1545.2萬人。”另一方面,大量專業技術人員紛紛加入政府部門,“我們已經看到政府服務的全面職業化———老式的政府職員已經被科學家、律師、工程師和持有MBA或MPA學位的一般管理者所取代。在州和地方政府一級,變化同樣是巨大的。”[2](P26)

公共行政管理在向職業化方向發展的同時,也提高了管理的復雜性,這就增加了行政外部甚至行政內部不同部門之間對行政部門工作了解的難度,也同時凸顯了行政部門及其人員對責任進行回應的重要性,在職業化群體的背后,只有通過有效的問責機制,才能對行政人員的工作進行更好的控制和了解。再次,從行政管理方法的改革內容來看,是強調借鑒私營部門的管理工具和管理方法,使行政管理更加復雜,從而也增加了相應的問責機制建設的重要性。新公共管理帶來了行政管理方法的重大變化,從戰略規劃的制定(如采用SWOT分析工具)、績效測評到具體的政府項目外包(如采用招投標方法)等,政府的改革是通過具體管理方法的改進得以實質性的推進。如全面質量管理(TQM)是私營部門不斷改進產品和服務質量、擴大和占領市場的重要管理方法。從80年代后期,作為改進和提高政府部門工作和服務質量的措施,美國各級政府部門開始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介紹政府全面質量管理中雖然為了打消行政人員對復雜管理分析工具的畏懼,盡可能簡化程序,但也說明作為基本操作手段,行政人員必須掌握五種基本工具:漁骨圖、帕累托圖、流程圖、推移圖和控制圖表的使用方法[8]。

在行政管理方法日趨復雜的背景下,沒有健全的問責機制和專業化評估方法(如審計、政府部門績效評估),外人對行政運作過程和結果的了解及評價將無從下手。最后,從公共行政社會形象的改革內容來看,是強調以有效清廉的政府形象來贏得社會公眾的支持,因此,在政府部門和社會公眾之間建立起有效的責任回應機制就顯得更為重要。在美國的新公共管理改革運動中,克林頓政府20世紀90年代提出了“建立成本更少、服務更好的政府”的行政改革目標,對聯邦和地方政府的服務提出了更高的責任要求。圍繞政府所追求的目標,政府和社會各界在兩個方面達成了共識:一方面是加強政府的責任(responsi-bility)意識;另一方面是完善行政問責(accountabili-ty)機制,以確保公共部門對其工作結果接受質詢、承擔責任[9]。

二、政府服務理念的變化與行政問責動態性的轉變

在傳統的行政問責機制中,公眾問責主要依賴于選舉機制,受到選舉周期的影響,公眾對行政直接問責的實現程度比較低,而在90年代,“以市場為導向的行政改革改變了行政部門及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是滿足‘顧客和消費者’需要的市場服務,在這種新的環境下,公眾問責的實現程度得到加強。”[10]公眾開始尋求多種方式參與問責,“公眾和社會團體在傳統上是通過投票這樣的垂直問責(vertical-accountability)方式來參與問責,現在則開始趨向于通過平行問責(horizontal-account-ability)方式來參與問責。”[11]“顧客導向”最顯著的應用是上世紀80年代后期美國和英國的一些地方政府在公共教育領域采用的選擇制度,這一制度隨后在新西蘭等國家得到廣泛應用。學校選擇制度的核心是改革以前的將教育資金劃撥到學校、學生定點入校的做法,而將大部分教育經費改為按人口進行計算,按學生人數計算的資金不是撥給學區,而是撥給家長所選擇的學校,也就是說,通過教育經費按人口計算或教育代幣券的辦法,教育資金是跟著學生對學校的選擇走。在這種制度下,學校面臨著競爭壓力,必須進行教學和管理制度改革,以提高質量和滿足學生及家長需要來爭取學生,獲得發展資金。顧客選擇制度類似于私營企業在競爭中通過提高服務質量來贏得顧客的做法,在公共教育領域獲得成功后隨之應用到其他領域,“教育部門并非政府使用顧客選擇制度的惟一部門。例如,在保健、住房、職業培訓、日托以及娛樂項目等,選擇制度也非常普遍。”[12]

新公共管理所倡導的“顧客導向”的政府服務理念使得傳統的“責任政府”更加細化,要求行政部門和行政人員對問責作出及時的回應,其面臨的問責內容也相應增加,并由此帶來了不同的問責形式在行政部門的動態性的轉變。羅美澤克(BarbaraS.Romzek)將其變化特點歸納為4個方面:一是多種問責形式(等級問責、法律問責、職業問責和政治問責)同時出現在一個部門的可能性大大增加。二是對同樣的問責對象來說,當其行政行為面臨著不同的方面的行為期待時,他們會發現面對著不同的問責要求和問責主體,“這些期待可能一時強調等級服從,另一時強調職業準則、法律規章或社會回應,行政人員必須隨著這些期望值的變化運用不同的內容和標準去回答相應的質詢。”[3](P29)三是來自于不同問責主體的問責要求相互之間可能會有沖突。這方面最為突出的是特殊要求與一般制度規定之間所產生的沖突,“當行政人員按規章制度行事時,他們會難于對來自公眾的一些特殊要求作出回應。”[3](P30)四是一種問責形式內容的變化會對其他問責形式的內容產生相應的進行調整的影響。如克林頓總統在1993年的12862號行政執行令中要求給行政部門的一線管理者更多的自由裁量權對外部質詢給予及時的回應,這就導致行政部門的主要官員必須對其等級問責等機制做出相應的調整。新公共管理的變革措施影響到了行政問責的動態變化程度和變化趨向,當行政管理從傳統的嚴重依賴制度和程序的管理方法向增加彈性管理、放松管制和借鑒企業方法轉變的時候,“也就意味著行政問責將從傳統的強調等級問責、法律問責向提高職業問責和政治問責進行轉變。”[3](P31)

三、績效評價的變化與行政問責標準新的發展趨勢

政府的治理目標和績效評價標準構成了行政問責的主要問責標準和問責內容。“在傳統公共管理觀念中,行政問責主要是關注對行政投入的監督,即監督公共部門如何正確地使用行政資金,這種問責意識曾廣泛地被理論界所接受并在實際中運用。”[9](P1)在新公共管理中,政府的治理目標和績效評價標準發生了改變,并由此引起了行政問責標準和內容的轉變,這是新公共管理對行政問責內涵產生的最重要的影響。

對新公共管理績效評價標準變化的原因,戴維•奧斯本在其提出的政府再造的五項戰略中給予了解釋。戴維•奧斯本認為,在傳統公共行政中,在政治行政兩分和官僚體制影響下形成了選任官和職業公務員隊伍兩個群體,就選任官來看,“由于民選官員一直處于回應利益集團需求的壓力之中,因而他們關心只是公共資源消費到什么地方,而不是利用這些公共資源能購買到什么樣的結果。”就公務員來看,“公共管理者和雇員逐漸只需對遵循公務員規章制度負責。因此,管理者只要求負責遵循這些規章制度,并負責對民選官員所劃撥的資金進行開支。幾乎沒有任何人被要求對結果負責。”新公共管理所實行的顧客導向戰略則提出了新的評價標準,“顧客戰略通過將一些責任轉向顧客,從而打破了這種模式。它賦予顧客選擇公共服務提供者的權力,并為這些組織設置必須達到的顧客服務標準。”[12](P43)公共組織對顧客負責,這就改變了其行為模式,具體來說,顧客導向戰略就是以結果評價公共管理的績效。新公共管理績效評價標準發生變化的同時,也給行政問責內涵帶來了新的影響,并自20世紀90年代以來引起了許多學者的關注。一方面,學者們認為行政問責已經形成了新的標準,“新的問責標準可以歸納為3點:建立結果導向型標準;關注于人的發展;簡化問責的循環過程。”[11](P135)

另一方面,學者們認為行政問責的內容也發生了改變,“在新公共管理中,行政問責的內涵已經不僅限于政府就公共資源的一般管理及使用做出說明,它還包括政府必須圍繞如何有效率和有效果地管理及使用公共資源做出說明并承擔政策及決策的責任。”[13]新公共管理對行政問責標準和內容的影響主要表現在“使得問責重點從行政過程問責(processaccountability)轉向更為重要的行政結果問責(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些學者為了區別新公共管理階段的行政問責與傳統公共管理階段的行政問責在績效評價上的不同,提出了“結果導向型行政問責(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“這種結果導向型行政問責的轉變趨勢不僅出現在發達國家,而且在一些發展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在進行中。”[15]對于“結果導向型行政問責”的內涵,美國學者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大學的一項研究報告中進行了較為詳細的解釋,豪斯契認為,“在新公共管理觀念中,‘結果導向型行政問責’雖然以行政過程為起點,但其關注點最終落在行政結果上,它有兩層涵義:一是公共部門必須清楚地向公眾說明,納稅人的錢是否被花在了與公眾生活有關的公共服務和公共產品上;二是行政問責主體如何能夠更有效率和更有效果地去監督公共部門履行這樣一種職責并能夠及時地糾正公共部門的錯誤以提高其工作成效。”

豪斯契認為“結果導向型”行政問責體系的特征表現在5個方面:(1)有明確的行政所要取得的結果;(2)有清晰的行政結果是否完成的判斷指標;(3)有推進行政結果實現的績效評價體系;(4)建立了常規的相關資料收集方法;(5)建立了對行政內部決策和公眾質詢周期性的信息收集和分析體系。[9](P1-2)“結果導向型行政問責”在實際執行中又具體表現為兩個過程。第一個過程是要求公共部門接受3個方面問題的質詢:公共部門工作計劃的預期工作結果是什么?工作計劃是如何執行的?工作計劃的預期工作結果是否被實現?第二個過程是依據在第一個過程中得到的回應,要求公共部門繼續接受三個方面問題的質詢:公共部門是否實現了預期工作結果的原因何在?哪些意外因素干擾了預期工作結果的實現?如何進一步改進工作以實現預期工作結果?由此可見,“結果導向型行政問責”的本質不是為公共部門的決策提供政策咨詢,而是評估公共部門的工作是否實現了預期的結果,在行政問責內涵變化的同時,行政問責的范式由傳統的“對責任的回答范式”被重新定義為“期望管理范式”,即“問責是在公共行政人員和其相關聯的授權群體之間通過相應的問責機制、程序和戰略設計去傳達后者的期望。”[16]西方國家從90年代開始興起的政府績效評估就是這種理念在實踐中的具體反映。

四、思考與啟示

行政問責并非一種單一的制度,而是由等級、職業、法律和政治問責構成的一個體系[17]。我國行政問責體系建設才剛剛起步,在其建設過程中,新公共管理階段行政問責所出現的變化特點應該值得我們關注,在把握其發展趨勢中結合我國實際,以構建更加完善的行政問責體系。

一是隨著我國公共管理逐步走上法制化建設軌道和面臨的責任政府建設的艱巨任務,行政問責的重要作用會愈加突出。2005年4月27日頒布的《中華人民共和國公務員法》為公務員隊伍的職業化建設奠定了法制基礎,隨著公務員職業化管理水平的提高,公共管理也會更加復雜,需要相應的行政問責機制對復雜的職業化工作內容及過程進行控制和了解,同時,中國政府已經提出了責任政府的建設目標。從新公共管理改革過程看,在行政改革和責任政府建設過程中,必須重視行政問責的重要作用,缺乏有效的行政問責機制,責任政府只能停留在理想化的口號狀態。同時,要充分認識到行政問責從體系構成到具體方法日趨職業化和復雜化的趨勢,加強相關部門(如審計)業務水平的提升,研究職業化的政府部門績效評估方法,以行政問責建設推動責任政府建設,塑造良好的政府形象。

二是隨著社會進步和公眾參與社會事務要求的提高,我國行政部門正面臨著逐漸增加的來自于公眾的監督和問責壓力。公眾參與行政問責的意愿越強烈,對問責路徑和方法的要求也更加趨向明晰和具體化,隨著我國改革和發展的深入推進,上述現象已經逐漸顯現,從2003年4月由SARS事件所引發的社會對“官員問責制”的廣泛關注,到此后的價格聽證和醫療衛生、教育改革,公眾關注的程度越來越深入即是此種趨向的反映。因此,政府部門需要轉變觀念,認識到行政問責的增強是社會發展和公共行政改革的必然結果,進而從行政內部和外部的不同途徑加強問責機制建設,以主動的姿態做好責任回應工作。

三是要順應行政問責發展的新趨勢,在我國行政問責體系建設中既要重視基礎制度建設,也要把握公共管理改革的方向,突出對行政結果的問責機制建設。當前,中國行政問責體系的構建面臨著艱巨的任務:一方面,中國行政問責建設實際上仍然處于連行政過程問責還是剛剛起步的初始階段;另一方面,從新公共管理階段行政問責變化特點來看,我們又不能僅僅關注行政過程的問責機制建設,必須順應發展趨勢,同時考慮行政結果的問責機制建設。因此,我國正在建設的行政問責的內涵應該更多地體現為對公眾權力的積極保護,其主要功能在于幫助實現公眾所關注的行政工作結果,以更好地改善和提高公眾生活的質量和水平,推動和諧社會建設。

四是在我國“結果導向型”行政問責體系建設中,要特別注重有關環節的把握,主要表現在4個方面:

(1)行政問責不能僅停留在質詢過程上,而必須對行政部門工作改進產生實質性的影響,因此,如何建立一套行之有效的問責體系就至關重要。在當前,我國要特別重視審計和政府部門績效評估制度建設,從新公共管理發展過程看,行政問責在從傳統的注重過程問責向結果問責轉變中,“特別重視能夠進行量化和指標測評的評估方法的建設”[18];

(2)在行政問責體系建立過程中,要重視對技術人員的吸收和對現有人員的培訓,建立一支符合要求、勝任工作的專業化人員隊伍是推進行政問責開展的至關重要的環節;

(3)必須重新構建各級政府之間、政府與人大、政協之間和政府與公眾、媒體、社會團體之間的新的信任關系,在觀念上將質詢和監督視為一種正常的現象;

(4)新的行政問責體系建設既不可能一蹴而就,也不能循規蹈矩,必須在系統的體系研究基礎上,突出重點,加快推進。