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本文作者：周義程作者單位：蘇州大學

公共事業民營化:具體的制度安排方式

在公共事業民營化改革過程中，從制度安排層面看，需要逐步圍繞三個問題展開思考和作出選擇。

第一個問題是:政府是否需要承擔起供給該類公共事業的職責?這個問題實際上追問的是政府“提供什么”。一般來說，可收費事業和私人事業因其可以將不付費者排除在外，故而政府可以減少生產或不生產這兩類事業，政府撤資(出售、無償贈與、清算)和政府淡出(民間補缺、政府撤退、放松規制)是可供選擇的做法。政府撤資意味著放棄一個企業、某一職能或某一資產。撤資需要政府采取直接、明確的行動，總體上是一次性工作。企業可以作為一個繼續經營的實體被出售或贈與他人，也可以采取清算的方式，即關閉并出售剩余資產。如果說政府撤資屬于政府采取積極行動的過程，那么政府淡出則是一個消極和間接的過程，即政府被民營部門取代。淡出也被稱為以消損的形式實現民營化。政府淡出可以通過民間補缺、政府撤退和放松管制等形式來實現。〔5〕政府淡出作為民營化的一種形式，常常被人們所忽視，但其優點是可以在推行民營化過程中少一些政治爭論和利益沖突。

第二個問題是:當政府需要承擔起某類公共事業供給職責時，其應當采用直接生產(扮演生產者角色)還是間接生產(扮演安排者角色)的方式。從理論上說，對純公共事業、俱樂部事業、共用資源性事業和私人事業而言，政府都可直接生產，也可間接生產。不過，政府直接生產必然出現官僚成本，政府間接生產則產生交易成本。從成本收益角度分析，政府究竟采用直接生產還是間接生產的方式，需將官僚成本和交易成本進行比較后才能確定。

第三個問題是:政府直接生產和間接生產的具體制度安排有哪些?在政府直接生產中，可供選擇的制度安排主要有三種:免費供應、用者付費、內部市場。〔6〕在政府間接生產中，可供選擇的制度安排主要有:政府間協議、合同承包、特許經營、補助、憑單。我們在選擇這些具體制度安排時，既要考慮到降低成本問題，更要注重如何更好地實現公共利益最大化。

由上觀之，對于純公共事業、俱樂部事業和共用資源性事業等三類公共事業來說，政府可以減少或不生產俱樂部事業，也可以采用直接生產和間接生產兩種方式來供給不同類型的公共事業。直接生產和間接生產都有具體的制度安排方式。關于這些觀點，可以用表2歸納顯示。從公共事業供給主體的視角來透視，公共事業供給中涉及三個基本的參與者:消費者、生產者、安排者或提供者。其中“服務的消費者直接獲得或接受服務”;“服務的生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務”;服務安排者指派生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務生產者。由于提供和生產之間的區別，我們可以據此確定公共事業的不同制度安排。不同制度安排的原因在于，公共部門既能作為一個安排者，也可作為一個生產者，私營部門、非營利組織(志愿者)或公民也一樣。由此形成了制度安排的四種基本類型，即公共部門既是安排者又是生產者;公共部門是安排者，私營部門、非營利組織(志愿者)或公民是生產者;私營部門、非營利組織(志愿者)或公民是安排者，公共部門是生產者;私營部門、非營利組織(志愿者)或公民既是安排者又是生產者。根據安排者、生產者和消費者之間的動態關系，可以將這四種類型細分為十種具體制度安排方式，即政府服務、政府出售、政府間協議、合同承包、特許經營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務、自我服務。〔6〕在這十種具體制度安排方式中，除了政府服務、政府出售、政府間協議之外，其他七種方式的生產者均是私營部門、非營利組織(志愿者)或公民。這七種方式都屬于民營化的具體制度安排方式。

上述十種具體安排方式各有其特定含義。“政府服務”是指政府工作人員直接從事服務工作，政府既是公共事業的安排者，又是生產者;“政府出售”意味著作為生產者來生產公共事業，個人或組織作為安排者從政府那里購買公共事業;“政府間協議”表明一個政府作為安排者花錢請另一個政府(生產者)來提供公共事業;“合同承包”體現為政府作為安排者，與私營部門或非營利組織簽訂合同，讓它們作為生產者來生產公共事業;“特許經營”分為排他性特許和非排他性特許，前者是指政府作為安排者讓某個私營部門擁有提供特定公共事業的壟斷性特權，非排他性特許意味著政府作為安排者將經營權授予符合條件的諸多私營部門或個人(生產者有多個);補助意指政府對生產者進行補貼，私營部門或非營利組織是生產者，政府和消費者都是安排者，他們都要付費給生產者;憑單制是對特定的消費者群體進行補貼，讓他們自主選擇特定的公共事業;自由市場通常用于提供私人事業和俱樂部事業，生產者是私營部門和非營利組織，安排者是消費者;志愿服務強調讓志愿團體扮演公共事業安排者角色，由這些團體讓自己的雇員或雇傭私營部門來生產公共事業;自我服務即指自己為自己供給公共事業，如家庭就是人們在住房、教育等方面的自我服務單位。對于純公共事業、俱樂部事業和共用資源性事業這三種類型的公共事業而言，可供選擇的具體制度安排方式是不同的。俱樂部事業可以采用除自我服務之外的其他九種具體方式，其中，合同承包、特許經營、補助、憑單制、自由市場和志愿服務屬于民營化的六種具體制度安排方式。純公共事業可以采用政府服務、政府間協議、合同承包和志愿服務等四種具體制度安排方式，其中，合同承包和志愿服務屬于民營化的兩種具體制度安排方式。共用資源性事業可以采用政府服務、政府間協議、合同承包、補助、憑單制和志愿服務等六種具體制度安排方式，其中，合同承包、補助、憑單制和志愿服務屬于民營化的四種具體制度安排方式。可見，對于某一項特定類型的公共事業而言，可以使用多種具體制度安排方式，即在同一地域運用多種方式提供某項公共事業，從而形成多樣化安排。根據前述分析，可以得出不同類型公共事業可供選擇的民營化的具體制度安排方式(見表3)。

公共事業民營化:制度安排方式的比較與選擇

公共事業民營化的根本目標就是要實現公共事業的有效供給，并藉此更好地滿足公眾需求、實現公共利益最大化和促進人民生活水平的提高。圍繞這一目標，我們需要從公共事業的具體性、生產者的可得性、效率和效益、公共事業的供給規模、收益和成本的關聯度、對消費者的回應性、對腐敗和欺騙行為的免疫力、公共事業供給的公平性、對政府指導的回應性以及政府規模〔7〕等十個方面加以考慮。公共事業的具體性是指公共事業能否被精確描述。如果某項公共事業可以被精確描述，那么民營化的七種安排方式都能被采用。如果其只能被籠統地界定，那么就不太適合使用合同承包、特許經營、補助等方式來提供。實際上，如果某項公共事業不能被精確描述，我們就難以知道具體要達到的要求和滿意的標準是什么，因而任何人或任何安排方式都難以保證其滿意供給。此時，只能通過廣泛的監測、嚴密的控制、消費者對生產者的經常性信息反饋、生產組織中上下層之間的緊密合作、經常的調整和矯正、消費者和生產者之間的持久性對話以協調期望、能力和成就等，才能使該項公共事業得到滿意提供。只有當生產者和消費者之間不存在第三方，這些條件才能滿足。可見，對于不能被精確描述的公共事業而言，只能采用憑單制、自由市場、志愿服務和自我服務等四種民營化方式，并且需要采取廣泛監測、嚴密控制等一系列措施，才能確保供給質量和消費者滿意度。公共事業生產者的可得性意指能夠和愿意從事該項公共事業生產活動的生產者的數量。生產者數量的多少直接影響著具體安排方式的選擇。合同承包、憑單制和自由市場這三種方式要能被有效使用，需要有較多的生產者可供選擇。可見，如果不考慮其他因素，那么當生產者數量較多時，公共事業民營化中至少有合同承包、憑單制和自由市場三種方式可供選擇。公共事業供給績效的一個重要標準就是效率和效益。競爭是影響效率和效益的主要因素。換言之，某種具體安排方式能夠引發多大程度的競爭，這在很大程度上決定了該種方式的效率和效益。競爭意味著賦予消費者以足投票的選擇權。自由市場、合同承包和憑單制都有利于形成較充分的競爭，也就較容易提高效率和效益。特許經營、補助和志愿服務也可以存在一定程度的競爭，但其競爭程度要弱一些。可見，從競爭有助于提升效率和效益的角度看，公共事業民營化中有自由市場、合同承包、憑單制、特許經營、補助以及志愿服務六種方式可供選擇。其中，自由市場、合同承包和憑單制比特許經營、補助和志愿服務更有利于促進競爭。公共事業供給規模會對供給效率產生重要影響。不同的公共事業之最佳供給規模也存在差異。某項公共事業只有在一定規模下才能實現最佳效益，從而實現規模經濟。當一個地方的行政范圍很小時，對該地方政府而言，小而全地親自生產各種公共事業不是有效率的選擇。此時，合同承包和特許經營比政府服務和政府間協議更為靈活。可見，考慮到規模經濟問題，公共事業民營化中有合同承包和特許經營兩種方式可供選擇。收益和成本的關聯度強調的是，收益感受和成本支付之間相互聯系的緊密程度。如果收益感受和成本支付的聯系非常直接，那么消費者更容易保持理性消費，從而提高公共事業的供給效率。收益感受和成本支付存在直接聯系的公共事業僅有俱樂部事業。對于俱樂部事業而言，自由市場、憑單、補助以及特許經營都是消費者直接向生產者購買公共事業的具體制度安排方式，并且這四種方式均屬于公共事業民營化的方式。在消費者成為公共事業的安排者時，對消費者的回應性程度會大幅度提高。在自由市場、憑單、無合同的志愿服務、補助、特許經營、自我服務等方式中，消費者都扮演了安排者的角色。這六種方式也均屬于民營化的具體制度安排方式，因而，從對消費者的回應性角度考慮，自由市場、憑單、無合同的志愿服務、補助、特許經營以及自我服務是六種可供選擇的公共事業民營化方式。從對腐敗和欺騙行為的免疫力來看，政府間協議相對要好一些，合同承包、特許經營、補助和憑單制都容易出現索賄受賄、合謀、欺詐等惡劣行為。憑單制還容易出現偽造、盜用、出售以及非法收購憑單等不良行為。自由市場、志愿服務和自我服務對欺騙和腐敗行為的免疫力要稍好一些。可見，如果考慮到對腐敗和欺騙行為的免疫力，那么自由市場、志愿服務和自我服務是三種較為適合的公共事業民營化方式。從公共事業供給的公平性來看，一個民主的和負責任的服務型政府比市場更為注重公平問題。而補助、憑單制、合同承包、政府間協議和政府服務都有利于被政府用來按公平的方式分配公共事業。在這些方式中，合同承包、補助、憑單制屬于民營化的具體制度安排方式，因而是三種更有助于實現公平的公共事業民營化方式。從對政府指導的回應性來看，政府服務和政府間協議在該方面總體上最強，其他方式都較弱。可見，如果僅考慮對政府指導的回應性，那么在公共事業民營化的七種具體制度安排方式中，沒有一種是較好的方式。