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本文作者：陳容1，2崔鵬1作者單位：1中國科學院2中國科學院研究生院

我國社區災害風險管理存在的問題

1總體發展不平衡

從總體上看，各地社區災害風險管理開展程度不一，社區減災能力建設的整體發展水平不平衡。主要表現在:①中西部經濟欠發達地區與東部發達地區相比，社區災害風險管理人力、物力和財力都較落后;②農村社區和城市社區相比，農村社區的減災能力建設依然十分薄弱。

2社會化參與程度不高

社區災害風險管理社會化參與程度不高。首先，表現在社區居民還未真正參與災害風險管理的全過程，如風險評估、應急預案編制等活動很少吸收當地居民參與;社區民居參與群測群防、疏散演練的積極性不高，減災的責任感不強，需要落實經費補助。其次，當前我國主要致力于減災救災的民間組織發展緩慢。究其原因:①自身內部制度不完善，如財務、監督和培訓制度［35］;②有利于民間組織發展的外部環境還不完善，民間組織面臨體制約束、社會資源不足、社會資本匱乏、制度性支持缺乏和公益捐贈不足等局面［35－36］。此外，企業支持社區減災工作存在問題和局限。中小學在社區減災能力建設中的作用也發揮不夠。

3缺乏有效的社區減災綜合協調機制

從當前中國的現實看，社區減災工作基本都是依托社區村(居)委會來組織落實，社區干部基本處于疲于應付的狀態，社區干部缺乏防災減災知識，臨災應急處置的專業水平不足，難以有效地承擔起社區減災的領導和組織協調工作。一方面，社區減災還沒有列入部分村(居)委會重要日程;另一方面，社區村(居)委會對增加社區社會資本(社區網絡)的重視不夠，社區成員間信任度不高等。這些都不利于社區綜合減災工作的開展，特別是難以形成政府、組織及成員之間的互動和配合。社區缺乏有效的綜合減災協調機制對防災減災效果有很大影響。例如，群測群防在具體操作層面運行難度較大，存在組織、監督、管理制度不健全、網點建設運行不規范、信息報送不暢通、重監測輕預防、經費不足等問題［30］。徐玖平等［24，26］研究了NGO參與災后援助聯動和重建的綜合集成模式，對NGO開展社區減災工作具有指導意義。但在當前社區減災工作中，企業、NGO、政府、專家及社區民眾之間怎么有效協調有待進一步探索。

4社區缺乏有效的防災規劃和應急預案

近年來我國“一案三制”的應急管理工作取得了一定進展，但大多數社區的防災規劃和應急預案缺乏針對性，有的社區預案只是模仿上級部門的預案內容，應急預案沒有充分體現社區的特殊性、資源的整合、部門之間的合作、協調等［37］。防災規劃、應急預案的編制大多靠政府完成，公眾參與度不高，且大多數預案沒有經過演練和實踐的考驗，公眾對防災規劃和預案的知曉率較低。Pearce［38］認為公眾參與社區災害管理規劃是可持續減災的重要保證。Brenda等［39］認為制定社區災害管理規劃必須了解其中高危人群的社會和經濟現實，要充分重視弱勢群體的作用。

5防災減災宣傳教育力度不夠

部分政府和社區公眾對災害風險存在僥幸心理，對防災減災宣傳教育重視程度不夠，突發事件應急管理宣傳教育缺乏制度化保障［40］，尤其在中小學校、農村社區和企業施工單位，防災減災宣傳教育力度不夠，針對性不強，缺乏長期性。由于防災教育的不足，公眾災害防范意識普遍薄弱，自我安全防護知識匱乏、參與減災的主動性不高，即便是城市社區也還沒有形成成熟的社區應急文化體系［41］，如上海市有近91.4%的被調查者認為自己“缺乏防災減災相關知識技能，希望更多地了解、掌握”［42］。災害風險意識不足一方面導致人們過度開發和利用資源，如砍柴取薪、濫墾土地、隨意建房、施工、開礦等，為安全隱患埋下伏筆;另一方面導致災害應急能力不強，如2012年“6•28”寧南特大山洪泥石流災害共造成白鶴灘水電站施工人員20人失蹤，20人遇難［43］。從近年來的災情統計看，工礦企業發生群死群傷的概率較多。印度尼西亞政府在反思印度洋海嘯的教訓后指出，最大的教訓是沒有建立早期預警系統和缺乏對居民的災害教育培訓［12］。Srinivasa＆Nakagawa［44］認為人們應樹立危機意識，以印度洋海嘯為契機，學會更好地為未來的災難做準備。因此應高度重視防災減災宣傳教育。

6社區防災減災資源缺乏有效整合

由于缺乏有效的綜合減災協調機制，社區防災減災資源缺乏有效地整合。主要體現在以下幾個方面:①信息共享機制不健全，災害預警預報精度不高;②缺乏統一的應急隊伍，參與社區防災減災的志愿者呈老齡化;③應急避難場所、應急物資管理及維護權責不明;④減災資金有限且有限的減災資金沒有得到有效使用。項目實施過程中，按照垂直層級分配資金，社區層面資金往往不足［45］。設立社區防災減災的專項資金，并納入中央和地方政府財政預算，是可持續減災的重要保證［46］。然而，當前中央財政并沒有明確支持社區減災工作的經費預算，地方政府對社區減災的投入也受制于地方經濟的發展水平。此外，災害風險分散機制和經濟補償機制滯后，造成融資渠道不暢［47］，從而加重了政府應對災害的財政負擔，在片面政績觀驅使下當地政府很難保證將有限資金用于災前防御，這個問題在貧困地區尤為突出。此外，由于缺乏有效協調機制，各涉災部門資金分散使用且不注重資金使用的績效評估，減災效果不顯著。

我國社區災害風險管理的展望

根據國內外社區災害風險管理的實踐經驗，針對目前社區災害風險管理存在的問題，提出我國社區災害風險管理需要加強的方面。

1促進社區災害管理立法

我國針對社區層面沒有出臺相應的減災法規，因而社區很難在防災減災方面做到有法可依。未來我國應在社區災害風險管理實踐的基礎上，積極推進社區減災的法規建設，在國家政策及法律法規層面不斷完善社區防災減災的相關條款，如通過法律形式，明確各級政府、企業、社會和公民的減災職責和協調機制，合理分擔各地及各級政府財政投入比例，完善應急預案編制和實施規范等，并實現“預防文化”宣傳教育的制度化。

2建立社會參與的長效激勵機制

關注社區的潛力和需求是社會恢復和災害管理的重要原則［48］。應充分考慮到各利益相關者的需求、關注點、經濟狀況，社區的資源狀況與社會背景，效益與效率等原則，探討各利益群體的參與激勵機制。主要考慮的內容有:制訂扶持政策，建立伙伴合作機制，為企事業單位、民間組織和志愿者提供寬松的活動平臺，針對不同需求開展有效的培訓等。社區災害風險管理的挑戰之一是保持社區層面防災減災的持久化［49］。因此，如何建立長效的社會參與激勵機制，營造全民自覺參與社區災害風險管理全過程的文化氛圍，是值得進一步探索的重要課題。

3健全參與式社區減災機制

加強各利益相關者在災害風險管理各個階段的協調性和參與性尤為重要［49］。我國社區減災需要在實踐中不斷建立健全參與式社區減災機制，確保社區減災工作高效實施。今后應該探索的內容主要有:建立社區減災委員會，健全防災減災綜合協調機制，完善部門協同、上下聯動、社會參與、分工協作的防災減災決策和運行模式，建立健全社區資金優化、信息共享(如預警預報等方面)、風險分擔(如災害保險)、人才培養、應急保障、群測群防、績效評估、監督反饋(監控災害防治工程、建筑施工及應急預案執行等工作)等減災機制，保障社區減災工作有效實施。

4加強社區防災減災綜合能力建設

在了解社區災害應急能力的基本狀況和綜合水平基礎上，通過宣傳、培訓、教育、演練等方式，提高公眾災害風險意識和心理承受能力［50］。“你準備好了嗎———市民災害準備指南”一定程度上已經成為美國政府對社區居民進行災害教育的范本［51］。該指南為家庭提供了如何針對各種災害的具體指導，實踐意義很強。我國的《震后貧困村恢復重建過程中環境風險規避指南》［52］，在指導人們識別和減少環境風險上具有積極作用，但目前尚未在社區普及，且該指南對使用人員的知識基礎要求較高。因此，一方面應進一步做好推廣工作，另一方面需要結合廣大社區實際，針對不同災種設計編制通俗易懂又具體翔實的實手冊和掛圖［53］。同時，還需要鼓勵人們廣泛參與社區災害風險評估和應急預案的編制和實施，重視全民尤其中小學的防災減災教育，加強社區應急物資儲備、人才隊伍建設，健全交通、通訊以及防災減災基礎設施等，樹立預防文化觀念，以提高社區防災減災綜合能力。

5加強社區災害資源化利用

自然災害如果合理調控，一定程度上可以轉化為資源。如九寨溝昔日的一系列堰塞湖經自然保存，成了今日著名的海子風景區，同時增強了河谷岸坡穩定性，大大減少新的崩塌滑坡的發生［54］。加強社區災害資源化利用，把防治災害與脫貧工程、資源開發、環境保護、工程建設緊密結合，實現減災與資源環境及社會經濟的協調發展。

6探討多方共同參與的社區災害風險管理模式

現行社區災害管理模式還處于探索階段，還未建立完善的運行機制。今后，應結合社區減災項目的實施，根據社區特點探索以地方政府、專家、企業、非政府組織、社區公眾等多方共同參與有機協作的社區減災模式，發揮政府、社會、社區層面在災害管理方面的作用，建立合作與互信的合作氛圍，實現各種資源的有效整合，提高社區災害風險管理的效率。同時，還應進一步明確各利益相關者在災害風險管理全過程中的角色定位、功能、協作關系，建立可操作的運作機制與風險承擔機制。