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1人口管理具有社會公共管理的所有基本內涵

可以說,社會公共管理面臨著的是整個社會,因此它是一個非常寬泛的社會實踐領域,涵蓋著涉及全體公民的社會生活的方方面面。其中非常典型的就包括在教育、交通、衛生、社會基礎設施等領域進行的管理和服務活動。因此,要對這樣一個寬泛領域的基本概念和基本范疇進行歸納、概括,是一件極其困難的事情。活動的多樣性和內涵的豐富性,使得在社會公共管理領域,不僅出現了大量不同的術語和概念,而且同一概念也具有著各種不同的定義。這些概念和術語最經常見到的包括:“公共管理”(Publicmanagement)、“公共行政”(Publicadministration)、“公共政策”(Publicpolicy)、“公共事務”(Publicaffairs)、“公共利益”(Publicinterest)、“公共物品”(Publicgoods)以及“公共部門”(Publicsector)等等。顯然,這些概念既代表著不同的內涵,又反映著分析者和實踐者對社會干預的不同視角。以“公共行政”的概念為例,在過去10多年,就出現了不下數十種的定義。

盡管出現了不同的立場和視角,但是在對“公共行政”的界定過程中,歸納起來人們都是在嘗試著回答下列問題:(1)政府行政管理部門(以某種方式與立法和司法部門相關)的地位和作用;(2)公共政策的形成與推行;(3)涉及到大量與人類行為和人類做出的合作式努力相關的問題;(4)一個在諸多方面與私有性質的行政管理不同的領域;(5)產生公共物品與服務;(6)植根于法律并涉及對法律的實施1。在社會管理領域,基礎概念沒有權威且被大多數人公認定義的現象,幾乎比比皆是。特別是對于公共管理這樣一個面對全社會處理公共事務的領域來說,尤其典型和突出。為此,需要在不同的概念和同一概念的不同定義中,發現其內在的共同要素、特質及其“邊界”。這也是我們考察人口管理是否屬于公共管理的一條基本途徑。根據研究社會公共管理歷史更悠久的國外文獻,從“公共管理”的概念來看,涉及的基本要素主要包括:所要達及的社會目標、為實現目標所需的資源以及管理所處的內部和外部環境。而這些要素又集中表現在配置(主要是對有限資源的配置,其中包括人力資源的配置)、關系(例如:政策與管理的關系、組織系統內部與外部的關系、理論與實踐的關系、決策與推行的關系等等)、過程(例如:決策過程、政策推行和干預過程、項目實施和評估過程等等)、機制(溝通、激勵、懲罰等等)和行動(諸如服務提供、需求評估等等)等一系列的方面。

概括地說,公共管理就是公共部門在一定的社會環境中,通過對有限資源的合理配置和利用,通過建立和協調內部與外部的關系,利用一定形式的社會行動與干預方式,解決現實問題,滿足人們的人性需要,從而實現特定社會目標的社會實踐。顯然,聯系所涉及到的“公共部門”、“公共事務”、“公共行政”以及“公共管理”等基本概念,這里的關鍵是它們都體現著“公共”(public)的性質與特點。這既是它們的共同點,也是概念范疇中的關鍵性要素。綜合以往的部分研究、分析成果2,我們可以看到在公共事務管理中的“公共”性質集中體現在下列方面:(1)所面對的是相當復雜、且極有可能出現歧義的社會任務;(2)在決策的制定和推行過程中面臨著更多、更困難的問題;(3)有著更復雜的組織團隊且其激勵機制更為多樣;(4)更多地涉及保證機會與提高能力的問題;(5)主要是在市場無法發揮作用的領域或方面起主導作用;(6)從事著反映社會發展方向和具有深遠意義的各項干預活動;(7)具有更嚴格的社會承諾和合法性標準;(8)具有更大的機會回應社會公平的問題;(9)必須代表并推動公眾利益的實現。

通過上面對公共管理基本概念及其內涵的簡要討論,結合人口管理的范圍和特點,我們可以看到:人口管理具有“公共管理”所具有的一切“公共”的性質,它是一項十分典型的社會公共事務管理。首先,人口管理面對的是調控人類社會的主體———人口群體的自身行為(包括婚姻、生育以及遷移流動等)這一復雜的社會任務,而千百年來這一領域一直被認為是私人生活及其選擇的領域。因此人口管理所面對的是異常復雜、也極易出現分歧的管理和服務客體。其次,人口管理涉及的是人類社會生活的主體-人口及其復雜的行為,這些行為關聯著人們社會需求的多個層面。如其中的婚姻、生育等行為就不僅具有社會屬性,而且體現著生存、繁衍的基本生物需求;人口在地理空間的遷移流動更是集社會、經濟和文化內涵為一體的復雜現象。

這不僅導致人口管理的決策及其推行異常地復雜和困難,而且其中很多方面都是市場的力量所無能為力的。再者,從根本上看,人口發展是宏觀意義上的發展與變化,關系到國家與民族的整體利益和長遠利益,無法依靠個體甚或某些群體的努力來進行調整與約束。特別是在一些發展中國家,大量個體的現實生活需要與社會的整體利益存在著明顯的差異,導致國家的人口發展目標與個人的具體行為不僅存在分歧,甚至存在矛盾,為此需要通過社會干預和調整,來回應社會公平與發展的客觀要求,推動整體利益的更好實現。第四,人口管理的最高境界是促使人們能夠從“被動”轉向“自為”,自覺調整自己的“人口”行為,將社會發展需要和整體利益的實現作為自身選擇與行為的準則,而要實現這一點,提高人們的發展能力并提供發展機會至關重要,這成為人口管理的核心任務所在。第五,人口管理涉及到社會中的每一個成員,關系到個體生活的重要方面,是一項龐大的系統工程,不是靠某些群體或小的組織團隊能夠完成的,因此人口管理直接涉及到復雜的組織體系與團隊,涉及到立法、司法和行政管理這些公共管理的所有基本方面,它的激勵機制與組織運行機制具有特殊重要的意義。最后,實現人口與社會經濟協調發展、與資源環境相互適應,是實施人口管理與服務的宗旨和終極目標,這就在最高的層面上反映著社會發展的方向和具有深遠的意義。而人口發展表現出的巨大慣性和人口事件發生后的不可逆轉性,更賦予了人口管理其特殊的深遠涵義。從上述我們可以看到:人口管理不僅具備公共管理所有“公共”的性質,而且在很多方面非常突出和典型,是最宏觀層面的社會公共管理。

它的最終目標就是通過合理、科學的管理活動,不斷提高人們的生活質量和生命質量,從而實現“人的全面發展”,實現社會更健康、協調和穩定的發展。

2人口管理的特殊性質

社會公共管理作為一般意義上的管理活動,與經濟管理共同體現著計劃、組織、協調和控制等基本的管理職能,但是與經濟管理又有所不同,社會公共管理十分注重信息和服務功能,強調它的公共性和政治性。人口管理在認同上述基本管理職能的基礎上,在人口的婚姻、生育和遷移流動管理等具體領域都十分重視其社會服務功能、溝通功能和信息功能。同時我們看到:近些年國際社會中計劃生育管理和生殖健康服務等社會系統工程的存續與發展,對于人口、資源環境與可持續發展和作為基本人權的生育權利的論爭等,無不集中反映著人類社會在人口問題上的公共性和政治性。從這些意義上說,人口管理活動也體現著公共管理最典型的特征。至此,我們可以給出人口管理的一般性定義:人口管理就是社會的正式和非正式組織為實現預定目標,對人口行為或事件(諸如婚姻、生育、死亡、遷移流動及人口老齡問題等)進行計劃、組織、控制、協調、服務及信息儲存與傳遞等活動的社會實踐過程。盡管人口管理是最典型的社會公共管理,但是由于它的具體管理目標、服務對象和社會職能等與其他許多社會公共事務專項管理有所不同,因此人口管理具有自身的特質,在社會公共管理中占據著獨特的、不可替代的位置。這種特質主要緣于人口管理對象的獨特性和人口管理活動的特殊性。

2•1人口管理對象的基本特征

(1)人口管理對象、即人口事件或人口行為大多屬于無組織行為(有組織行為在管理學中一般是指有共同目標的機構或整體性行為,即指人們在一定的相互關系中的工作與協作)。雖然在現代社會中,人口行為或人口事件已不是“純粹”的個人私事,但是對于絕大多數社會來說,婚姻、生育以至死亡,依舊是充滿“個體色彩”的行為或事件。無組織行為與有組織行為有很大的區別,它主要表現出下列特點:①目標的隱含性與復雜性;②發生的隨機性;③主體的分離性;④個體的多樣性;等等。因而相對于有組織行為而言,社會對無組織行為的調控、約束和引導就特別的復雜和困難。無論是歷史地看,還是現實地看,人口行為多屬于無組織行為。例如:對于一個人口總體來說,個體的死亡現象具有明顯的隨機性和隨時性。又比如婚姻現象,它雖然在各個社會都作為一種社會制度而受到法律規范的約束,但是在法律許可的范圍內,對各個個體來說,跟誰結婚、什么時候結婚、在哪里結婚以及以什么形式結婚等就沒有統一的標準、而且也不可能有這類社會標準。與此類似,人類的生育行為長期以來也一直被認為是個人私事,孩子生多生少、生早生晚和生男生女是夫婦個人的選擇權利和自然法則(若不考慮胎兒性別鑒定這類人為干預技術)。就連按慣例在世界各國都屬于有組織行為的勞動就業活動,在諸如中國這樣存在二元社會經濟結構或仍具有傳統經濟色彩的國家和地區,農村人口的自然就業方式也在一定意義上屬于無組織行為。正是由于人口管理對象的這一特征,使得人口管理與一般意義的社會公共管理活動有很大區別,與經濟管理活動的差異就更大。

(2)人口管理對象多具有自然與社會雙重屬性。對于人口婚姻、生育、死亡等現象來說,這一特點十分明顯。例如人類的生育行為,就其生物學意義來說,是一種自然生理現象,它維系著人類的繁衍和社會的延續。但是在當代社會,婦女的平均生育子女數、無論在哪個社會都與她們的自然生育能力(總和生育率大約在11.3)有很大差別,不同社會之間的差異也相當顯著:有的發達國家平均每對夫婦只生1個多孩子,而有的發展中國家夫婦平均生到7個孩子以上。顯然,這些差別已超出了自然生物現象的范疇,只能用社會、經濟、文化等因素來解釋。人口行為(事件)具有自然和社會雙重屬性的這一特點,使人口行為模式具有相當強的發展慣性和客觀存在的必然性、合理性。旨在引導或約束這些行為的人口管理活動的介入,必須十分謹慎和適度。這也使得人口管理與經濟管理和某些社會公共管理有明顯不同。

(3)人口管理對象多屬于復雜的社會文化現象。很明顯,在當代,無論是生育還是婚姻現象都已遠遠不只是人類的生存需要和生理現象了,經過長期的歷史演變和社會發展,它們已變成十分復雜的社會文化現象。在中國,人們常稱之為“婚姻文化”或“生育文化”。就婚姻而言,作為一種基本的社會制度,在不同的文化環境中,其內涵和表現形式是非常不同的。例如:對于不同的民族來說,在嫁娶方式、婚姻形式、離婚的規定等很多方面差別就很大。像我國云南省的少數民族納西族,數十年前還盛行具有母系社會特征的走婚制———“阿注婚”,這種以女性為中心的婚姻制度就具有很濃厚的民族、地域文化色彩。生育行為也同樣復雜。在中國長期以來一直有內涵非常豐富的“多子多福”、“養兒防老”、“傳宗接代”等俗語,它們是被老百姓世代相傳、廣為接受的重要社會規范和行為準則,并被賦予了濃重的倫理道德色彩。所以我們要對這類人口行為進行社會整合與管理,難度顯而易見。清楚了解和認識這些活動所處的社會文化背景,是科學、成功的人口管理活動實現的必要條件。

(4)人口管理對象多屬于涉及面很廣的大眾行為。例如:婚姻與生育行為,在每一個社會,除了極少數人因為某些特殊的原因,不婚或不育外,絕大多數成年社會成員,都將在適當的時候結婚生子、成家立業,過正常的婚姻、家庭生活。而在開放、有活力的現代社會里,一生中只呆在一個地方、即從未遷徙過的人已不多見。這使得人口管理相對于某些經濟與社會管理活動而言,所面對的是社會中的每一個家庭、甚至每一個個人,因而它是一種更具有廣泛性和普遍性的宏觀社會公共管理。并導致在人口管理活動中,管理幅度通常較大,這對于管理者及管理活動本身都提出了更高也更為特殊的要求。

2•2人口管理活動的重要性質及其特殊性

由于人口管理對象的上述特點,就帶來了人口管理活動與其他社會、經濟管理活動相當不同的重要性質:

(1)人口管理是以人口總體為對象的社會公共事務性質的管理活動。盡管人口行為是通過大量個體的具體行為來體現和實現的,但是人口管理活動本身卻屬于有特定總體目標、涉及整體利益的社會管理活動。因而它的核心是總體意義上的社會調控。按社會學術語來說,人口管理具有社會整合作用。也就是說,對任何一個國家或地區而言,每一個個體的行為后果并不具有“意義”,而是要通過宏觀意義上的人口管理活動,引導大眾實行符合社會長遠發展目標和整體利益的行為。這一點在中國就表現得十分突出,即當某些人口行為不適應社會發展需要時,需要代表社會整體利益的政府,利用一定形式的社會制度安排和社會干預行動,通過涉及全體社會成員且有目標的人口管理活動來改變這種狀況,從而促進人口與社會經濟的協調發展。由于人口管理的核心任務之一就是通過改變人們的觀念來影響人們的行為,因此人口管理活動常常表現出一定的超前性和獨特的社會進步意義。

(2)人口管理活動是以“人為本位”的社會管理活動,因此它的信息功能和服務功能十分顯著。目前在世界各國,無論其人口狀況如何,都程度不等地存在人口管理活動。因為不管是刺激人口增長,還是控制人口增長;不管是規范婚姻行為,還是調控生育行為;不管是鼓勵人們空間移動,還是限制國際移民;終極目標都是要促進人口與社會、經濟的協調發展,進而不斷提高人口的生存質量、生活質量和生命質量。這意味著:人口管理活動的實施,最終還是為了“人”本身。因而人口管理重視對人、即全體社會成員的服務,成為它區別于其它許多管理活動的一個重要且鮮明的特點。同時,人口是社會生活的主體和社會發展的根本動力,因此人口的動態過程是制定社會經濟發展戰略的基本依據和“源數據”,這使得人口管理活動的信息職能非常突出。

(3)人口管理是一項在價值判斷基礎上進行的社會實踐活動。也就是說,在人口管理活動中,人們對人口行為都是有價值判斷的,需要在這一基礎上來確定管理活動的范圍和方式。也以我國為例。首先看計劃生育。我國自20世紀70年代以來,學術界曾經有過兩次大的關于生育政策的討論。第一次是在20世紀70年代末期,人們曾就是否應實行“提倡一對夫婦只生一個孩子”的限制性生育政策展開討論。當時在迫切希望盡快遏制人口過快增長的大背景下,有的學者就提出:依照中國國情,實行“二孩加間隔”的政策可能更為適宜;但也有人主張實行“一孩半”政策,即農村“女兒戶”可再生一胎。他們的立論依據是:中國的既定人口目標同樣可以達到。顯然,這中間就有價值判斷。即:生育政策應以下限為準還是以上限為準。也就是說,老百姓對政策的承受力和管理的成效到底有多大?為此,是應該緊緊地把住生育下限,還是賦予一定的政策彈性?20世紀90年代初,在第四次全國人口科學討論會上,曾又一次掀起一場關于生育政策的討論。這次討論的緣由是20世紀80年代中期我國生育政策的調整以及80年代后期我國人口增長反彈的現象。

其爭論的焦點是:這次國家生育政策的調整是否得當。實際上,這次爭論的產生,也是在價值判斷方面存在分歧的一種體現。如果我們暫且不論這兩次論戰在觀點上的是與非,從中所看到的一個關鍵性問題(即爭論的實質)就是:在需要控制人口增長的共識下,要不要考慮群眾的生育意愿(在中國主要是農村地區和農民夫婦),以及在多大程度上考慮這種意愿。由此可見,人口管理是一項具有明顯社會價值判斷的管理活動。另一個例子就是對遷移流動人口的政策與管理問題。先看我國。近些年在改革大潮的推動下,我國大批農民離土離鄉,進入城市、尤其是大城市做工、經商、搞服務。他們在給城市居民帶來極大方便、進一步激發了城市發展活力、給城市經濟以必要補充的同時,也給城市的社會治安、公共設施等帶來了巨大壓力和許多問題。為此有人曾主張應把嚴城市、尤其是特大城市的大門;但也有人認為這是改革、發展的必然趨勢,只有流動才有發展。其中顯然也反映了一種價值判斷。即長期以來人為設置的城鄉壁壘、居民身份差別,是不是應該打破;農民有沒有權利做出進城的選擇。顯然,這里問題的關鍵也是在于:價值判斷的準繩是什么?它的“度”在哪里?再看世界。絕大部分國家都有國際人口遷移政策。從中東石油國家外籍工人的大量涌入,到許多發展中國家的所謂“智力流失”;從不少發達國家的移民限制政策,到部分地區的難民問題;這中間無不充滿了基于國情和利益權衡的價值判斷。所以我們說,人口管理是在價值判斷基礎上進行的、具有廣泛意義的社會實踐活動。

(4)人口管理活動大部分都是對社會“邊緣行為”進行的約束、引導和調控。也就是說,人口管理所要引導、約束的行為,經常且大量是符合“微觀”社會環境中的社會規范與道德準則、但與國家長遠發展目標和全社會整體利益有距離的人口行為。這類行為無論是從社會制度的角度,還是從人情世故的角度,都并非是“越軌行為”或“不良行為”,而只是一種“邊緣行為”。像我國農民夫婦的多育行為,農村地區的“禮儀婚”形式等等,都屬于這類“邊緣行為”。由于這類行為往往緣于傳統,又多符合鄉情民意,個體行為的實實在在與宏觀影響的虛無飄渺反差極大,因此對這類行為進行約束、引導和調控的難度就比較大。總之,通過對社會公共管理基本范疇和人口管理特質的上述簡要分析,可以看到人口管理不僅“當仁不讓”地隸屬于社會公共管理,而且在最高的層面上體現著社會公共管理的共性與特性,是十分典型的專項社會公共管理。值得指出的是:盡管人類社會的人口管理實踐幾乎有著與人類文明發展同樣悠久的歷史,但是無論是人口管理對社會公共管理的理論貢獻,還是人口管理對自身的實踐總結和概括,迄今與其在人類社會生活中應有的地位和作用還相差甚遠。

伴隨著21世紀的到來,全球的人口總數已跨越了60億大關,在可預見的未來數十年,正越來越難以逆轉地向著100億邁進。與此同時,在全方位開放、多變的現代社會中,除了人口數量難以遏制的繼續增長帶給人類社會發展以巨大的影響之外,現代人口發展、變化過程本身也正給人類社會帶來以往任何歷史時期從未出現過的一些新的人口態勢和“結構性”問題。其中包括:急劇的人口老齡化及與此相關的老齡問題;人口在地域與城鄉間的大規模遷移流動;在部分地區出現的過度城市化與“逆”城市化現象;城鄉界限的高度模糊與人口兼業并存的趨勢;晚婚與早婚并存、不婚與同居并存等社會現象;人口在降低死亡率、延長人類壽命取得了巨大成功的同時,正面臨著艾滋病和SARS病毒突襲等的巨大挑戰;等等。使得全球的各個國家和地區,不管現實的人口狀況如何,都不同程度地面臨著各類人口問題的困擾。有目的的開展對人口行為的社會調控和解決人口問題,已成為世界上每一個國家和地區、同時也是全人類共同面臨的社會實踐。這導致對人口管理,不是想不想選擇的問題,而是一個不能不進行選擇的問題。正是在這樣的意義上,人口管理對于社會的生存與發展,有著獨特且特殊重要的意義。現代人類社會是一個高度文明、日益發達、信息膨脹和技術躍進的時代,相對于對客觀世界的了解和征服,有時人類社會對自身卻表現得相當軟弱無力。其中就包括對人類人口行為的認識和調控。

難民之爭、生育權之爭、老齡問題之爭、社會性別的公平之爭,等等,都使得在人口管理領域充滿著分歧與矛盾,這也使得人口管理在另一種意義上顯示出其特殊的重要性和必要性。在追求人的全面發展、不斷提高人口生活質量與生命質量的總目標下,如果說其他很多管理活動都是手段的話,那么人口管理本身在一定意義上就是目標。這在給人口管理的理論與實踐提出了更迫切和更高要求的同時,也為其發展帶來了新的歷史性機遇和空間。