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本文作者：袁年興作者單位：浙江財經學院

個案研究：包容性社會政策的實踐命題

上城區作為杭州經濟社會活動的中心，上城區自改革開放以來一直大力實施“工業富區、商旅興區、環境立區、科教強區、依法治區”戰略，實現了經濟與社會各項事業的全面協調發展。2005年全區實現生產總值48.6億元，地方財政收入12.4億元。2007年，實現地區生產總值352.2億元，同比增長15.5%。實現財政總收入39.1億元，同比增長44.4%，其中地方財政收入21.2億元，同比增長44.9%，增長率分別名列全省第一和第五。十二五期間，上城區政府為了貫徹落實浙江省第十三次黨代會提出的“推進浙江省率先實現基本現代化”的發展目標，實施居家服務系列惠民工程，要求各級政府完善就業、社保、公共文化、基礎教育、基本醫療與健康、養老服務、住房、基本生活品供應等八大保障體系建設，具有明顯的包容性社會政策特征。

（一）公平正義的社會分配結構

公平和正義作為現代文明社會的主要標志，是對政治、法律、道德等領域中的是與非、善與惡作出的肯定判斷。從歷史唯物主義的立場出發，公平正義的主要問題是社會的基本結構問題，即社會基本權利和義務的分配制度問題。作為杭州市的老城區，上城區人口密度大，老年人口和困難家庭較多，民生保障問題是人民群眾最關心和最現實的利益問題。在上城區的公共服務體系中，涉及到的民生問題包括：擴大就業、調整收入分配關系、完善社會保障體系、推進醫藥衛生事業改革發展、做好人口和計劃生育工作、維護社會公共安全和完善安居工程建設等方面。作為政府彌補市場機制缺陷而作出的制度安排，上城區創新公共服務政策突出了把普通市民的利益擺在首要位置，特別是保障弱勢群體共享社會發展成果，關注他們不同的公共服務需求，強化了保障民生對本地區率先實現基本現代化的指導性地位，是實踐包容性社會政策的一種重要手段。2010年，當年全區財政收入50億，用于民生保障的支出就達到15.5億。2012年，在全區啟動居家醫療服務工作時，上城區居家醫療的重點服務人群包括505名90歲以上獨居空巢老人、617名困難殘疾人、143戶失去獨生子女家庭等困難群體和撫恤優待對象，20%以上常住居民享受到居家醫療服務，其中90歲以上老人、殘疾人（含精神病患者）全覆蓋，政府購買上門服務的人數占老年人口總數的7%以上。截止到2012年7月，居家養老政府買單共112423人次，2145.19萬元。實施“大服務”居家系列惠民工程，其根本目的是為了針對市場競爭機制造成的社會問題，保障老年人、殘疾人、慢性病患者、兒童、孕產婦、貧困人口以及失業人員等弱勢群體共享社會發展成果，涵蓋了轄區內普通市民特別是弱勢群體日常生活的方方面面。

（二）整體政府與網絡服務模式

在此之前，上城區公共服務的供給模式存在著政府服務部門化、部門服務單體化等問題，導致政府公共服務部門條塊分裂嚴重，隸屬不同部門、不同單位間的公共服務信息交流不暢，公共服務提供質量不均，無法滿足群眾社會日益增長的公共服務需求。十二五期間，上城區強化政府服務一體化意識，要求“一專多能”，打破部門服務以鄰為壑的格局，并由區民政局牽頭組織對各部門工作人員的整合培訓。在保留各部門自身信息化系統服務平臺的同時，以“大管家”信息系統為核心擴充升級，與其它部門信息化系統相關聯，逐步做到對外服務一個界面，按照響應及時、操作留痕、流程自驅、后臺統計、量化評價、信息共享的統一標準要求各部門升級和改造原有信息化系統，從技術手段上提供“大服務”體系保障，實現了統一的規劃設計、統一的宣傳途徑、統一的教育培訓、統一的服務標識、統一的接入界面、統一的技術標準和統一的數據后臺。為了實現“大服務”體系的實現效果，上城區實行“三級管理，四級運作”的運作模式。區政府成立“居家系列服務惠民工程”領導小組，區委書記任組長，組員由區政府各職能部門、區各街道一把手組成，形成了主要領導負總責、分管領導具體抓、相關領導配合抓的組織保障。領導小組下設辦公室，負責日常工作。相關行政部門出臺了多項具體政策，對居家服務項目的落實提供完備的政策引導、資金支持與質量監督，街道建立綜合性居家服務中心，社區建立居家服務工作站。同時，上城區綜合采取政府購買服務、公建民營、民辦公助等形式，運用市場化運作手段，鼓勵支持社會力量參與居家服務事業。顯然，上城區“大服務”以網絡信息技術為支撐，使公共管理主體（政府包括政府內部各層級與各部門等、公益組織、私人組織）在管理活動、社會服務中最大化的達到協調一致，從而實現功能、目標之間的整合，為公眾提供他們期望得到的服務。

（三）效率優先原則與責任政府的構建

公共服務的效率問題是一項事關人的自由發展的程度問題，也是公共行政的基本目標訴求。怎樣把瑣碎的生活服務需求整合成完整的服務流，實現社會需求與社會服務資源的無縫對接，成為擺在社會管理者面前的一大難題。為此，上城區通過公開招標、服務外包的形式，確定由杭州大管家服務社來進行“大管家系統”信息平臺建設。該技術平臺依據互聯網“云計算”工作理念和后臺支撐，積極應用物聯網技術，非常好地整合了八家政府職能部門的服務路徑，并附列詳細的服務內容，形成了分類別分層次的服務對象信息庫。在信息呼叫方面，該信息平臺利用新技術直接接入互聯網，信息呼叫自動實現中轉，不需人工服務，直接向居民提供便捷服務。“一鍵通”、“生命在線”、遠程監控、近距離非觸摸感應等前臺設備的推廣有效整合了政府、社會實體及服務對象之間的溝通渠道，加上在中間途徑上與華數、電信、大管家服務社等網絡運營商和增值服務提供單位合作，確保通過“大管家”技術平臺最終使得整個社會服務環閉合起來，使得全天候、全過程服務成為現實。在具體實施過程中，區政府一方面通過“大服務”體系，以信息化為手段整合和規范政府公共服務，讓普通市民通過“大管家”系統就能享受多項政府服務，實現“民有所求，我有所應；民有所需，我有所為”的公共服務目標；另一方面，政府通過各個部門特定的服務對象，由政府、政府服務外包商、企業等不同性質主體來為具體對象提供集聚式服務，最大可能滿足個體服務需求。同時，上城區以弱勢群體為主要服務對象，并向全區市民覆蓋，以居民群眾的“幸福感”和“滿意度”來推進這項公共服務工程的主要標準，特別是公共服務的菜單式選擇讓百姓自主選擇服務的項目和內容，切實增強了公共服務政策工作的針對性。可以明確，樹立和提高民生意識是上城區政府打造包容性公共服務體系的前提，因而居家服務系列工程在推進中極力凸顯了民生價值，實現了社會發展和民生的統一。

理論總結：包容性社會政策與公共服務的基本規范

“一個政府如何選擇自己的公共政策，選擇什么樣的公共政策來干預社會生活，直接關系到該社會中種種矛盾的解決以及社會結構的調整，從而也直接影響社會的未來發展方向。”［10］顯而易見，上城區的公共服務模式是一種包容性公共服務政策的建構和實踐，維護社會的公平公正成為了這種公共服務模式的基本任務，它以居家服務為基礎、機構專業服務為補充、社會（社區）服務為依托，其重點是倡導不同個體公平合理地分享社會和經濟發展成果，不僅有助于推進公共服務社會化、專業化、標準化和信息化，而且對實現社會公平正義、促進社會和諧發展、培育社會公民意識都具有積極的意義。立足我國當前的現狀，結合上城區實踐的優勢以及存在的不足，包容性社會政策的構建需要立足于以下基本規范。

（一）構建包容性社會政策需要確立以民為本的公共服務理念，堅持公平正義的社會主義價值觀和效益優先原則

“社會包容”或者“社會融合”，就是將所有人包容到社會經濟發展進程中，共享社會經濟發展的成果，消除任何形式的“社會排斥”，消除社會階層、社會群體之間的隔閡和裂隙，使所有社會成員，包括男性和女性，老年人、成年人和未成年人，健康人和病人、殘疾人，富裕階層、中間階層、勞動階層和社會底層都能夠無障礙地融為一體。［11］在十八大報告中指出：“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理，正確處理改革發展穩定關系，團結一切可以團結的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創造活力，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。”［12］構建包容性社會化政策，就是要求確立以民為本的公共服務理念，建立多層次、立體化的弱勢群體社會支持網絡，既要有政府的政策支持和制度保護，又要能夠有效發揮社區服務和“第三部門”的積極作用，有利于從根本上解決弱勢群體的社會支持和社會保護問題,彰顯了我國社會制度的優越性。一種理想的社會政策需要立足于正確的政治價值觀以及具體的實施方案。對于中國而言，以民為本的公共服務理念其實質就是公平正義的價值觀在現實條件下的實現問題，即社會基本權利和義務的分配制度問題。按照羅爾斯的觀點，“在作為公平的正義中，分配正義的問題永遠是這樣的：基本結構的制度作為一種制度體系應該如何加以調整，以使一種公平的、有效的和富有生產力的社會合作體系能夠得以繼續維持、世代相繼？”［13］相比較而言，資本主義國家僅把公平正義停留在一種抽象的人道主義的層面，忽視了市場競爭機制所產生的諸多社會不公平問題。在市場經濟條件下，社會不公的表現通常由制度、市場與政策的不完善與失靈所造成，作為中國特色社會主義的內在要求，公平正義的價值觀需要加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會保障體系，努力營造公平的社會環境。同時，上城區的案例告訴我們，公平正義作為一種價值觀，并不排斥市場化的運作機制，但是需要社會制度的安排需要以“人的全面發展”為基礎，需要深入社會實踐活動的各個領域。在國家回歸社會的過程中，人的自由與發展是非常有限的，而相對有限的自由發展需要通過公共利益的實現程度和實現效率來提供支持。效益優先的基本原則既需要肯定對組織完善、結構合理、技術先進、治理高效的追求，同時也需要把行政系統置于公平正義、公共責任、人的尊嚴與價值實現等“公共性”的價值基礎之上，其核心在于與人緊密關聯的公共利益的實現效率和程度。在此基礎上，市場化的競爭機制能夠充分發揮人的能動性，促使個人承擔所應承擔的社會責任，也有利于公平正義作為一種社會普遍價值為人們所共享，其實質是要堅持社會主義市場經濟的改革方向，全面深化經濟體制改革，深化行政體制改革，創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

（二）包容性社會政策依賴于責任政府的整體性治理，要求堅持“議行合一”的組織原則以及實施憲政的責任保障

通過上城區的案例，我們可以確定，政府不斷回應公民以形成一種以政府權力為中心、同時包含社會自治權在內的互動體系，是當代社會“責任政府”的體現。通過整體性的社會治理和網絡化服務，公共管理主體（政府包括政府內部各層級與各部門等、公益組織、私人組織）在管理活動、社會服務中最大化的達到協調一致，從而實現功能、目標之間的整合，為公民提供他們期望得到的服務，這是實踐包容性社會政策的基本路徑，這顯然有助于實現以是否符合公眾的利益為標準來推進公共行政的發展，有助于促進公民社會正日益發育成熟，推動公民積極參與民主治理。然而，政府部門在整體性治理的過程中，如何做到公開、透明和規范？如何改變公共服務工程或購買服務項目的“臨時性”？如何充分發揮服務對象的主體性地位？顯然，這些是我國公共服務體系存在的主要問題。正如史柏年教授指出：“政府機關與民間服務機構不是建立在服務“購買者”和“提供者”基礎上的合作伙伴關系，而仍然是“管理者”與“被管理者”的關系。”［14］也就是說，公共服務在市場化手段與行政化手段聯合之后，政府的責任落實和監督問題成為了主要問題。立足于我國社會轉型期諸多結構性的社會矛盾，“責任政府”的行為過程不僅要求具有責任能力的政府在行使社會管理職能的過程中承擔專業責任、法律責任、政治責任以及民主責任，而且還需要公共權力和公共行政保持協調一致，為公共服務提供一種統一有效的組織機制。從我國處于社會主義初級階段的國情出發，“議行合一”是實現責任政府的一種體制保障。“議行合一”和“三權分立”體制之間的顯著區別在于：由國家最高權力機關行使立法權、監督權和決定國家一切重大事務的權力，它與“一府兩院”雖是分設的，但不是簡單的議會，更沒有與它平行或是可以相互牽制的機關，國家行政機關、司法機關和武裝部隊等都由它產生，受它領導，對它負責，受它監督。簡而言之，“議行合一”即立法權和行政權相統一、政治與行政相統一，其組織原則包含了一條社會主義民主建設的總原則，這就喚起勞動人民，使他們代替官員積極參與國家事務管理，并逐漸走向“自由人的聯合體”。恩格斯曾經告誡到，國家是社會發展到一定歷史階段的產物，并有其萌芽、異化與回歸的過程，取得勝利的無產階級要在實現共產主義之前，盡量防止公共權力的異化。因此，“責任政府”還要求具有責任能力的政府在行使社會管理職能的過程中，積極主動地就自己的行為向人民負責；政府違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。在“議行合一”體制安排下，在國家回歸社會之前，實施憲政是實現責任政府的基本保障———憲政的核心目標就是“保護身為政治人的政治社會中的每個成員，保護他們享有真正的自治。憲法旨在維護具有尊嚴和價值的自我，因為自我被視為首要的價值”。［15］同樣，憲政精神及憲政本身在很大程度上要通過政府的公共管理的實施來實現，保障人民的自由和權利與限制和制約公共權力尤其是政府權力構成了憲政的基本精神。特別是在多元沖突的社會中，憲法只是代表一種形式的共識，社會管理的追求要服從于憲政價值，畢竟效率、價值離開了特定語境將失去意義。

（三）包容性社會政策需要立足于政策主體的相對性，推動公民積極參與社會治理和公共服務，拓展從民生到民權的制度空間

只有當公民各項權利得到了基本保障，才有可能實現機會平等和人的全面發展，才有可能推動公平、正義的社會政策的有效實施。長期以來，中國各級政府是公共服務供給的唯一主體,公共服務供給采用的是“自上而下”的管理決策模式，國家政府行政管理部門作為各具體公立服務機構的直接上級，決定著各具體服務機構的產權、資金、資源與人事的配置以及重大事項的決策與審批。這種公共服務的管理模式，不僅削弱或妨礙了公共組織的地位與效能，而且造成了行政機構包攬大量非公共行政事務。同時，公共服務自上而下的管理模式不能有效地反映人們的實際需求，人們在公共品供給決策中基本上沒有參與權和表達真實意愿的話語權和渠道，因此最終形成公共服務脫離真實需求的非均衡供給決策困境。從包容性社會政策的基本要義出發，經濟增長、權利獲得、機會平等和福利普惠相輔相成，缺一不可。［17］包容性公共服務模式需要在社會經濟包容性增長的基礎上，提供普惠性的社會福利和平等的發展機會，并保障民眾尤其是貧困人口和弱勢群體的各種權利。“如果政府缺乏傾聽人民呼聲的機制，那么他們就不會對人民的利益，尤其是少數民族和窮人的利益作出有益的反應，這些階層的人民往往很難使他們的意見傳達到權力通道。如果政府不知道大眾需求什么，那么即使是懷著好意圖的政府，也不可能有效地滿足他們的需求。”［18］我國目前的公共服務政策雖然在一定程度上解決了“經濟增長”與“福利普惠”及“機會平等”的辯證關系，特別是在培育和提升人力資本方面的基礎教育、基本醫療衛生服務以及其他基本社會服務等方面取得了明顯效果，但是在“權利獲得”層面還存在有待進一步拓展的空間，這主要表現在廣大市民還處于一種被動接受服務的狀態，不能有效、積極地參與到社會公共政策的制定、監督和評估的過程，這也在一定程度制約了社會主義制度優越性的充分發揮，壓抑了廣大民眾當家做主的積極性。行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求，“包容性”的理念意味著中國未來的經濟社會發展將會突出多元共生的價值取向，更多實現民間服務機構在體制內外的權力表達。從政策主體的相對性來看，民眾對政府的信任不簡單停留在得到什么或看到什么的物質層面，實施決策過程的透明、施政信息的公開以及政策過程中的存在維度起著至關重要的作用。換言之，就是要“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利”［19］具體而言，構建和完善包容性社會政策，需要搭建市民廣泛參與社會公共事務的平臺,積極組建社會公共事務協商議事機構和社區居民(成員)代表大會等法定組織，需要完善公共事務的公示制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度和民主參與制度，有效提高公共服務的質量和效率，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，這既是中國在社會主義初級階段培育社會公共性和包容性的必要步驟，也是為中國走向“自由人的聯合體”提供社會準備。