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一、我國中部地區(qū)農村和農村公共服務現(xiàn)狀

我國中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南和江西八省。中部地區(qū)農村人口比重大,農業(yè)是基礎產業(yè),農業(yè)總產值占GDP40%以上,加快發(fā)展的重點和難點在農村。然而,中部地區(qū)總的來說農業(yè)基礎設施落后,產業(yè)結構不盡合理,農業(yè)、農民素質較低,城鎮(zhèn)化水平不高,農村發(fā)展滯后。要切實解決中部地區(qū)快速發(fā)展中的農村、農民和農業(yè)問題,在保持黨和中央政府在農村的基本政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提下,針對目前影響我國中部地區(qū)農村發(fā)展的體制性因素,做好中部地區(qū)農村公共服務,促進農業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)農民增收,保持農村穩(wěn)定直接關系到中部地區(qū)農村經濟的快速發(fā)展和社會發(fā)展總目標全面落實。從農村公共服務現(xiàn)狀來看,我國中部地區(qū)不但與國外存在較大的差距,與我國東部地區(qū)相比較,也相對落后。適應新形勢,創(chuàng)新中部地區(qū)農村公共服務體系,將成為我國中部地區(qū)農村、農民和農業(yè)發(fā)展的迫切要求。

1、我國中部地區(qū)農村公共服務決策體制不合理,供給不足,供需脫節(jié)。長期以來,我國中部地區(qū)農村公共服務實行的是“自上而下”的決策體制,由各級政府及相關部門自上而下決策供給,考慮更多的是供給主體的利益,很少顧及消費客體的需求,其供給的總量、結構和程序由上級組織以政策、規(guī)定的形式下達,帶有很強的指令性,對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)要求統(tǒng)一執(zhí)行,排除農民作為消費者參與,脫離實際,憑空決策。這種行政命令式的決策體制造成了我國中部地區(qū)農村公共服務供給不足,供需嚴重脫節(jié)。一方面,農民急需的和農村可持續(xù)發(fā)展所需的公共服務和產品供給嚴重不足。如農村基礎水利設施、醫(yī)療衛(wèi)生等。相反,某些公共服務和產品卻供給過剩,甚至一些公共服務和產品還損害了農民利益。

2、我國中部地區(qū)農村公共服務觀念明顯滯后,以管理代服務。傳統(tǒng)的官本位思想和計劃經濟體制,“大政府、小社會”的行政觀念,導致我國中部地區(qū)農村公共服務處于壟斷地位,不允許競爭,具有強烈的排他性,公共服務很難設身處地為農民著想。高度計劃供給,排斥市場的作用,政府生產什么,農民就消費什么,生產多少,農民就消費多少。在沒有競爭的壓力和動力下,公共服務質量和效率低下,無法滿足農民需求。政府在社會事務中只是管理者,為農民做主而不是為農民服務,出現(xiàn)政府去管不該管、管不了、管不好的事;而政府該管、管得了、管得好的事卻沒管,管了也沒管好。

3、我國中部地區(qū)農村公共服務供給主體單一,且責任劃分不明確。我國中部地區(qū)現(xiàn)行農村公共服務體制,供給主體單一,表面上政府處于壟斷地位,但現(xiàn)實中農民成了公共服務的實際投資者,處于村民自治組織自給狀態(tài)。究其原因:第一,非政府組織和個人由于受政策和產權界定的影響,難以進入農村公共服務和產品供給領域;第二,我國有關政策規(guī)定,村委會可以向農民收取提留,即公積金、公益金和管理費,村委會承擔了公共服務和產品供給的大部分責任;第三,各級政府在公共服務和產品的供給責任上劃分不清楚,出現(xiàn)本該政府投資的,卻由農民承擔;本該上級政府承擔的轉移到了下級政府。

4、我國中部地區(qū)農村公共服務政府財政投入嚴重短缺。我國中部地區(qū)經濟社會發(fā)展過程中存在著許多失衡和矛盾的一個重要原因是現(xiàn)行的財政體制存在功能上的錯位和缺陷。主要表現(xiàn)在將財政資金過多地運用到國有企業(yè)、基礎和競爭性行業(yè),而在解決社會保障、義務教育等公共服務方面的投入過少,加上我國城鄉(xiāng)的二元體制,經濟相對落后,對農村公共服務的投入就更少。有些地方政府負債累累,甚至拖欠教師工資,根本談不上公共服務的供給。我國中部地區(qū)農村公共服務財政投入短缺十分明顯。

5、我國中部地區(qū)農村公共服務缺乏有效監(jiān)督。處于轉軌時期的我國中部地區(qū)農村公共服務,由于信息的不對稱,行政體制改革滯后和法制建設的不完善,缺乏有效監(jiān)督。我國中部地區(qū)農村公共服務資金的籌措、使用管理混亂,經常被挪作他用;公共服務供給環(huán)節(jié)過多,公共資金被層層“過濾”,農民實際享受到的微乎其微;農村公共服務在沒有強有力的監(jiān)督下,數(shù)量含水分,質量無保證,效率、效益低下;地區(qū)、部門之間競相攀比,公共服務和產品供給增長無序,提高了供給成本;政府缺位和錯位,公共服務供需矛盾激化。

6、我國中部地區(qū)農村公共服務與城鎮(zhèn)相比較存在較大的不公正性。由于城鄉(xiāng)二元化格局以及其它歷史的或現(xiàn)實的各種因素,我國中部地區(qū)農民與城市居民在享受公共服務方面存在較大的不公正性。城市居民享受著優(yōu)越的市政設施,發(fā)達的交通、整潔的環(huán)境、低廉的基礎教育,而農民卻與此無緣,農村基礎設施建設、教育、醫(yī)療衛(wèi)生水平均低于城鎮(zhèn)。在農村公共服務條件遠遠低于城市的不平等狀況下,農民為享用這些公共服務,往往還需付出更多的代價。農民要為享用某些公共服務產品付費,交納“三提五統(tǒng)”和其它費用為公共產品的私人供給和制度外供給提供資金。隨著社會的發(fā)展,這種差距還在進一步拉大。

二、借鑒新公共管理治理模式成功經驗,創(chuàng)新我國中部地區(qū)農村公共服務體系

1、建立充分體現(xiàn)農民需求的自下而上的農村公共服務決策體制。自上而下的決策體制嚴重阻礙了我國中部地區(qū)農村公共服務的進一步發(fā)展,建立一種適合我國中部地區(qū)情況、充分體現(xiàn)農民需求的決策體制,迫在眉睫。在建立、完善村民委員會和鄉(xiāng)人民代表大會制度的基礎上,發(fā)揮專家、學者智囊的作用,積極培養(yǎng)我國中部地區(qū)農民的現(xiàn)代公民意識和民主法制意識;開拓農民參與決策的渠道,建立多渠道的農民需求表達機制,引導他們積極參與公共事務的決策方案的制定和監(jiān)管活動;加強官民一體,實現(xiàn)上情下達,下情上達,使公共服務切實體現(xiàn)農民意志,滿足農民需求,實現(xiàn)自上而下向自下而上的轉變。決策方案具有堅實的公眾基礎,必將獲得農民廣泛的支持。

2、積極推進我國中部地區(qū)農村公共服務市場化改革,逐步形成多元化供給主體。我國中部地區(qū)正處于一個復雜性、動態(tài)性和多元化的社會環(huán)境中,政府的不可治理性日益增強,必須依靠社會力量與資源共同治理。農村公共服務的供給主體既可以是多元化的,又必須是多元化的,只有多元化的主體,才能為農民提供無縫隙的公共服務。農村公共服務并不是只有政府才能提供,非政府組織和個人同樣可以參與供給和生產。要積極探索我國中部地區(qū)農村公共服務市場化道路,引入市場競爭機制,將原來由政府不該管、管不了、管不好的某些公共服務交由私營企業(yè)、非營利組織、社會中介組織、農民個人以及其它社會組織。讓它們通過不同的途徑,參與公共服務的供給,實現(xiàn)我國中部地區(qū)農村公共服務完全由政府壟斷轉變?yōu)槔蒙鐣α坑缮鐣灾位蛘c社會組織合作的形式向農民提供。

3、加強我國中部地區(qū)農村公共服務體制的創(chuàng)新。適應農村公共服務觀念的轉變,必須創(chuàng)新我國中部地區(qū)農村公共服務體制。首先,要調整政府職能結構,加強政府公共服務的決策職能,改變政府部門重執(zhí)行、輕決策的現(xiàn)狀。其次,要改變以GDP為取向的政府績效評價體系,糾正見物不見人的片面發(fā)展觀,盡快按照公共服務型政府的要求,建立以公共服務為取向的政府績效評價體系。第三,建立統(tǒng)一、協(xié)調的農村公共服務體制。公共服務的社會性、共享性特點,決定了公共服務必須依據相關法律和法規(guī)統(tǒng)一、協(xié)調供給。第四,改革現(xiàn)行投資型財政體制,建立公共服務型財政體制。政府應將財政資金更多地運用在解決就業(yè)、社會保障、義務教育等社會事業(yè)方面。

4、以民為本,以農民為導向設計農村公共服務產品。農村公共服務的市場化,迫使公共服務必須以民為本,顧客驅動,以農民為導向,設計公共服務和產品。要認真分析我國中部地區(qū)農村實際情況,深入調查,傾聽農民意見,根據農民的需求設計農村公共服務產品,對所設計的產品征詢反饋意見,做到公共服務不是供給主體說了算,而是作為客體的農民說了算。根據我國中部地區(qū)的特殊情況,以農民為導向,就要優(yōu)先解決廣大農民生存、發(fā)展所需的公共服務和產品。

5、建立和完善監(jiān)督機制,實現(xiàn)我國中部地區(qū)農村公共服務的法制化。要加強對我國中部地區(qū)公共服務的監(jiān)督,就要對農村公共資源使用情況和供給過程進行監(jiān)督、檢查,堅決杜絕違法亂紀行為。各級政府和村民自治組織要實行公共資金和公共事務的公開透明化,公共資金收支情況和重大決策方案須向農民公布。公共服務要引入競爭機制,防止暗箱操作,降低成本,提高效率;強化審計,加大反腐力度,嚴厲查處違規(guī)違法行為;發(fā)揮社會輿論和媒體輿論的作用,發(fā)揮各級人大和村委會的監(jiān)督作用,確保公共資源的合理使用,將公共服務置于社會的監(jiān)督之下。

三、創(chuàng)新和完善我國中部地區(qū)農村公共服務體系,必須加強政府的主導地位

我國農村公共服務的市場化,處于探索和試驗時期,沒有現(xiàn)成的經驗可供借鑒,如果完全照搬西方現(xiàn)有模式,很容易造成供給主體權責劃分不清,政府為了追求自身績效,可以市場化的沒有市場化,不能市場化的推向市場,造成公共服務嚴重脫離政府,違背公共服務和公共產品的本質屬性。要創(chuàng)新我國中部地區(qū)農村公共服務體系,就必須加強政府的主導地位。

1、重塑中部地區(qū)政府發(fā)展觀,樹立現(xiàn)代公共服務理念。執(zhí)政為民,是政府的根本。政府主要職責是為公眾提供有效公共服務和產品,實現(xiàn)社會經濟全面協(xié)調發(fā)展。公共服務,是政府存在和運作的基礎,是政府的神圣職責,也是政府的義務。社會的發(fā)展,要求政府由原來的管理者轉變?yōu)楣卜盏墓┙o者,政府要以傳輸服務為第一要務,把政府職能從經濟領域轉移到公共服務領域,才能為公眾提供更多、更好的公共服務。改革的實踐證明,政府有效的管理是融合在提供良好的服務之中,公仆意識、服務意識、民本意識、公眾至上意識是現(xiàn)代公共服務型政府的價值取向。

2、改革我國中部地區(qū)城鄉(xiāng)二元體制。城鄉(xiāng)分割的二元體制,造成了我國中部地區(qū)農村公共服務以農民投資為主的格局,違背了公共產品的公平原則,也違背了公共財政的基本內容。要加快發(fā)展我國中部地區(qū)農村公共服務,必須從根本上改變現(xiàn)存的非公正性的城鄉(xiāng)公共服務二元體制,加快我國中部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設步伐,盡快消除二元化體制,調整政府公共支出政策,根據我國中部地區(qū)農業(yè)的基礎地位和弱質特征,加大對中部地區(qū)農村和農業(yè)的資金和政策投入力度,確保財政支農總量的比例協(xié)調和穩(wěn)定增長,建立以政府投資為主的我國中部地區(qū)農村公共服務體系。

3、政府要發(fā)揮在農村公共服務法規(guī)、政策的制定中發(fā)揮主導作用。政府要牢牢掌握農村公共服務的規(guī)劃決策權,就必須明確政府在公共服務相關法規(guī)和政策制定方面的主導地位。市場經濟是法制經濟,公共服務市場化,也必須符合這個要求。公共服務法制化是政府職能轉變的重要內容。農村公共服務必須要有良好的制度環(huán)境,只有在一個有健全完善的法律法規(guī)保障的市場環(huán)境中,農村公共服務才能實現(xiàn)良性運行,降低成本和不確定性因素。農村公共服務本身也必須逐步法制化,依法進行農村公共服務是社會發(fā)展的必然趨勢。政府必須制定相應的法規(guī)、政策嚴格市場準入,規(guī)范市場秩序,通過行政立法來保障公共服務生產者和農民的共同利益。

4、政府要加強對農村公共資源的宏觀調控,優(yōu)化資源配置。市場經濟的基礎是價值規(guī)律,價值規(guī)律的作用具有一定的自發(fā)性和盲目性,加上我國市場機制的不健全和法制建設的不完善,如果農村公共服務沒有政府宏觀調控,單純的市場不可能實現(xiàn)公共資源的最佳配置。因為公共資源是社會稀缺資源,有其自身的特殊性,不能完全依賴于市場,政府要依據客觀規(guī)律,運用政策法規(guī)、信息服務、計劃指導和必要的行政手段,充分發(fā)揮宏觀調控在我國農村公共資源配置中的基礎性作用,優(yōu)化公共資源的地域配置、群體配置、數(shù)量配置、時間配置和產品配置等。政府還要進一步建立健全人才成長和激勵機制,為實現(xiàn)中部地區(qū)農村公共服務社會化和市場化提供人才支撐。

5、政府要對關系到農民切身利益的公共服務必須直接經營和干預。既然公共服務完全市場化在現(xiàn)實中不可行,這就促使人們思考用其他方法和手段來彌補市場化的缺陷,于是政府在農村公共服務的主導地位顯得尤為重要,政府這只看得見的手有必要對關系農民切身利益的公共服務直接干預。“并不是管得越少的政府便是最好的政府”[1],要把握政府干預的限度。政府的直接干預,可以避免市場參與者經濟行為過度非理性化,弘揚社會公德,以糾正市場。公共服務產品的最大特點在于具有共享性和非排它性,這兩種特性使公共財政很難禁止他人不付費而坐享其成,導致搭便車或占便宜。這種特性也使得一些關系到國計民生,強調公平,強烈體現(xiàn)公共權利、政治目標的領域;外部效應較高,競爭性低,排他性強,防止歧視的領域;投資風險大,投資回收期長,私人組織不愿介入,也不宜承擔的領域,只有讓政府介入并以直接經營者的身份來組織和實現(xiàn)其供給。

6、政府要嚴格控制農村公共服務供給的企業(yè)準入。首先,政府要明確農村公共服務的企業(yè)準入領域。讓那些解決特定的農村問題,與農民生活息息相關,有可能產生微利,讓社會運作能產生更好效果的公共服務和產品的供給全部或部分轉移給企業(yè)。其次,要嚴格規(guī)定企業(yè)的準入程序。政府要為企業(yè)的準入設置一系列的環(huán)節(jié)和標準,如招標、通告、競標、監(jiān)督和評價等;對企業(yè)的具體方案和績效目標進行分析,比較可供選擇的企業(yè)。最后,建立政府與企業(yè)之間的契約關系。政府用契約來約束企業(yè)行為,用契約代替對企業(yè)的直接管理。

7、政府要進一步建立健全農業(yè)服務體系。建立健全農業(yè)服務體系,既是實現(xiàn)我國中部地區(qū)農業(yè)產業(yè)化、加快農業(yè)和農村經濟發(fā)展的需要,也是實現(xiàn)農村公共服務的載體。首先,要進一步完善農業(yè)社會化服務體系,為農戶提供各種所需的信息等服務。其次,要進一步完善農產品市場體系,進一步搞活農產品流通,形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的農產品市場體系,為農戶提供良好的、規(guī)范的市場環(huán)境。第三,要進一步完善政府對農業(yè)的支持保護體系。切實保護農戶的各項權利,切實保護農民的正當利益,對農戶生產經營活動提供資金上的支持。