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1公共利益的特征

利益是一定的利益主體對于客體的價值肯定,它所反映的是某種客體(物質的以及精神的東西)能夠滿足主體(個人、集體和社會)的某種需求。對于主體的生存發展具有直接或間接的積極肯定意義的,就是這個主體的利益[1]。利益就是基于一定的生產基礎上獲得了社會內容和社會特性的人們的需要[2]。關于公共利益,亨廷頓列舉了傳統的處理公共利益的三種方式:“把公共利益與抽象的、實際的、理想的價值以及諸如自然法則、正義或者正確的理性等準則等同起來;或者同某一特定人物(朕即國家)的,集團的、階級(馬克思主義)的或多數大眾的具體利益等同起來;或同個人之間(古典自由主義)或集團之間競爭過程中得出的結果等同起來。”[3]

這三種有關公共利益的觀點很有典型性。其中,第一種觀點是把公共利益理解為一種抽象的價值取向,認為公共利益作為一種觀念和原則,如同正義和理性一樣應該成為人們追求的目標。這種觀點具有一定的現實意義,特別是公共利益和其他利益發生沖突時,這種觀念有利于維護公共利益和正義。但這種抽象的公共利益觀念也有缺陷,它忽視甚至否認了公共利益的具體性。事實上,公共利益不僅僅是一種觀念,它也是一種客觀的存在。在公共管理中,各種公共物品就是公共利益的具體表現。“站在公眾的立場上,公共利益是現實的,它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化和整體性的利益需求。”[4]第二種觀點,顯然是不正確的,它把公共利益和個人利益、集團利益或階級利益混為一談,抹殺了它們之間的本質區別。公共利益具有社會共享性,集團利益或階級利益具有組織共享性,個人利益具有個人獨享性。這種觀點雖然看到了個人利益、集團利益的重要性,卻忽視了公共利益的基本屬性。如果不能維護和增進公共利益,任何個人利益、集團利益和階級利益都是不能維持長久的。第三種觀點,只看到了公共利益與個人利益的一致性,沒有看到二者的斗爭性。在現實世界中,公共利益與個人利益既有統一的一面,又有斗爭的一面。如果只有統一,公共管理就沒有存在的必要;如果只有斗爭,公共管理就沒有存在的可能。亨廷頓本人對上述三種觀點也持反對態度,認為這些觀點“在大多數情況下,具體的定義缺乏普遍性,普遍的定義又缺乏具體性”。他指出:“部分解決這個問題的一種方式,是根據實行統治的體制的具體利益去界定公共利益。具有高度制度化的統治組織和程序的社會能夠更清楚地表達和實現其公共利益。”“確切地說,它是增強政府體制的任何事物。公共利益就是公共體制的利益。”[3]

亨廷頓把公共利益和公共體制聯系起來,認識到公共利益存在的客觀性和具體性,但是,這樣的看法顯然是一種理想化的看法。“實際上我們說政治制度體現公共利益是從規范的角度,也即理想或應然的角度來講的,而現實中的政治制度不可能完全符合這種規范,要不然我們就無法說明歷史中的國家興衰和朝代更替。”“歷史中的興衰證明,政治制度所具有的階級性也是無法完全避免的一個現實。”[5]由此可見,亨廷頓在看到公共體制代表公共利益的同時,沒有看到或者否認了公共體制所代表的統治階級的階級利益。實際上,在階級社會里,公共體制所代表的公共利益最終也是為其所代表的階級利益服務的。由上述分析可以看出,公共利益有以下特征:首先,公共利益是抽象性和具體性的統一。公共利益是一個與個體利益相對應的范疇,在這一意義上,它往往被當成一種價值取向,一個抽象的或虛幻的概念,如同正義、平等一樣。

“公共利益并不表示一致同意的利益,而僅表示某些人看來對公眾有利的事物。有時公共利益表示某種普遍利益,即確信有益于社會中每個人的價值觀念。”[6]但不能由此就認為公共利益就沒有具體的內容。在公共管理中,各種公共物品和公共服務就是公共利益的客觀形式,而各種公共管理主體就是公共利益在規范意義上的現實代表者。正是公共物品、公共服務和公共管理主體的現實性決定了公共利益的具體性。因此公共利益既有抽象性又有具體性,是二者的統一體。“公共利益既是抽象的又是具體的,各種價值之間相互關聯,具有一定的層次性,形成一定的利益的結構體系。”[7]其次,公共利益是社會性和階級性的統一。

所謂社會性是指公共利益的相對普遍性和非特定性,即它不是特定的部分人的利益,而是共同體所有成員或絕大多數成員的利益。這種利益具有社會共享性,也即消費上的非排他性。所謂階級性是指由于公共利益的提供者即各種公共管理主體本身具有階級性,特別是在階級社會里,各公共管理主體最根本的利益是其階級利益,公共利益只是維護階級利益的副產品,公共利益的提供就是為維護階級利益服務的。因而,公共利益也就不可避免地被打上了階級的烙印。這種意義上的階級性并不否定公共利益在客觀上的社會共享性。因此,公共利益是階級性和社會性的統一。這種統一,在不同的社會有本質的區別。在階級社會里,公共利益的社會性和階級性,只能達到形式上的統一,即社會性和階級性同時存在,但社會性最終是為階級性服務的;在社會主義社會,公共利益的社會性和階級性達到了本質的統一,即社會性和階級性同時存在,并最終都是為了實現最廣大人民的根本利益。除上述特征之外,公共利益還有層次性、全局性、根本性和長期性等基本特征。

2政府利益與公共利益的關系

公共利益是公共管理的核心和本質,這是公共管理的內在要求。但公共利益不會自動地得到增進和分配,而需要公共管理主體借助于公共權力來完成。那么在公共管理過程中,政府作為公共管理的核心主體,是否有自身的利益即政府利益,是否總是追求公共利益?政府利益是客觀存在的。公共選擇學派認為,政府也是經濟人,存在自利性,也會追求自身利益的最大化。政府一旦形成,其內部的官僚集團,便會有自身的利益,這可能導致政府失靈。我國也有很多學者承認政府利益的存在。如認為“政府是市場經濟中的利益主體之一”[8],“政府也是經濟人,有其自己的利益追求,只不過中國的社會制度和社會性質要求政府利益和公共利益保持同一方向。”“在市場經濟中,政府利益并不完全等同于公共利益,只不過政府利益與其他利益主體相比,與公共利益的關系更加密切和規范,更加嚴格。”[9]國家作為表面上凌駕于社會之上的第三種力量,它在抽象觀念上象征著公共利益,但作為國家體現者的政府和政府官員,則是具體的,并且他們在社會中扮演著多重角色,因而必然會代表和追求多重利益。作為社會中普通的一員,他們追求自身利益的最大化;作為政府部門中的成員,他們追求部門利益最大化;作為現實政府組織整體中的成員,他們追求政府利益最大化;作為抽象意義上的政府即國家的體現者中的一員,他們追求社會公共利益最大化。傳統的計劃經濟體制否定了政府官員的多重角色,只把他們當成“公仆”,從而否定了公共利益以外的其它利益。而市場經濟體制則承認政府官員的多重角色,允許他們合法追求公共利益以外的其他角色利益。“只不過社會制度應當要求形成這樣的機制:利益主體的利益追求過程,同時也是社會公共利益的實現過程;而一旦損害社會公共利益,自身利益也受損害。”[9]

政府利益的存在對公共利益的影響有多種情形,如果政府利益的方向與公共利益的方向保持一致,則政府利益的追求和公共利益的追求就會相互促進;如果政府利益和公共利益的方向不完全一致,由于自身利益的考慮,政府可能放棄維護和增進公共利益的最佳選擇,而作出對政府更有利的選擇,這會部分地減損公共利益,但仍不失為一種總體最優無法實現時的一種次優選擇;如果政府利益突破一定的約束和界限,沿著與公共利益背道而馳的方向進行,必然會從根本上損害公共利益,這主要表現為政府機構的自我擴張和膨脹、地方利益和部門利益的擴張、大量的政府“設租”和“尋租”行為及官員腐敗等。可見,政府利益對公共利益有兩個方向的作用:政府利益和公共利益的方向一致,則政府利益的追求會促進公共利益的實現;政府利益和公共利益的方向相反,則政府利益的追求必然造成公共利益的減損。公共管理就是協調社會利益關系以促進公共利益的過程,因此協調政府利益和公共利益的關系是公共管理的必然要求。既然政府利益是客觀存在的,而且政府利益并不總是與公共利益保持一致,那么,如何保證政府在實現自身利益的同時而不致于損害公共利益呢?筆者認為,一要靠教育,二要靠制度。通過教育,在政府中塑造一種公共精神,“也就是擺脫利己主義而為大多數公共利益著想的精神”[10]。在公共精神的激勵和鼓舞下,在公共管理活動中,政府及其工作人員就會更多地關注公共利益,而不僅僅著眼于自己或所在部門的利益。制度方面,首先,以制度來界定政府利益的范圍;其次,以制度來約束政府行為,使其不能突破一定的界限而損害公共利益;最后,完善懲罰機制,使那些侵害公共利益者難逃法網,使那些躍躍欲試者望而卻步。