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本文作者：孫敏作者單位：大連市委黨校

食品藥品安全社會治理的主要制約因素

誠然，食品藥品安全引入社會治理的效果值得期待，但不可否認的是，由于諸多現(xiàn)實因素的制約，社會力量在食品藥品安全監(jiān)管中的作用很難充分發(fā)揮。

(一)全能政府“路徑依賴”，阻礙社會力量參與

社會治理強調治理主體多元化，主張建立多中心治理模式，允許第三部門和私人主體從事某些公共部門活動，允許公民直接參與公共事務管理。這就要求政府與這些主體之間形成一種互動、協(xié)商、合作的伙伴關系，政府將不會再有絕對的統(tǒng)治權，各主體之間既相互合作，又相互監(jiān)督。懼怕失去壟斷行政權力的政府當然很難主動接受社會力量參與分配公共責任和權力。一直以來政府被視為全能政府對各種社會公共事務大包大攬。對于關乎民生的食品藥品安全問題而言，政府更是有充分的理由，獨攬重任，始終堅持政府是公共權力統(tǒng)治者，是唯一的正當監(jiān)管者，其他任何組織都無法替代或參與其中，缺乏共同治理理念。伴隨著社會主義市場經濟的完善，政府職能也開始轉變。但由于行政理念轉化、各種體制機制轉換，以及政府自身能力提升是一個漸進過程。在這一過程中，習慣大包大攬的全能政府不愿意主動放棄已有的管轄范圍，甚至時常涉足不該涉足的領域，出現(xiàn)政府越位的現(xiàn)象。由于政府資源有限，越位必然意味著政府在某些領域的缺位。由于害怕競爭，政府不愿意引入社會力量彌補其功能缺陷，導致公共管理缺乏效率，政府的公共服務有效供給不足。對于食品藥品安全監(jiān)管而言，尤為突出。因為隨著經濟發(fā)展和技術不斷進步，食品藥品生產鏈日益復雜，確保食品藥品安全，必須確保食品藥品生產鏈條中每個環(huán)節(jié)的安全，而有限的政府監(jiān)管力量，卻無法覆蓋食品藥品生產、運輸、銷售的各個環(huán)節(jié)。從某種程度上說，這種監(jiān)管服務供給與產業(yè)發(fā)展需求失衡，導致當前食品藥品安全事故頻發(fā)。盡管如此，由于存在全能政府“路徑依賴”，以及食品藥品監(jiān)管是行政部門比較核心的行政職能，涉及很多的利益關系，監(jiān)管部門希望繼續(xù)享受著壟斷監(jiān)管所帶來的種種利益，缺乏與民間組織、新聞媒體、廣大公眾合作的意愿，甚至把這些社會力量視為“挑刺者”，而不是合作者。

(二)社會中介組織發(fā)展緩慢，社會影響力較弱

影響食品藥品安全的社會中介組織主要包括行業(yè)內部的行業(yè)協(xié)會、認證機構，以及行業(yè)外部的消費者權益保護組織，這些組織具有不同政府的監(jiān)管資源和優(yōu)勢。首先，對于食品藥品行業(yè)協(xié)會而言，本身具有專業(yè)性和技術優(yōu)勢，能在相關的專業(yè)、行業(yè)、技術領域提供專業(yè)服務，平衡各主體信息不對稱之間的矛盾。其次，對于消費者權益保護組織而言，具有組織集團訴訟的優(yōu)勢，增強了單個消費者與經濟實力雄厚企業(yè)對抗的能力。但是令人遺憾的是，在一波接一波的重大食品、藥品安全事件中，我們似乎只看見政府連夜突擊檢查的身影，只聽見政府道歉、表決心、做總結的聲音。而來自社會中介組織的行動和聲音幾乎銷聲匿跡。這是因為我國的社會中介組織還處在初級階段，還不成熟，社會影響力較弱。在中國，大多數(shù)社會中介組織都脫胎于政府這個“母體”，呈現(xiàn)明顯的官辦色彩，經費主要由政府撥款，人事任免權由政府控制，社會中介組織喪失了應有的獨立性，有的甚至成為政府的附庸。官辦色彩太濃，不僅在很大程度上限制了中介組織的自主性和靈活性，而且使中介組織失去了賴以存在的廣泛社會基礎，使它們難以扮演好應有的角色，有時甚至與政府角色沖突。例如我國消費者組織不是由消費者獨自組成，也不是由消費者自發(fā)形成，它不同于一般民間團體，消費者組織是執(zhí)行部分行政事務，是“民意官辦、民辦官助、官民結合”的社會團體組織。［8］其半官方的性質決定了，它從屬于政府，自身缺乏獨立性，這便大大限制其社會監(jiān)督功能的發(fā)揮。同時，由于某些社會中介組織定位不準，導致社會中介組織以追求經濟利益為出發(fā)點，為自身小團體服務，往往漠視其應承擔的社會職責，嚴重影響社會中介組織的健康發(fā)展。此外，不少社會中介組織專業(yè)技術水平低，職業(yè)道德和自律意識淡薄，難以有效完成其政府分配的任務，也影響了社會中介組織的服務質量和效果。

(三)維權成本與收益倒掛，公眾參與意識不強

雖然廣大公眾是不安全食品、藥品的直接受害者，按理說他們最有動機和積極性參與食品、藥品安全監(jiān)管，但是當前中國消費者參與食品藥品安全監(jiān)管的參與意識卻不容樂觀。這主要是由以下幾方面的因素造成的:一是很多消費者遭受假冒偽劣食品藥品侵害時，往往面臨投訴無門的問題，因為像食品安全監(jiān)管屬于分段監(jiān)管，分段監(jiān)管的最大弊端就是監(jiān)管邊界模糊、權責劃分不清，導致監(jiān)管部門對投訴“踢皮球”。即使準確無誤找到投訴部門，很多時候投訴部門對相關投訴的處理程序非常繁瑣，并奉行“誰投訴、誰舉證”的原則，這就意味著，消費者投訴舉報不僅要耗費時間、精力，更要耗費一筆不菲的費用。以2元錢一把的韭菜為例，每一項指標的檢測需要100元左右，按照50種指標全部檢測來算，一個樣品可能就要花費5000元作用。［9］顯然，普通市民往往無能力或不愿意花費時間、精力、財力在舉證方面。二是即使產品檢測后，證明其屬于“不合格”產品，但是這也并不意味著維權就成功。雖然根據《消費者權益保護法》《食品安全法》以及《侵權責任法》的規(guī)定，消費者有權要求廠家賠償，但是上述賠償條款均以“消費者購買商品的價款或者接受服務的費用”為計算懲罰的基準，往往賠償金額很小。例如根據《食品安全法》規(guī)定，消費者可以向不合給產品生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。也就是說，證明2元一把的韭菜不合格，所獲賠償金也只不過20元，而所需支付的檢測費用則高達5000元。賠償金額過低不僅使得受害消費者的損失和維權成本無法彌補，而且對不法企業(yè)難以形成威懾，讓不法企業(yè)肆無忌憚地、接二連三地生產不合格產品侵害消費者權益。三是當前監(jiān)管部門對舉報者缺乏有效激勵和信息保密制度和具體措施。雖然很多地方監(jiān)管部門制定了舉報獎勵制度，但是實施效果卻差強人意。這主要是缺乏獎金籌措機制，使得舉報獎勵制度無法落實。而且獎勵制度要求舉報實名登記，但是監(jiān)管機構對舉報人的信息缺乏嚴格的保密制度，導致部分舉報人的信息被泄露給被舉報人，遭受被舉報人的嚴重騷擾或報復，最終不得不撤回舉報投訴。

(四)信息披露制度不健全，媒體難以發(fā)揮信息共享平臺的作用

毋庸置疑，媒體在食品藥品安全監(jiān)管中發(fā)揮著巨大作用。首先，媒體通過披露問題食品的產地、狀態(tài)、去向等信息向消費者揭露食品安全風險，不僅增加了消費者在做購買決策時的信息束，同時也避免了問題食品帶來的行業(yè)沖擊和不必要的損失。與此同時，借助各種媒體，報紙、電視、雜志、書籍、互聯(lián)網、手機等宣傳食品安全知識，將與食品安全相關的法律法規(guī)、標準、標識、規(guī)范等信息公布于便于查詢的媒介上，督促企業(yè)遵守，鼓勵消費者在正當權益受到損害時，拿起法律的武器捍衛(wèi)自己的權益。其次，媒體發(fā)動廣大公眾參與監(jiān)督，調動社會所有的監(jiān)督力量共同監(jiān)督，讓監(jiān)管者的行動在陽光下進行，促使監(jiān)管者對廣大公眾負更多責任。最后，媒體通過頻頻暴露食品藥品安全事故，引起廣大公眾高度關注，使其成為輿論焦點，促使決策層把食品安全監(jiān)管制度改革問題提上議事日程。顯然，媒體在生產者、消費者、政府等食品藥品安全各利益主體之間起著信息溝通、風險交流的作用。通過發(fā)揮信息共享平臺的作用，成為監(jiān)督監(jiān)管食品藥品安全不可或缺的重要力量。尤其是新媒體在此發(fā)揮的作用難以估量。然而，由于信息披露制度不健全，缺乏常規(guī)的信息披露機制，少數(shù)媒體在報道食品藥品安全事故時，失真和夸張的報道食品藥品安全問題，引發(fā)社會恐慌;個別媒體在解讀相關政策時斷章取義、混淆概念，引起公眾對政府的不信任，加之新媒體對負面信息產生更強烈的蝴蝶效應，導致政府在信息公開、政務公開、輿論引導方面存在較大誤區(qū)。多數(shù)地方政府不愿主動披露食品藥品安全信息，出現(xiàn)問題時，首先想到的是掩蓋，而不是公之于眾，甚至嚴格控制媒體的信息，對網上披露的有關信息進行刪除、屏蔽。更有甚者，利用公權力打壓真實信息的記者。尤其是，政府對新媒體認識不足，抑或存在偏差，導致媒體在食品藥品安全監(jiān)督監(jiān)管中信息平臺的作用難以有效發(fā)揮。

食品藥品安全社會治理的若干對策

當代社會，公民對公共服務和公共產品的質量和效益提出了新的要求，而“全能型”政府承擔了大量本來可以由社會力量行使的職能，分散了政府的精力和資源，降低了政府提供公共服務和公共產品的效能。在此背景下，政府可以適度放權，將部分政府權力賦予社會中介組織、新聞媒體以及廣大公眾，從而把自己從繁瑣的具體事務中解放出來，實現(xiàn)從“管制”到“治理”的轉變。

(一)轉變監(jiān)管理念與政府職能，建立社會參與常態(tài)機制

引入社會治理模式，要求政府與社會中介組織、媒體、廣大公眾之間形成一種互動、協(xié)商、合作的伙伴關系。這就要求盡快轉變政府監(jiān)管理念和轉換政府職能，建立社會力量參與公共事務的常態(tài)機制，實現(xiàn)政府直接管理向間接管理轉變，微觀控制向宏觀調控轉變，單一行政管理向綜合運用經濟、法制、協(xié)商等手段管理轉變，最終實現(xiàn)由全能政府向有限政府轉變，管制型政府向服務型政府轉變，履行統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、依法行政、組織協(xié)調、提供服務、規(guī)范和監(jiān)督的職能。因此，引入社會力量治理食品藥品安全，最重要的是準確界定政府在食品藥品安全治理中的職能和確保社會力量參與的保障機制。首先，各級政府的食品藥品安全監(jiān)管機構，必須從大量繁瑣的具體事務中解脫出來，將市場和社會能夠自行解決的食品藥品安全問題交由市場和社會解決。政府的食品藥品安全監(jiān)管機構集中力量重點抓好宏觀調控、綜合決策;集中力量理順食品藥品安全監(jiān)管體制機制、制定食品藥品安全法律法規(guī)以及標準體系建設、加大研發(fā)資金投入，提高檢驗檢測、風險監(jiān)測的技術水平，并保證安全監(jiān)管執(zhí)法到位和公平;集中力量規(guī)范和監(jiān)督社會參與行為。其次，營造良好的社會力量參與環(huán)境和氛圍。一是通過大力宣傳，號召社會各界力量積極參與食品藥品安全監(jiān)管，樹立食品藥品安全，人人有責的社會價值觀;二是通過立法，劃清政府、市場、社會發(fā)揮作用的邊界，給社會力量參與食品藥品監(jiān)督監(jiān)管的合法權益，確保社會力量發(fā)揮作用的空間;三是通過構建激勵機制，保障社會力量參與食品藥品安全監(jiān)督監(jiān)管的經濟利益和權益，鼓勵社會力量積極參與食品藥品安全監(jiān)管活動，確保食品藥品安全不留死角;四是構建信息反饋機制，把社會公眾反映的食品藥品安全問題、處理進展和結果通過媒體及時。

(二)培育和發(fā)展社會中介組織，提升其自身能力和公信力

要充分發(fā)揮社會組織在食品藥品安全中的監(jiān)管和監(jiān)督作用，必須要不斷培育和支持社會中介組織的發(fā)展，加強社會組織的自身能力和公信力建設。首先，立法確保社會中介組織發(fā)展空間。目前，我國尚未建立社會中介組織法律法規(guī)體系，無論是社會中介組織成立時的資格審查，還是成立后的日常監(jiān)督管理，主要依賴1998年修訂后的《社會團體管理條例》以及少量部門規(guī)章、規(guī)范性文件。法律體系的不完善使得中介組織的活動無法可依，其自我約束和自我發(fā)展也缺乏律法制度來保障。因此，國家應該盡快通過立法，明確規(guī)定社會中介組織的活動范圍，在國家社會生活中的地位和作用，以及明確界定對違反法律的社會組織或其成員的懲罰條例等。［10］其次，重構政府與社會中介組織的關系，確保社會中介組織的獨立性。一是從法律地位上、體制上，要擺脫社會中介組織與政府部門的從屬關系，確保社會中介組織獨立的合法地位，讓社會組織自我發(fā)展、自我約束，真正實現(xiàn)自治。二是要通過政策設計保障社會組織經濟上的獨立性。政府可以通過“購買服務”的方式，也可以通過一定的稅收優(yōu)惠等方式保障社會中介組織獨立的經濟來源。只有真正實現(xiàn)社會地位獨立和經濟獨立，才能保障社會中介組織的公正性。再次，加強社會中介組織的組織體系建設。社會中介組織是食品藥品安全監(jiān)管的重要力量，但是要更好地發(fā)揮其監(jiān)管作用，必須進一步完善社會中介組織體系建設。在建立行業(yè)中的社會中介組織的同時，加強行業(yè)外社會中介組織的建設，充分發(fā)揮消費者協(xié)會、消費維權組織的監(jiān)督作用。在建立食品藥品行業(yè)標準制定機構、安全檢測機構、風險評估機構的同時，建立食品藥品企業(yè)安全信用評估機構，以及食品藥品安全信息搜集、分析、機構，各機構相互獨立、相互合作，各司其職，各盡其能，共同為食品藥品安全保駕護航。最后，加強對社會中介組織的規(guī)范和監(jiān)管。社會中介組織之所以公信力較差，主要是因為某些社會中介組織在發(fā)展過程中，目標錯位，在小團體利益的驅動下，變相設置各種門檻，收取各種費用，濫用其監(jiān)督管理職能。當務之急，就是要通過獎懲制度設計，信用機制建設，以及加強日常監(jiān)管，來引導和規(guī)范社會中介組織的行為。讓其真正承擔起市場警察的職責，保證其公正性和公信力。

(三)建立經濟激勵機制，鼓勵消費者參與監(jiān)管

消費者是食品藥品安全治理的重要參與者，消費者的選擇權，以及正當權益受到侵害的維權行動，都會對食品藥品生產經營者形成有效的監(jiān)督。然而，消費者也是經濟人，在維權時也會考慮成本收益。因此，要以提高消費者維權效益為目的來設計制度，以完善消費者維權激勵制度。［5］229從成本角度而言，要簡化維權程序，降低維權成本。降低維權成本最主要的是降低檢測費用，不妨從三個方面入手:一是設立消費者公益基金會，在產品質量尚不明確的情況下，由基金出面委托第三方權威機構檢測，并先行墊付檢測費用。在檢測結果出來之后，如果是產品質量問題，就由商家支付檢測費用，如果不是產品質量問題，由消費者公益基金承擔檢測費用。二是放開相關檢測市場，允許民間資本和民間機構進入產品質量檢測領域，打破“一家獨大”政府主導的檢測模式，形成公平有序的競爭性檢測市場，從而讓檢測價格自然回歸常態(tài)。三是改進檢測技術。據相關報道，當前發(fā)達國家的檢測方法技術含量高，不僅靈敏度高，檢測時間快，而且檢測成本非常低，檢測10～30項指標才50元。中國早該對檢測技術更新?lián)Q代。從收益角度而言，實施懲罰性損害賠償制度，提高維權獲償金額勢在必行。當前，產品質量侵權賠償金額過低不僅無法彌補消費者維權成本，而且對商家形不成壓力，導致其對產品質量不夠重視。懲罰性損害賠償制度，在英美法系國家早就被廣泛應用于侵權行為法和合同糾紛中，為規(guī)范商家行為，保障產品質量作出了巨大貢獻。我國應該借鑒其做法，完善懲罰性賠償法律制度，對市場中處于弱勢地位的消費者給予人身、財產方面的有力保護。此外，還要建立對食品藥品安全信息舉報人的獎勵制度和信息保密制度。設置食品藥品安全信息舉報專項基金對于鼓勵消費者、企業(yè)員工舉報問題企業(yè)非常必要。資金籌集途徑可以分為三個方面:一是政府財政定期、定額劃撥;二是按照一定比例提成罰款;三是社會捐助。當然，還應建立嚴格的舉報人信息保密制度，確保舉報人的權益不受侵害，對于泄露舉報人信息的行政人員，依法追究責任。

(四)完善信息披露制度，構建新媒體環(huán)境下的信息共享機制

面對新媒體給食品藥品安全監(jiān)管帶來的積極作用和消極影響，各級監(jiān)管機構要順應潮流，以積極的心態(tài)和創(chuàng)新的手段，改善和創(chuàng)造有利于發(fā)揮新媒體積極作用的條件，構建起新媒體環(huán)境下的信息共享機制，發(fā)揮媒體的監(jiān)督監(jiān)管作用。首先，各級監(jiān)管機構要提高對新媒體溝通的認識和運用能力。之所以有些問題食品在市場上大行其道，最主要的原因是信息不暢，致使部分消費者對問題食品毫不知情，仍然購買和消費存在安全風險的食品。而媒體，尤其是新媒體具有強大的信息搜集功能，可以非常及時地向消費者披露食品安全風險。因此，政府應該正確認識新媒體的信息溝通功能，客觀評價其在食品藥品安全監(jiān)管中的作用，不要因為新媒體具有擴大負面信息的影響力而全盤否定。相反，監(jiān)管部門要更多了解新媒體溝通的特點和規(guī)律，不斷學習掌握新媒體的溝通語境和藝術，充分利用新媒體構建便捷、快速的信息溝通平臺，及時準確地公布政策的變化調整以及其他相關信息，搭建一個生產者、消費者、政府、社會中介組織信息共享的平臺，消除食品藥品安全相關利益主體之間的信息不對稱，把食品安全風險控制在最低水平，從而維護消費者、合法商家的正當利益和權益，提高政府公信力。其次，完善新媒體有序參與食品藥品安全監(jiān)管的保障機制。一是加強食品藥品信息共享的立法工作，將信息共享納入法制管理的軌道，要求監(jiān)管部門做好信息公開、政務公開，保障媒體在獲取或關于食品藥品安全信息方面的權益，從而保障廣大公眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。美國國會在20世紀六七十年代先后通過了《信息自由法案》《顧問委員會法案》《政府陽光法案》。這些法案的通過為普通公眾以及代表他們利益的非政府機構、新聞媒體要求美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)公開政府文件和會議信息，以及參與FDA的決策過程提供了法理支持。因此，我國應該加快信息公開立法工作。二是加強新媒體管理制度建設，對失真信息、不實報道的個人和媒體，追究其法律責任;同時，加強新聞媒體職業(yè)人士的職業(yè)道德建設，提高自律能力，減少新媒體的負面影響。