新公共管理理論改革借鑒意義
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作為新公共管理內容的主體,它有兩個基本學術支持:管理主義和新制度經濟學。管理主義在這里的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門,強調直接的職業管理、明確的績效標準和評估標準、根據結果進行管理,以及更晚些時候所提出的接近消費者———公民的觀念。新制度經濟學則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務中,通過新的激勵制度安排削減官僚機構,通過承包和準市場的運作方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。而關鍵也最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受統治結構羈畔的官僚政府,以企業家精神的政府推動服務提供者之間的競爭,其基本的理論框架大致如下:(1)把控制權轉到社群手中授予公民;(2)推崇市場機制而不是官僚機制;(3)驅動政府管理者前進的是自己的目標———部門和角色的使命,而不是文本的規則和規定;(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者,并且為他們提供選擇的機會;(5)把問題解決在萌芽狀態而不是簡單地提供事后服務;(6)把精力放在經營而不是簡單地支付財政撥款上;(7)實行分權制度,主張參與式管理;(8);公民評估自己的者的績效時,關注的不是投入而是結果。從治理型政治學的應用或其實踐戰略來看,新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開,是治理型政治學在現實中的具體表現形態。如果把治理型政治學看成是一種新的政治科學研究綱領,那么按照拉卡托思科學研究綱領方法論中有關硬核和保護帶的理論,治理和新公共管理之間的關系恰恰體現了科學研究綱領中硬核和保護帶的關系。因此,割裂這兩者之間的關系,不僅容易降低新公共管理的政治學科的性質,減弱治理理論在回應現實問題時的力度,而且也使治理理論在學術論戰中失去有效的保護帶。國外有些學者認為,新公共管理之所以和治理理論有關,是因為“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名詞,簡略分析一下新公共管理的原則框架,將有助于我們認識這一點。
二、新公共管理理論與政府決策觀念的創新
在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代,各個發達國家和發展中國家都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式,以便在經濟的競爭中贏得優勢并讓社會獲得有質量的增長,治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話語,支持這一話語體系的價值觀和與之相一致的知識文本,修正了主流政治學的統治理論,并在全球范圍引起政治家、學者以及官員、實業家的共識。立于中國公共管理實踐理解治理理論時,我們深感這對重構中國民主政治知識體系,尋求善治的制度平臺和有質量、有效率的公共政策制定模式,擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗,在新的合法性基礎上重建社會信仰,均是十分重要的理論資源。從社會或區域之間競爭的可持續性來看,治理理論資源合法充足的利用,應當是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發展公共管理制度,開始研究公共管理的知識,以便為有效地治理中國提供基礎性條件,這一努力要趨于最后的成功,可能需要在以下三點達成共識:首先要對政治學的知識類型的實行轉換,尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態與實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇,從而使得政治科學知識在現代社會中的擔負真正來自于公民社會而不是意識形態。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依賴,而一個社會知識的狀況或稱之為存量結構總是形成發展與變革路徑的根本,知識狀況已成為制度學派分析社會問題時的一個重要變量。而不能掌握社會變革所需要的知識,其結果就會形成社會的創傷。因此當代社會發展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。其次,通過政府制度重構推動政治制度二次正當性創新,這可能是需要達成共識的第二個重要方面。當代中國政治制度的民主性從歷史類型來看可以說首先是一種否定性民主,它否定了舊的專制政治而建立了新的人民當家作主的政治。而建設性的民主是以公民權利為邏輯起點,以公民福利和安全最大化為目的的,關注民主的憲政化即自由民主,這也是政治制度二次正當性創新的依據。最后,一個需要達成共識的是在公共理性基礎上,發展以公民文化為核心的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎上的,它以公民的權利與義務為底線,其主題是關懷基于基本正義問題的公共的善,而不是政治權威的價值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利,以及理性公民內心真實的同意是在公共理性指導下公民文化的一般內容。離開這一公共政治文化,治理的政治仍無根基,這不僅是一個公共政治秩序建立的充分而必要的條件,也是治理模式轉變的倫理支持。要在這一方面達成共識、走向善治,可能要付出許更多的艱辛。
三、新公共管理理論對我國公共管理的借鑒意義
新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物,體現了西方公共行政發展的趨勢和方向。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍展開,已經在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平,促進了西方國家經濟與社會的發展,滿足了更多的公共服務需求,同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。中國是發展中國家,同時也是經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。中國市場經濟建設雖起步時間不長,卻已獲得了經濟高速增長,人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發展趨勢,如何進一步發揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用,政府如何運用市場的方法來管理公共事務,提高公共行政服務的質量和效率,實現公共行政管理的現代化,這是擺在國人面前的現實而又緊迫的問題,有必要進行深入的研究和探索。而以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐,顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗,起到一定的借鑒作用。從我國改革開放的實踐來看,自20世紀70年代末以來,我國普遍開始了政治、經濟、文化、教育、科研體制等各個領域的全方位的改革。其中經濟體制改革的步伐最快,開創了具有漸進特色的社會主義市場經濟體制的道路。經濟體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性,另一方面也為這一改革創造了必要的條件。
雖然在20世紀70年代以前,中國政府也進行過多次機構改革,但這些改革主要與計劃經濟體制下政府機構規模膨脹過快,超過財政承受力有關。而從1978年開始,政府機構改革的動因則主要與社會主義市場經濟改革的進程相關。尤其是20世紀90年代初以來的政府機構改革,更是主要與為適應社會主義市場經濟發展的需要,要求政府轉變職能有關。1998年以前的政府機構改革都未能取得預期效果,其原因或者是因為沒有將政府機構改革與職能轉變聯系起來,或者是因為雖然將二者聯系起來,但由于沒有制度上的保證,所以效果仍不明顯。我們認為,在當前世界經濟、科技發展速度日趨加快,競爭日趨勢激烈的背景下,我國政府機構改革的目標不僅是轉變職能,而且還要提高效率。
只有這樣,才能適應社會未來發展趨勢。1998年,新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是:建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系,完善國家公務員制度,建設高素質的專業化行政管理隊伍,逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出,這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統準則,尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發展水平,我們認為傳統的公共行政模式的基本準則在我國并未完全過時。畢竟,西方發達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發展背景不同。但是我們認為,這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方新公共管理的某些思想。這是因為,世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的,這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此,了解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓,對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐,至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑒意義:
1.新公共管理強調政府的企業化管理,強調管理的高效率我國某些政府機構長期以來一直存在效率低下的現象。造成這種現象的原因是多方面的:由于長期實行計劃經濟體制,造成權力過分集中,政府管了許多不該管,管不好,也管不了的事;由于組織機構不合理,機構重疊,從而使得職責不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法規不健全,任意增加編制,從而造成機構龐大、臃腫,人浮于事。新公共管理強調政府公共管理應該像企業管理那樣,將效率放在首要地位,這一思想是值得借鑒的。為了提高效率,政府管理人員首先應樹立效率意識,增強活力,用有限的資源創造更多的公共產品,提供更好的服務。
2.新公共管理是相當科學技術的綜合應用過程新公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管政府公共管理與企業管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異,完全采用企業管理特別是私營企業的管理方法來管理公共事務并不完全合適,但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理的講求投入和產出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人員的責任感,同時還可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。
3.新公共管理體現了競爭機制新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域,打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。這一方面提高了公共服務的效率和質量,另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域,特別是基礎設施行業的管理效率和水平,更好地發揮市場機制的作用,我們可以借鑒西方的做法,在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時,將競爭機制引入公共服務領域,開放一些公共服務的市場,在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。例如在具有自然壟斷性質的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應等基礎設施產業中便可以進行某些方面的改革,從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制,提高公共服務的有效供給,從而產生更好的經濟效益和社會效益。
4.新公共管理是公共制度的體現新公共管理從注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效,注重提供優質服務的方向發展。我國目前尚處于法制還不健全,制度供給還不足的階段,建立健全法制、完善規章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務。但是必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應該加強的一個方面。如果有法不依、執法不嚴;有令不行、有禁不止的現象得不到有效的控制,即使法律法規和管理制度再完善,依法行政也是一句空話。
5.新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響這一點給我們的啟發是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。假如在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執行政策的質量是不能得到制度保證的。因此,盡管政府機構改革的直接目標可以是改善行政績效,但也要與政治體制改革結合起來。要讓行政人員認識到行政工作所負有的政治責任,增強對政治的敏感性,保持對政策的自覺響應性,從而達到忠實地履行行政職責的目的。
值得指出的是,我國政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價值的見解和做法的同時,也要注意結合本國的國情。因為西方發達國家的公共行政管理體制經過一百多年的發展,已經形成了一整套完善的法制和規章,因而以新公共管理作為改革的指導思想是符合其發展趨勢的,而我國目前正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期,市場經濟發育還不成熟,法制還不完善,因此對于西方新公共管理的基本思想,只能從實際出發,有選擇地借鑒和吸收,而不能全盤照搬。
