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摘要：城建檔案作為記載和保存城市發展印記、傳承城市文化的載體，其作用愈發彰顯，利用需求與日俱增。城建檔案利用中自由裁量權的存在，引發出檔案利用的負面問題。針對于此，筆者提出了一系列措施加以規范和限制檔案利用的自由裁量權濫用，以期最大限度地保障社會公眾對城建檔案利用的合理需求，更好地實現城建檔案服務于社會的目標。

關鍵詞：城建檔案利用；自由裁量權；負面問題；規范措施

檔案管理中的自由裁量權是法律賦予管理者的一種權力，行使主體可以是檔案行政部門或檔案專業管理部門。這種權力運用是為了提升檔案管理的社會效率，但若法規、制度不完善，就容易發生自由裁量權使用不當的情況，這樣會對被裁量人造成一定的損害。因此，有必要針對城建檔案利用中自由裁量權所引發的負面問題提出針對性的解決措施，使自由裁量權的行使更為規范。

一、自由裁量權概述

（一）自由裁量權

自由裁量權是指在法律授權范圍當中，相關的管理者根據立法的目的以及公正等原則，自由判斷、選擇以及決定的權利[1]。自由裁量權的根本目的就是為了對被裁量人的行為展開合理的判斷以及評價。

（二）城建檔案利用中的自由裁量權

城建檔案利用中的自由裁量權主要體現在兩方面：一是城建檔案管理部門在設置檔案利用權限及范圍時的自由裁量度；二是檔案利用工作人員在管理制度、工作規范細化程度不高、業務指引不清晰時，以個人主觀判斷決定能否提供檔案利用的自由裁量度。

二、城建檔案利用中自由裁量權的負面問題

（一）隨意行使自由裁量權會導致合法與合理間產生沖突

自由裁量權的使用，即便存在不合理的地方，也常常會被彈性的法條所掩蓋，讓被裁量人即便不滿意卻無反抗余地。在檔案利用中自由裁量權的存在，容易產生利用案件的同案異斷、異案同斷情況。如以下案例：蘇某因與物業的開發商存在產權糾紛，向城建檔案館申請建設工程檔案利用，其利用需求為其物業所在樓宇的竣工圖紙及設計說明。根據城建檔案館工程檔案利用規定，檔案中設計說明因含有建設物公共部分信息，不屬于個體產權人可利用范圍。蘇某申請利用設計說明的訴求未果，要求城建檔案館提供工程檔案利用范圍設置的法規依據，否則投訴該館包庇開發商，不維護產權人應有的權益。由此可見，案例中城建檔案館對檔案利用權限設置存在一定的爭議。工程檔案中必然存在建筑物公共部分的信息，而這些信息能否被個體產權人所使用，各地城建檔案館做法不一，存在同案異斷的處理情況，隨意行使自由裁量權容易導致合法與合理間的沖突。

（二）濫用自由裁量權將會導致利用訴求和檔案管理之間的沖突

自由裁量權存在的初衷是賦予管理者一定的權力，從而有效地解決宏觀和微觀之間出現的沖突，但在法律的邊緣地帶容易出現濫用情況。現行的檔案法規體系中尚無細化檔案利用權限及范圍等，因此各級檔案管理部門應根據現實情況自行制定檔案利用規定，自由裁量地設置利用權限及范圍。當利用者提出的利用訴求處于法律邊緣地帶時，檔案管理部門往往從便于管理的角度出發，傾向于“從嚴收緊”原則，限制利用范圍以及權限，這又恰恰與利用者“從寬擴大”利用需求的愿望相悖，從而造成公眾利用訴求與檔案管理之間的沖突。

三、城建檔案利用中自由裁量權的規范化措施

（一）有序推進城建檔案開放鑒定，健全檔案利用法規建設

我國現行檔案法規體系中對城建檔案利用的規定相對少而粗放，僅為原則性、方向性的概述。法規中要求檔案管理部門開展檔案鑒定，經鑒定為開放的檔案，持合法身份證明的社會公眾可以利用；鑒定為未開放的檔案，由檔案管理部門依條件提供利用。誠然，開放鑒定是城建檔案利用的重要前提。檔案管理部門須有序推進檔案開放鑒定工作，制定鑒定標準，可選取期滿30年，且不涉及城市安全和敏感信息的城建檔案作為突破口，進行鑒定試驗。先易后難，以點帶面，逐步建立和健全城建檔案開放鑒定制度，組建由檔案形成單位、城市規劃、建設等多部門組成的鑒定機構，制定工作流程，推動城建檔案開放鑒定工作，定期向公眾提供開放檔案目錄，加大城建檔案資源的社會利用。此外，城建檔案管理仍過于強調檔案保密性，與現今信息利用的發展形勢不相適應。自政府信息公開條例的頒布起，社會呼吁對現行檔案法規展開革新。在信息利用方面，檔案法規的修訂應與政府信息公開條例的立法理念——“公開為原則，不公開為例外”一致。因此，檔案行政管理部門以及城市規劃、建設行政管理部門應合力推進健全城建檔案利用法規建設，各級城建檔案管理部門在檔案利用工作中才能做到有法可依。

（二）完善城建檔案利用管理制度、業務規范和工作指引

有效控制城建檔案利用中的自由裁量權，需加強檔案利用方面的管理制度、業務規范、工作指引的制定。城建檔案管理部門可在現行的檔案法規框架下，從城建檔案權屬入手，在充分做好利用需求調研分析、利用內容和權限設置分析的前提下，有針對性地制定城建檔案利用制度及業務規范。對外，可定期向社會公眾公布利用范圍，明晰利用條件，優化利用流程，加強利用指引；對內，應加強業務管理，通過規范員工工作標準，盡可能地避免檔案管理人員在開展檔案利用業務工作時存在過大的裁量自由度，從而更加合法合理地向社會提供檔案利用，切實滿足公眾對城建檔案利用民生需求。

（三）加強檔案接收前端介入，要求移交單位明晰利用限制意見

根據檔案法律法規，城建檔案移交單位可對其移交的檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用意見，城建檔案管理部門據此制定利用條件、確定利用權限。因此，合法降低城建檔案管理部門在城建檔案利用限制設定中自由裁量權，應在城建檔案接收前進行前端控制，要求檔案移交單位在移交時明確限制利用意見。檔案管理部門可通過制定標準，明晰移交要求，將檔案利用范圍、利用條件限制等作為檔案移交時須明確的內容，由移交單位在移交文據中逐一明確。檔案管理部門可通過業務培訓、指導、監督等手段加以落實。

（四）強化城建檔案利用工作的內外監督

有效管控自由裁量權，須從裁量的主體以及利益相對人這兩個角度切入，加強內外監督。城建檔案管理部門作為提供檔案利用的主體，也是自由裁量的主體，應加強自身對檔案利用業務的事前、事中、事后的監督管理力度，從利用指引的公布、立案材料的規范、審批流程的合法等方面加強內部監督，真正實現城建檔案利用的陽光服務。對于利益相對人的社會公眾而言，也應加強對檔案管理部門在檔案利用各個環節的合法監督，提出合理性意見，促進檔案利用工作更加完善，推動檔案部門的工作質量與效能的提升。綜上所述，城建檔案利用中自由裁量權的運用在一定程度上提升了檔案利用的社會效率，但隨意行使則亦會導致檔案利用合法與合理間的沖突、利用訴求與檔案管理的沖突。為避免自由裁量權的不合理運用甚至濫用，城建檔案管理部門可通過推進城建檔案開放鑒定，健全檔案利用法規建設；完善利用管理制度、業務規范和工作指引；加強檔案接收前端介入，要求移交方明晰利用限制意見；強化內外監督等一系列措施，規范和限制檔案利用的自由裁量權，最大限度地保障社會公眾對城建檔案利用的合理需求，真正有效地實現檔案工作服務于社會公眾的目標。

參考文獻：

[1]葉小平.檔案開放中的自由裁量權研究[J].浙江檔案,2017(5):6-8.

[2]鄭鯤.衛生行政處罰自由裁量權研究[D].新疆大學,2017.

[3]譚榮美.論刑事案例指導制度對法官自由裁量權的規制[D].山東政法學院,2016.

作者:劉潔貞 單位:廣州市國土資源和規劃委員會檔案管理處