前言：本站為你精心整理了政府公共管理創新思路范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、政策工具創新及內容

政策工具,就是指政府治理的手段和途徑,是政策目標與結果之間的橋梁。政策工具創新是指新政策工具,是20世紀80~90年代以來,為適應社會環境的變遷,順應經濟快速發展的需要,在世界范圍大規模的政府改革運動中涌現出新的政策工具。與傳統的政策工具相比,新政策工具具有明顯的市場化及社會化的特點。根據其具體形式可以將它們歸為三個類型,即工商管理技術、市場化工具和社會化手段。所謂工商管理技術是指將企業化管理技術的經營理念應用到政府治理中。例如戰略管理技術、績效管理技術、顧客導向技術、目標管理技術、全面質量管理技術、標桿管理技術、企業流程再造技術等。所謂市場化工具是指在公共管理中應用市場機制特征的方式、方法和手段為公眾提供公共產品。具體來說,有民營化、使用者付費、管制與放松管制、合同外包、分權與權利下放、內部市場、產權交易等。所謂社會化手段是指加強政府與社會的合作,充分運用社會力量以達到政策目標,實現公共產品優質化服務。具體來說,有社區治理、個人與家庭、志愿者服務、公私伙伴關系、公眾參與及聽證會等。

二、政策工具創新的背景

1•福利國家的實踐見證了政府失靈。20世紀下半葉,歷史見證了西方福利國家政府的困境。如何解釋這種困境的成因呢?福利國家政府規模與范圍的不斷擴張,“大政府”的形成被公認為是主要原因。F•A•哈耶克認為,政府必然在其認知能力的有限限度內行動,政府的制度結構安排必須與有限信息知識的分散性相對稱,并與之平行發展。當政府出于本能的沖動和理性的自負,機械照搬自然科學方法,強行干預社會經濟,就會破壞自生的擴展秩序,這必然導致了政府治理的全面失敗。因此,政府失靈的首要誘因,不是官僚個人出于自私自利的動機去追求自身利益的最大化而偏離公共目標的原因,而是因為政府承擔的職能已經超出了其實際治理能力范圍。事實上,政府擴張首先導致政府財政狀況惡化。因為,隨著政府提供的大包大攬的福利政策,公眾對社會福利依賴程度在上升;福利國家的系列政策意味著政府更看重通過分配而不是生產來提高福利。這種現象表現為經濟的低效率,即不斷攀升的福利成本拉低了經濟效率,造成民眾不滿,對政府的能力產生懷疑。

2•產品和服務的“公私兩分法”存在缺陷。對西方福利國家政策進行理論溯源,人們發現,主導西方公共管理實踐的是產品和服務的“公私兩分法”,福利國家政策的失靈,必然引起對這一理論的反思。“公私兩分法”是按照產品或服務有無競爭性和排它性將其分為私人產品和公共產品。私人產品同時具備競爭性和排它性,是由市場提供給個人享用的物品;公共產品同時具備非競爭性和非排它性,是指提供給整個社會共同享用的產品。并根據這兩種產品和服務的特性,對其生產和供給進行分工,即私人產品由市場提供,公共產品由政府提供。很顯然,這種產品和服務的分類方法有其不合理性。首先,隨著經濟的發展,社會生產的商品和提供的服務的種類越來越豐富,現實生活中存在著大量的既不屬于私人產品也不屬于公共產品的商品或服務。這些商品和服務是準公共產品(或混合產品),公私兩分法忽略了準公共產品的特性及存在;其次,根據公私兩分法,準公共產品也被劃入公共產品,擴大了公共產品的范圍,公共產品和準公共產品都交由政府來提供,勢必引導政府擴張,對社會經濟生活干預過度,最終演變為“從搖籃到墳墓”無所不包的福利國家政策,引發政府失靈,產生福利國家政府的困境。

三、政策工具的創新對政府管理和變革的意義

1•工商管理技術的運用推動了企業型政府的形成。自20世紀80~90年代以來的各國政府改革不斷,在政府治理中強化工商管理技術的運用,企圖將政府形象塑造為一個企業型政府。而企業型政府是指政府部門由一群富有企業家精神的公共管理者組成,他們能夠運用各種創新的策略,使原本僵化的官僚體制恢復活力,并有效運用資源提高政府的效率。簡言之,凡是能夠運用創新策略,合理配置有限的資源和有效運用現有資源,實現高績效的政府即為企業型政府。企業型政府,并不是要將政府變為企業,像企業那樣運作,而是認為政府必須在市場導向的觀念下,引進競爭機制,運用創新策略,提高政府效能。工商管理技術通過以下五個方面的運用,大大提高了政府效能。(1)重視成本效益關系。改變過去只關心投入而不關心產出的做法,要求以較少的投入或者合適的投入,獲取最大的效益。(2)強調顧客導向。政府公共服務的提供,應有強烈的當事人取向,施政目標應以公民的需求為考慮,以對公民負責為準繩。(3)強調市場機制。主張通過市場機制的運作,提供公共服務;同時,使民間機構與政府共同產生更多的公共產品,提供多種選擇機會。(4)授予權能。企業型政府主張給予公共管理者以行政自由裁量權來完成計劃,由于創新的政策與管理的需要,必須使公共管理者充分了解其工作目標。(5)創新與改革。企業型政府要求解除規則枷鎖,打破結構慣性,活化官員思維。主張運用各種創新策略達到管理的目標。例如,英、美等國家政府將公共服務事業的清潔衛生、維護公共設施、修建與維護學校等委托給地方、民間團體和個人管理,取得較好的效果。

2•市場化工具的運用發展出了新的公共服務與公用事業運營模式。長期以來,無論是在計劃經濟國家還是市場經濟國家,公用事業的發展都被認為是國家的責任,應由國家投資、國家建設及國家經營,是標準的公營事業,并帶有公益性質和明顯的外部性。作為公用事業產業主體的公共部門,采用壟斷經營的方式盡管是次優的,但也是唯一可行的制度安排。然而,隨著經濟社會的發展,維持公用事業的這種制度安排已日顯艱難。公共部門的供給能力已難以滿足日益增長的需求,而其長期的巨額虧損又成為政府巨大的財政負擔,財力不足制約了投資,使供給的數量難以增長,質量難以提高。為解決政府財力不足的問題,一種新的運營模式,即公私合作制出現。新的運營模式不僅在資金籌集和管理方面具有優勢,而且還具有更敏感的市場邊際反應能力,具備更強的制度創新能力,從而有明顯的效率提升作用。一方面,公共部門與私人部門合作并不排除公共部門的作用,有利于形成公共部門與民營部門各自資源互補,使合作雙方各展所長,從而實現了效率的最大化,但是,不是所有的公共產品都適用這一模式,如公檢法、國家防務等具有較強社會責任的公共產品,只能由政府全方位100%的提供;另一方面,由于行業特殊性的存在,要求我們必須建立行之有效的監管體系,即建立相應的法律、法規,在賦予或保障被監管企業擁有相應的權利的同時,必須要求這些企業履行規定的義務,否則會產生從“政府壟斷”走向“私人壟斷”的后果。3•社會化手段的運用催生第三領域及引起體制的變革。在哈耶克的理念中,市場失靈是政府干預的必要條件,而不是充分條件。政府干預的弊端很可能比市場中私人企業的缺點更加糟糕。盡管如此,哈耶克也并不主張把政府失靈之后的市場再完全地交給市場,正如市場失靈之處不能完全賦予政府一樣,市場也同樣不可能解決政府管理的缺失。因而,他認為需要積極探索政府和市場之外的多路徑解決方案,比如第三領域(或稱為第三部門、第三方)。他相信:第三領域常常能夠而且也應當能夠以更為有效的方式為我們提供大多數我們在當下仍然以為必須由政府提供的服務。因此,哈耶克反對傳統的把政府與市場二元化的方法,認為這種公私兩分法具有誤導性,而積極尋求政府和市場之外的第三領域,對于解決現代社會中各種問題有著重要的作用。因為,第三領域就是人們通常所說的“社會組織”或“非營利組織”,是組成社會的細胞,大力發展第三領域,讓其承擔相當一部分的公共職能,才能有效提供公共服務與公共產品。但是,第三領域必須擁有相對充分的獨立性,否則第三領域很容易變成政府組織的附庸。然而,“相對充分的獨立性”究竟如何掌握則沒有定論,因為過于獨立于政府之外的第三領域又很難保證其正常運作,國外的一些研究表明,41%的非營利性收入來自政府支持,也就是說第三領域需要政府的扶持。所以,政策工具的創新實質上反映政府管理的變革,新政策工具運用得當,將大大提高政府的效能。

四、我國新政策工具的引入及其效應

1•“新政策工具”在我國政府治理中的應用。隨著市場經濟的不斷成熟和行政體制改革的深化以及政府職能的轉變,我國政府管理實踐模式和行政學的理論體系都亟待進一步創新。引入“新政策工具”,轉變管理實踐方式,形成新的行政管理的微觀模式,也將成為我國21世紀行政管理改革與發展的一個基本趨勢。隨著市場化進程的加速,我國公共管理尤其是政府管理的某些部門和領域已嘗試引入市場競爭機制,如政府采購制度,公共工程的招標投標,土地的有償使用,營業執照的拍賣,公共服務如環保、治安、公交的委托承包以及自然壟斷行業的開放競爭等都是將市場機制引入公共部門的具體體現;同時,目標管理、績效評價、全面質量管理、合同聘任制、社會服務承諾制等一類的工商管理技術和社會化手段也逐步在公共部門的管理中推行。

2•“新政策工具”在我國運用的現實效應。20世紀90年代以來,第三領域在我國興起,并在消除貧困、農村發展、教育、衛生保健、婦女兒童保護、賑濟救災、生態保護等方面扮演了不可或缺的重要角色。比如“自然之友”、“希望工程”和“保護母親河”等活動,在全社會產生了積極的影響。它們承擔了相當一部分政府不再承擔的社會事務,填補了政府的“公益真空”,同時減輕了政府的負擔。因此,積極培育第三領域,發展它們的作用,非常有必要。它的效應表現在:首先,新政策工具的運用大大提高了政府的服務質量和工作效率。如在政府行政管理中,重視投入和產出,講求成本核算,降低管理成本;提高公務員的服務意識,以滿足公民的需求為施政目標;注意發揮市場機制的作用和授權;采用創新的政策與管理,打破結構慣性,活化公務員思維,達到管理的目標等。對公務員進行工作績效評估和激勵,可以更為科學地衡量管理人員的工作業績。其次,新政策工具的運用將競爭機制引入,提高了市場的競爭活力,打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。尤其體現在對公共產品及公共服務實行公開競標這一方面(例如在具有自然壟斷性質的基礎設施產業中),改變了我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制,提高公共服務的有效供給,從而產生更好的經濟效益和社會效益。第三,培育非政府組織和社區自治,力所能及地分擔部分政府職能,以減輕政府的負擔。它們遠比政府清楚地了解自己所在部位及某一階段社會肌體的特定需求,在為公眾排憂解難時也遠比政府及時、有效、低成本,被稱為政府的“替補者”。

3•“新政策工具”的運用需要注意的問題。首先,必須立足國情選擇使用。各國國情不同,價值偏好不同,對新政策工具的選擇和應用也不完全相同。任何理論、方法的引進都要與本國實際相結合;并不是每一種新政策工具都適合我國國情,不能盲目引進。其次,弄清每種新政策工具的應用機制、條件和范圍。因為每一種新政策工具都存在不足之處,因此,在應用于公共管理時,應弄清其機制、條件和范圍,在實踐中使其優化。第三,加強政府的監督監管職能。把政府公共服務職能通過民營化、承包、出租、委托等形式交給非公有部門來履行,是我國行政改革的方式之一。但各競爭主體的監督制約保障機制缺位,易導致各競爭主體行為失范,而一個缺乏有效監督制約機制的組織,難以保證其自身的健康和行為的高效。因此,在引進新政策工具尤其是市場工具的同時應加快行政體制改革的步伐,在打破原有政府官僚行政體制之后,必須建立行政主體的監督制約保障機制,避免產生監督制約的缺位。

4•“新政策工具”實施的前提是政府的理念轉變。首先,樹立市場經濟條件下,企業和人民是主體的理念。政府的主要職能是為經濟發展提供良好的市場環境和社會環境。所以,政府要樹立企業與人民是創造財富的主體,政府是創造良好環境的主體的觀念。制定和實施公共政策的過程,實質上就是協調社會利益關系的過程。不管是行政壟斷提供公共服務,還是由市場提供,或者由政府和市場聯合提供,政府都應該把人民利益最大化作為改革和發展的最終目的,使全體人民享受改革的成果。其次,樹立“非禁即入”的理念。在計劃經濟體制下,凡事都要經過允許、審批才能干,這種理念抑制了創新。在當前的轉型期,要轉變這種觀念。在公共服務的提供領域,只要是不違背大眾的利益,不違反社會發展規律,不違反法律,都可以引入競爭機制,可以吸引民營部門和第三領域的力量,與政府一道去滿足不斷增長的公共需求。第三,樹立依法行政的理念。依法行政是規范政府行為的前提和基礎。在對私人部門進行公開招標和契約治理的過程中,要嚴格執行法律程序,以規范雙方的權利和義務,確保公共服務保質、保量的提供,以滿足公眾的公共需求。