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一、“公共管理”概念界定、研究視角與發展模式

我們認為,從一般意義上來講,公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系,共同管理社會公共事務的活動。對公共管理的界定需要強調六點:第一、社會公共事務的管理,并不僅僅是對社會性公共事務的管理。社會公共事務應該包括政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務等。第二、社會公共事務所指的“社會”是相對的,橫向層面暫先不論,即使在縱向上可劃分為多個層次,比如全球、全國、地區(例如我國的省、市、縣、鄉)、社區。在不同的層次上,社會公共事務所表現出的內容在質與量上都會有所區別。第三、社會公共事務所指的“公共事務”,不僅包括人們公認的,涉及到所有或絕大多數人的共同事務,而且也包括那些可能轉換為前者,但卻與部分人(如某些組織或集團),甚至個別人相關的事務。第四、公共管理的理論與實踐研究,十分需要引進治理理論的相關內容。我們認為,治理理論的精髓可歸納為“參與、互動、合作、服務”八個字。第五、從理論與實踐的角度看,公共管理絕不僅僅關注與“公共利益”相關的問題。這里,我們提出公共管理應該追求以公共利益為核心的社會利益,即要維護、增進與分配具有社會分享性的公共利益、具有組織(集團)分享性的共同利益與具有私人獨享性的個人利益之總和的社會利益。第六、我們把“政府、非政府公共組織和民眾”三者以及它們之間的關系,與各自在公共管理中所發揮的作用,作為公共管理研究視角中的三個維度,以此整合并構建新的公共管理理論體系。具體而言:不同管理主體是指那些在質與量上都有規定性的各類合法主體,考慮到我國的具體實際,“政府”只能從廣義上理解,非政府公共組織是指那些“不以營利為目的”的公益性組織。不同管理主體間的關系,主要是指它們之間是獨立、自主還是依附、從屬,是平等協商還是絕對服從,是雙向互動還是單向命令,是各司其職還是大權獨攬。不同管理主體在公共管理所起的作用,在政府管理模式下自然很清楚,即使在社會治理的多中心模式中,它們之間并非平起平坐,它們承擔的職能或作用會有質與量的巨大差別,但各自做應該做的事,各自做能夠做的事,相互間以平等、協商、互動達成共識,這是最基本的特點。從主體間關系以及各主體所承擔的角色(作用),可以把公共管理分為以政府為本位,民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式,即政府管理的集權化模式、民主化模式、社會化模式;以社會為本位,政府、民眾和非政府公共組織平等合作的兩種社會治理模式,即社會治理的自主化模式、多中心模式。用形象的語言來表述,前三種模式是父子關系,而后兩種模式則是兄弟關系。

二、公共管理的理念跨越

自政府產生以來,政府一直是社會公共事務管理的主角,廣泛地介入社會各類公共事務的管理,在其中起著主導性作用。政府的這種特殊地位和作用在一定程度上直接促成了對政府全能的崇拜,孕育了這樣一種理念,即“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”,我們稱之為公共管理的政府本位理念。在政府本位理念下,公共管理就是政府管理,只有政府、只能政府才是公共管理的主體,只有政府、只能政府才能有效履行公共管理的功能。在政府管理的集權化階段,除了政府以外,人們很難找到其它有效機制來管理社會公共事務,只有政府才享有公共事務的管理資格,只有政府才能有效地實現對社會公共事務的管理。我們認為,公共管理的基本特質體現為公共性、社會性、管理性。政府本位理念,不是一個能夠充分體現公共管理內涵的管理理念。“只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好”的政府本位理念,并不能為公共管理的公共性和社會性提供一個切實的保障,也無法真正促成高效的管理。為了恪守公共管理的公共性和社會性,有效實現管理目標,政府本位的理念應該轉化為社會本位的理念。

在公共管理的社會本位理念中,政府已經不是公共管理的唯一主體,政府只是公共管理的重要主體之一,甚至仍然是最重要的主體。政府、非政府公共組織和民眾三類管理主體,在社會公共事務的管理過程中“平等協商、良性互動、各盡其能、各司其職”。三類管理主體在不同性質、不同層次的社會公共事務管理中以平等協商為基礎,充分發揮各類管理主體的優勢,合理分配公共管理職能,實現管理職能與管理能力的協調。公共管理的發展過程是政府本位理念逐步消退,社會本位理念逐步形成和發展的過程。無論是公共管理的政府管理階段還是社會治理階段,都應該體現社會本位理念。只不過在政府管理階段,社會本位理念一直受到政府本位理念的制約;在社會治理階段,只有社會本位理念得到全面釋放,才能真正體現“人本、責任、服務”與“參與、合作、互動”的精神。簡單來講,“人本、責任、服務”精神是社會本位理念的核心內涵,“參與、合作、互動”則是“人本、責任、服務”的外化和實現途徑。我們以“公共管理的理念、階段與模式”表對前面的內容做一個簡單的總結。

三、公共管理的利益分析方法

利益分析是社會科學研究中的基本方法,它對人類行為和社會現象有著充裕的解釋力。利益分析在公共管理多種研究視角和途徑中是獨特的,是多種研究方法的基礎和核心。運用利益分析的方法,可以揭示公共管理中利益沖突和利益妥協的本質過程,證明公共管理的要旨在于規范利益主體之間的互動和合作,實現以公共利益為核心的社會利益的維護與增進。我們認為,利益是人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件。對這一定義,我們特作如下說明:1、利益的實質是資源與條件,它具有客觀性;2、利益為人的生存、享受和發展所需,它具有主觀需求性;3、資源的表現形式既有物質也有精神,因而必然存在物質利益與精神利益;4、利益滿足人的生存與發展需要不言而喻,而滿足人的享受需要,似乎有人不想涉及,但這是千真萬確;5、條件列為利益的一種特殊形式,應受到人們的足夠關注。

對“利益”的這種界定表明了主體的需求與滿足需求的客體之間的一致性,人所需求的利益具有普遍性,人所需求的利益具有合理性,人所需求的利益具有交換性。明確的利益內涵,可以為紛繁復雜的人類行為提供一個有力的解釋框架。基于這點,我們相信:利益分析在揭示人類行為的內在動力和社會現象的根本來源方面有著不可或缺的重要地位。利益問題是公共管理多種研究方法和視角的內在焦點,所以諸如制度分析、權力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法,必須結合利益研究才更加具備解釋力和信服力。在公共管理中,利益分析必須與事實分析、價值分析與規范分析相結合,并需要綜合運用于實際問題的研究中。

具體而言,公共管理的利益分析方法包括以下幾個層面:1、利益主體及利益結構分析。一般來說,利益主體有個人為載體和組織為載體兩種表現形態。在個人利益和組織利益之外,還有缺乏非常明確利益載體的公共利益,它們構成了一個互動、沖突和相容的利益結構。這個層面的分析,更多的是事實分析。2、利益需求分析。利益主體的利益需求可以是政治層面的,也可以是經濟、文化等層面的。或者,可以大致分為物質與精神兩個方面的需求。哪種類型、哪個層面的利益需求更容易被激勵起來,使之與社會利益的實現和增進相協調,這可能是利益分析中的一個要點。對利益主體需求的分析是一種行為動機分析。3、利益實現方式分析。從宏觀層面上來看,利益的實現方式主要包括強制式的政府機制、交換式的市場機制和美德式的倫理機制。此外,在當前的中國社會中,基于以人情為基礎、以社會網絡為載體的關系型分配,以及政策過程中執行偏差所導致的沖突型分配,都是十分值得人們關注并需認真研究的利益實現方式。這個層面的分析與規范方式是緊密結合在一起的。4、利益分配結果分析。通過判斷公共管理活動,分析最終實現的是誰的利益;是長遠的利益還是短期的利益;是大多數人的利益還是少數人的利益,由此對公共管理進行一個價值分析。一般情況下,以下三類利益群體容易從公共管理中獲取利益:與政府主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會生產力發展方向者;普遍獲益的社會多數者。

四、公共管理的人性基礎:從“經濟人”到“比較利益人”

對人性的判斷是公共管理研究的基礎問題。公共選擇理論,將理性自利的“經濟人”假設從經濟領域拓展到政治領域,把實現個人私利最大化視為普遍的人性、全部的人性、不變的人性,完全排斥人性中追求包括公共利益在內的共同利益成分,是一種人性的極點論。用這種極點式思維,來解釋和預測所有人的所有行為,顯然有一定的片面性。與“經濟人”相對,完全追求公共利益的“公共人”是另一種人性的極點論。我們認為,在公共管理領域,運用片面的、不變的“經濟人”假設,不但有可能無法達到以制度安排促進公利的不斷實現,而且會導致不必要的負面后果。這種將公共管理者等同于完全自利者的“極點式人性論”,是對真實人性的片面抽象,抹殺了人性的多樣性、變動性,其解釋力自然有其局限性。要超越“經濟人”假設的視野,首先要克服“經濟人”假設和“公共人”假設同屬的“極點式人性論”。

在思索人的本性時,我們認為必須考慮三方面的內容:人首先是自然界的生物,因而具有自然性;人要與他人發生聯系,生存在從家庭到社會的不同空間中,因而具有社會性;人是歷史的產物,有一個時間上的演化過程,因而具有文化性。從人的自然性、社會性和文化性等三種屬性出發研究人性,人的行為動機一定是多元、復雜、動態的,既有利己的成分,又有利他的成分;既追求個人利益,也追求共同利益。不僅不同個體的行為動機存在著差別,而且在不同的行為領域,同一個人的行為動機也會有較大不同。人性不會在完全的“自利”和完全的“他利”、絕對的“私”與絕對的“公”之間變動。在特定的空間和時間下處理具體問題時,人性所表現出的是自利與他利的一個結合點。但是從跨空間和跨時間的角度來看,每一個人的人性是在“0”和“1”之間變動的一個“線段式人性”,即個人的行為動機是由在“0”和“1”之間變動的結合點所組成的一個“線段”。

這種“線段式人性”是一定條件下的“非此即彼”與“亦此亦彼”的統一,具有可塑性和動態性。從“極點式人性論”到“線段式人性論”,這種分析視角的轉變,意味著需要提出一種新的人性假設。在“線段式人性論”的視角下,人的行為動機是復雜的、多元的、變化的,是自利和他利的結合,是多種利益訴求的比較與整合。基于利益分析原理,我們暫且用“比較利益人”假設來說明“線段式人性”。“比較利益人”中的“利益”具有多重含義,包括自我利益和共同利益、物質利益和精神利益、經濟利益與政治利益、眼前利益和長遠利益等。這些一一對應的利益之間既有和諧的一面,又有沖突的一面。其中,自我利益與共同利益的沖突與和諧是“比較利益”最重要的層面。用“比較利益人”假設來分析絕大多數人,其決策行為必然要基于對多種利益的權衡,并不是只追求自我利益,或者完全追求共同利益,而是在兩者之間達成一種平衡。在不同的行為領域,由于個人角色和社會規范的變化,這個比較利益的平衡點會發生偏移,或者向“0”的方向移動,或者向“1”的方向移動。但是從總體上講,無特殊條件規范,這種移動一般不會超出特定的人性線段范圍。

五、公共管理中的公共利益

公共利益是公共管理中的核心目標。我們認為,從一般意義上講,公共利益是具有社會分享性的、為人們生存、享受和發展所需的資源和條件。在公共利益的體系中,不僅存在不同層次和不同領域的公共利益,而且還存在著完全自愿性分享,以及包含著自愿性分享與強制性分享并存等多種形式的公共利益。我們以“具有社會分享性”為切入點來界定公共利益。“社會分享性”是指:1、分享機會的無差異性。社會分享性主要強調的是獲取資格的開放性。也就是說,一旦某種資源和條件被界定為公共利益,那么當基本標準設定之后,這種資源和條件對所有的人應該是沒有任何門檻的,不存在民族、階級、地區及教育等差異,每個社會成員都有同等的享受機會。盡管社會的邊界是有限定的,但人們分享公共利益的權利與機會是無界的。2、分享方式的雙重性。雙重性指的是,社會分享既有自愿的分享,也有強制的分享,而后者常常為人們所忽視。公共利益既有自愿分享的一面,也有被迫分享的一面。有的公共利益是人們主觀上并不需要的利益,而只是經過法律的規定及其固化后成為“被迫接受”的利益,是強制分享而不是自愿分享的利益,這種情況較多地表現在政治性公共事務的管理中。由此,我們對“公共利益”形成如下判斷。

1、需求者數目不是判定公共利益的唯一標準。為所有人或大多數人共同需要和認可的利益,無疑是具有社會分享性的公共利益。然而除此之外,還有兩種情形的利益同樣具有社會分享性。一是不需要所有人或絕大多數人都明確表明需求和認可的態度,而是少部分人需要,但具有社會開放性,同樣具有社會分享性。二是為個人或少部分人需要,但對所有人都有影響的利益,它通過合法程序實現,往往使得相當一部分人被動接受的利益,也具有社會分享性。我們認為,社會分享性是判定公共利益的基本標準。

2、公共利益不僅僅表現為單一的國家利益或表現于單一領域內。既然公共利益是具有社會分享性的資源與條件,社會又有范圍不等的大小之分,那么公共利益必然存在著不同的層次,如國家層面的公共利益,省、市、縣、鄉的公共利益與社區的公共利益。不同層次的公共利益之間存在著利益博弈是正常的,關鍵是如何處理好它們之間的利益關系,妥善解決好利益沖突。

3、公共利益并不一定完全體現真、善、美。公共利益存在著抽象的公共利益與具體的公共利益的分野。抽象的公共利益集中體現在價值層面、規范層面和理念層面。具體的公共利益則集中體現在事實與描述性層面。由于實踐與價值目標可能出現偏離,實踐和事實層面的公共利益就不一定是正義的表現,不一定體現完全的“真、善、美”。更重要的原因是公共管理中的主體與客體的利益需求的相對性和動態性。不僅政府或非政府公共組織,對公共利益的確認與實現的途徑具有相對性,而且本區域內的民眾需求也具有相對性。由于社會中公與私之間的界限,有時往往很難進行清晰的界定,公共利益與私人利益之間在特定條件下是可以互相轉化的。

4、從動機、過程和結果三個視角的結合上綜合判定公共利益,重點在于結果。公共利益是客觀存在的,既存在著所有人或者多數人需求的公共利益,也存在著自愿性分享與強制性分享共存的公共利益。持有這種看法,完全有可能會使得社會中部分人或組織,把他們所需求的利益,以強制方式變成“公共利益”找到理論上的借口。我們認為,檢驗是否“打著‘公共利益’旗號,實際在謀取個人或小集團利益”的行為的基本方法是:堅持從動機、過程和結果三個視角的結合上綜合判定,重點在于結果。

六、公共管理中的政府利益

客觀、全面地認識政府利益,不僅是公共管理理論發展的要求,而且是回答塑造政府運行動力機制、規范政府公共管理行為、深入推進反腐倡廉等諸多實踐問題的關鍵。我們認為,要厘清政府利益的內涵,必須從利益本質、利益主體及其角色來分析。從組織和個人兩類利益主體及各自的雙重角色來看,政府利益是復雜的、多元的。我們認為,政府利益是指政府及其成員作為公共管理主體所需維護和增進的人民利益,以及為實現組織和個人的生存和發展、有效履行職責所需的資源和條件。或者說,政府利益是由人民利益、組織利益(政府組織自身利益)和個人利益(政府官員個人自身利益)共同構成的復雜綜合體。人民利益是政府利益的核心,是政府行為的基本動力和根本目標。

這里,我們主要分析組織利益和個人利益。任何組織和個人都需要實現自身生存和發展的資源和條件。首先,任何組織和個人都需要一定的資源和條件來維持和保障自身生存。其次,在社會生活中,任何組織和個人都承擔著一定的角色,必須履行該角色規定的職責和義務,就必然要求與其職責義務相對稱的資源和條件,實現自身的不斷發展。由此,任何組織和個人生存和發展所需的資源可分為兩類。一類是基本利益,為組織和個人生存所必需;另一類是角色利益,與組織和個人的角色要求相對應。作為社會中的一類組織,政府組織毫無疑問具有這兩類利益。首先,政府組織有其基本利益,必須擁有足夠的資源保障組織的基本運作,使組織生命能夠得以維系。其次,由于外部環境的差異和職能上的分工,不同政府組織的角色和職責必然不同,這意味著職責不同的政府組織要有效地實現本組織的目標和宗旨,必須擁有與其職責相對稱的資源和條件。政府組織的角色利益是與其職、責、權相一致的利益,是其有效履行職責的必不可少的基礎。

同樣,政府官員個人的自身利益也可劃分為基本利益和角色利益。個人的基本利益對于所有的政府官員而言是大致相同的,是他們從事公務活動的基礎。而政府官員的角色利益與其所處的職位緊密相聯。處于特定職位的政府官員在行使依附于該職位的公共權力、承擔與該職位相應的職責和義務時,必然要求與其職責輕重相對稱的、能滿足個人發展需求的利益。在特定的情形下,政府組織和政府官員還可能利用其特殊的地位謀求與其目標宗旨和職責要求相背離的利益,我們稱之為失常利益。在外部制度約束缺位或不健全等情況下,組織和個人的失常利益就容易產生,表現方式多種多樣。

政府組織和政府官員既可能赤裸裸地追求失常利益,也可能以基本利益、角色利益或人民利益的名義隱蔽地追求失常利益。人民利益與組織利益、個人利益之間既有一致相容的一面,又有沖突的一面。人民利益是組織利益和個人利益實現的前提。而在缺乏有效監督制約的條件下,政府組織和政府官員內在的角色沖突有可能誘發其以犧牲人民利益為代價來滿足自身利益的膨脹。當政府組織和政府官員將自身特殊目標凌駕于政府根本宗旨之上,以維護人民利益的名義來追求失常利益,政府利益結構就走向了失衡。建構合理的政府利益結構,不僅要求將人民利益置于主導地位,而且要求在分辨人民利益與組織利益、個人利益間復雜關系的基礎上,區別對待組織利益和個人利益中的不同部分。簡要地講,切實保障組織和個人的基本利益,基本滿足組織和個人的角色利益,堅決打擊組織和個人的失常利益,是建構合理政府利益結構的關鍵。