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作者：張清單位：中國礦業大學

市場式政府強調競爭的重要性，認為競爭可以打破壟斷，提高商品和服務的質量，能夠對市場信息及時做出回應，提高消費者的滿意度，同時，增強公共部門員工的存在感、激勵員工士氣。把激勵機制引入公共部門的途徑主要是由公共部門和政府作為委托人同實際上提供公共服務的組織簽訂協議或合同，主要包括政府間協議和訂立合同等形式。政府間協議是指“一個政府可以雇用或付款給其他政府以提供公共服務。”［4］1992年對美國1504個市和縣的研究表明，公共服務的政府間協議應用非常普遍，下表所列的服務項目，運用政府間協議方式提供的超過了被調查單位總數的25%。參與式政府管理模式參與式政府與市場式政府模式都認為，傳統的管理體制并不適合現代政府的運作，應當引入新的管理模式來提供公共服務。與市場式政府把官僚制的壟斷性視為主要限制有所區別的是，參與式政府模式把傳統官僚制的層級制和規制化視為罪惡的根源，認為這種自上而下的金字塔式管理模式，限制了公眾參與的積極性，抹殺了民眾的創造性，應當采用民主和參與的方式來進行政府管理，它反映了政府管理由傳統的統治型向治理型的轉變。參與式政府模式主要包括:從程序上保證公民的行政參與;意識到員工及公眾參與的重要性，在政策制定中反映民眾訴求;發揮基層官員的作用，通過民主投票和民主對話等方式，實現公民的民主參與和民主治理等。蓋伊•彼得斯認為，“參與模式的最大優點在于:它強調公眾參與政策過程的所有階段，而不僅僅實在政策執行后抱怨或提供有關政策執行方式的反饋信息。這種積極的態度能使錯誤在出現以前就可得以糾正。”彈性化政府模式彈性化政府強調政府要有應變能力，能夠及時對新的環境變化與新的問題做出回應，主張政府組織的非永久化。其主要內容包括:彈性化政府模式不僅強調組織結構的彈性，而且強調在協調管理和組織銜接問題上也應增加彈性;采用彈性化的人事管理模式，增強政府與人事管理的活力和自主創造性;在政策的制定方面，勇于冒險，敢于創新，利于創造新的政策和規制;政府機構的非永久化，避免了大型計劃的費用浪費，同時政府雇傭了大量的臨時員工，降低了政府成本，節約了公款，受益于社會，利于實現公共利益。解制型政府模式解制型政府模式又稱為“放松政府管制模式”，它的基本設想是“政府內部過多的規制阻礙了政府實現效率和效能的目標，通過取消對政府的限制和制約，就可以更好的發揮政府機構的主動性和創造力，提高政府的工作效率。”［7］其基本內容為:在組織結構上，淡化行政組織的結構，強化執行力;在管理上，強調高層決策者和文化歸屬感在管理中的作用;在政策制定上，淡化領導者的決策權，強化官員的決策作用;在公共利益上，認為可以通過一個束縛更少的政府來實現。以上四種模式，并不是絕對獨立的，而是從不同的角度對舊體制存在的缺陷提出了相應的治理方式。我國應根據本國發展的實際，吸取這四種模式的合理成分，加以靈活運用。

新公共管理對我國行政改革的借鑒意義

(一)借鑒市場式政府模式，建立適度放任的市場化政府新公共理論的基礎是將市場原則應用于公共政策和公共管理，核心是建立“企業化政府”。我國之所以應當借鑒西方新公共管理的某些理論思想，是基于我國與西方政府改革面臨著共同的背景與環境。首先，我國與西方國家共同面臨著知識經濟和信息時代的挑戰。20世紀80年代以來，隨著信息化和科技的迅猛發展，知識經濟和信息時代已悄然來臨，使得社會公共服務更加復雜化，對服務的質量提出了更高的要求;同時，信息的搜集、處理和傳播的速度越來越快，信息透明度不斷增強，這就要求政府不斷提高工作效率，對國內外重大事件作出及時正確的決策，對政府的工作提出了更高的要求。在這一方面，我國與西方國家都在進行改善政府績效，提高政府能力方面的改革。其次，提高服務質量，降低服務成本，是各國政府追求的目標。傳統上由政府直接提供公共服務以及官僚制度本身的弊端，使得各國政府面臨著公共服務成本大、質量差、效率低下、員工積極性不高等問題，這就使得公共服務的市場化成為了改革的出路所在。因此，走市場化道路，把企業管理的某些思想引入公共管理，是我國行政改革的必然趨勢。徐平指出“新公共管理提出政府中引入市場機制，一方面政府通過經濟規制確保市場的公平競爭、資源有效的配置和人民的利益從而有效地調節政府與市場的合理比重，讓二者在各自的效能上達到最大化;另一方面，依據市場原則對政府進行管理，對政府的運作程進行改革，在公共產品和服務的提供方面引入市場競爭因素，打破政府壟斷經營的局面，讓私人部門參與競爭，不僅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率。”［8］(二)借鑒參與式政府模式，擴大公民參與，建立民主化政府參與式民主模式認為官僚體制下的層級節制，限制了公眾參與的積極性和創造性，主張用公民參與的方式改革政府，對我國政府現階段所提倡的健全民主制度，擴大公民的有序參與有著很好的借鑒作用。首先，應轉變過去的“官本位”思想，從理念層面上真正理解政府的權利來自于人民，保證人民群眾最大程度的參與政治生活，實現公共管理的民主化、科學化和法制化;政府及管理人員應該扮演積極的角色，為公民參與到構建社會民主價值觀及公共利益的觀念中創造有利的環境;其次，建立參與型的公共決策體制，積極引導底層官員參與決策。基層官員直接與群眾接觸，能夠及時了解群眾訴求，掌握更多信息，因此，需要通過分權和授權等形式引導底層官員參與決策體制;第三，應當重視公民的直接參與，注重培養公民的參與意識與決策能力。隨著社會公眾及公眾組織民主意識的不斷提高，已經不滿足與僅僅通過代表來間接的參與決策的制定，而是希望參與到直接的管理中來。自改革開放以來，我國政府非常重視公民在行政管理中的主體參與，但仍缺乏相應的制度規范。因此，應建立健全公眾聽證制度、民意表決制度以及重大決策的公眾論證制度等配套制度，并充分運用現代科技手段，使公共決策建立在準確全面的信息基礎之上。(三)借鑒彈性化政府模式，建立彈性化、精簡高效的政府一方面，彈性化政府模式主張不斷創新政府的組織結構，反對政府機構的永久化，增強活力，提高效率。我國政府機構龐大臃腫，效率低下，政府機構精簡總是走不出精簡－膨脹－再精簡－再膨脹的怪圈之中，其根本原因是在于計劃經濟體制下高度集中的全能政府造成的，政府機構的精簡工作缺乏動力，市場經濟的作用沒有充分發揮。可以通過引入市場競爭機制，采用私營部門的管理方法，如成本一效益分析法、全面質量管理、目標市場定位等方法打破公共服務供給的壟斷性，促使政府采取多樣的公共服務供給方式。另一方面，彈性化政府模式主張建立臨時結構來完成某些公共管理任務。在今后的改革中，應當根據精簡、統一、高效的原則，盡可能地減少常設和永久性機構的設置;在建立臨時性機構時，應當做到公正公開招聘，打破雇員任職終身制，打造一批有活力和高素質的公務員隊伍。(四)借鑒解制型政府模式，完善法律法規，建立法治化政府西方國家素有法律傳統和法制觀念，在長期的政府管理過程中，形成了大量的法律法規，冗雜的內部限制條例，由此過多的限制了政府的活動。在過度法治化引起一系列負面影響的背景下，西方學者們提出了“解制型政府模式”，即需要解除過分的法律管制回歸法治;而我國則是法律法規不完善，在許多地方仍處于“無法可依”的狀態，即使有法可依，也往往有法不依，執法不嚴，違法不究，甚至存在知法犯法的現象，從而影響了公共管理的法治化。同時，我國的法制建設起步較晚，法治的總體水平低于西方發達國家，因此，為了保障我國行政管理改革的順利進行，一定要高度重視社會的法制建設，為行政管理改革營造良好的法治環境。我國行政管理改革面臨著西方“新公共管理”改革無需特別考慮的重要任務，即建立和完善各種法律法規，規范行政行為，實現政府機構的法治化進程，是政府的行政管理在良好的法治環境中進行。

結合我國具體國情，審慎引入新公共管理

新公共管理理論是適應市場經濟高度發達的條件下的一種新的范式，其推行需要諸多條件，這使得發展中國家在借鑒時面臨很多因素的制約。歐文•E•休斯教授認為“發展中國家推行新公共管理存在的問題包括制度、法律規定、資本和零售市場短缺、缺少受過教育的人員等等。因此，新公共管理模式不可能克服發展中國家的突出問題，不要對它寄予的希望太多，這些期望自身就能導致失敗。”［9］因此，在借鑒的過程中，應當認識到制約因素和不利條件，結合我國的國情進行改造和吸收，吸取精華，剔除糟粕，不應盲目照搬。首先，我國的市場經濟發展程度不足，完善的市場經濟體制尚未建立。培育市場是一個巨大而艱巨的工程，西方國家形成完備和成熟的市場體系經歷了長達數百年的沉積過程，我國的市場經濟時間不長，培育仍舊任重而道遠。第二，新公共管理理論過分強調經濟價值，忽視了公平正義等基本價值。新公共理論主張將民營化的管理納入到公共管理之中，確實有一定的合理性，但將經濟、效能、效率作為價值的基礎，過分強調企業價值的地位，忽視了社會價值、公平正義、道德倫理和人際關系等方面的價值。如出現人際關系的商品化，文化藝術的庸俗化，追求利益最大化而導致的道德缺失、信任下降等諸多問題。第三，我國法律制度尚不健全，缺乏一套系統有效的監督和制約機制。完善的法制及健全有效的民主監督制度是實施新公共行政管理的必要條件。目前，我國的民主法制尚未健全，對公共權力的制約機制仍舊停留在理論階段，人治色彩很是濃厚。同時，我國尚未建立起公平公正的招標投標制度，根據對78個國家項目的調查統計發現，其中真正實行公開招標的只占5%［10］，在此體制下實行公共服務市場化，則很難避免“暗箱操作”，更易滋生腐敗。因此，我國應審慎引入新公共管理理論，結合我國的基本國情進行分析選擇，既要植根于本國實際，不能照搬西方新公共管理的方法和模式，又要與國際接軌，積極吸收新公共管理的合理和創新部分，才能從西方國家的新公共管理理論中真正的借鑒有益于我國政府改革的成功經驗，推動我國的行政改革進程。