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一、風險的識別風險是對未來的不確定性或者是損失

檔案學界普遍多以社會環境、自然環境、技術條件、機構內部來分析檔案風險要素。城建檔案作為維護城市安全的后盾，其自身固有的專業性、形成特殊性、單一性等特點，驅使我們需要用更細致方式辨別城建檔案的風險。以下將從縱橫兩個角度識別城建檔案的風險，并分析風險可能發生的事故，以及事故所產生直接和間接的損失。縱向是以城建檔案的形成、保管、利用的一整套管理流程為節點；橫向是以實體和電子為標準。

1.生成階段的風險

城建檔案的形成貫穿于整個工程的建設中，一套完整的建筑工程竣工資料，包括準備階段文件、監理文件、施工文件、竣工文件、竣工圖以及聲像、電子檔案，整個工程的跨度時間長。因此，在形成這些檔案的過程中，各種因素都會破壞城建檔案，造成檔案內容不真實、不完整、不準確。檔案員的風險。一些工程項目建設過程中未配備檔案員，亦或是兼任，缺乏基本的檔案意識，這嚴重影響了城建檔案的質量，不真實、不完整的文件混在檔案中。《城市建設檔案管理》規定建設單位應當在工程竣工驗收后三個月內，向城建檔案館移交工程檔案。檔案應是在工程建設過程中陸續產生的，但由于檔案員的失職，圖紙丟失、施工文件未及時制作、材料后補現象普遍存在，這些文件缺乏真實性、準確性。生成環境的風險。在向城建檔案館移交之前，一部分施工單位把文件、圖紙隨意堆放在施工現場。工地魚龍混雜，保管建筑物多數是板房，既會造成檔案損壞、圖紙遺失，又可能發生施工環節檔案的失密。數字化外包的風險。為了降低建設成本、節約人力財力，整合多方面資源，各地城建檔案館會選擇外包來完成數字化工作。數字化外包存在兩個主要風險：一是數字化質量堪憂。外包企業質量參差不起，以利益最大化為目的，形成惡性競爭，易壓縮成本、降低質量，造成不必要的損失。二是發生泄密。城建檔案館難以對外包企業進行管理和約束，外包企業人員、設備、管理的不完善，極有可能發生泄密。

2.保管階段的風險

城建檔案是不可再生資源，由于各地保管條件和檔案載體的不同，壽命也不同。城建檔案內容又涉及建筑、交通、地下管線、拆遷等，這些與個人、城市密切相關的信息，如果保管不力，將威脅公眾權利，影響城市經濟的發展。保管階段城建檔案所面臨的風險有：庫房的風險。城建檔案庫房是保存城市記憶的存儲器，被動和主動因素都威脅著庫房。一是自然災害。地震、洪水等天災給檔案帶來的是毀滅性的打擊，2008年汶川地震中大部分檔案館遭受嚴重破壞就是一個真實的案例。二是庫房建設和設備落后。作為公益性部門，部分城建檔案館的庫房仍然狹小、破舊，缺乏必要的恒溫恒濕設備，蟲害、潮濕不利于檔案的長期保管。載體的風險。城建檔案載體形式包括紙質文字、圖紙、照片、錄像等，載體的風險重點反映在兩個方面。一是檔案內容的缺失。早期形成的少數城建檔案由于紙張和筆的原因，已經發生字跡褪變，內容丟失。二是檔案內容的不可用。城建檔案館擁有大量反映城市變遷的照片、錄像，但載體壽命有限，隨著信息技術的更新換代，一些存儲載體已經淘汰或是存儲設備故障，造成不可讀，成為了“死檔案”。如何使照片、聲像檔案經久不衰，給我們帶來嚴峻考驗。數據庫的風險。信息化時代，網絡變得開放，城建檔案數據庫遭受到多方面的攻擊。一是內部的風險。數據庫的維護中，人為的操作不規范，任意開放權限，會造成數據誤刪。蘇州城建檔案館在管理系統自查中，發現一些工程卡被誤刪，直接影響了檔案的查詢利用工作。二是外部的風險。計算機系統漏洞、病毒傳播、網絡攻擊等將破壞數據庫的安全，易形成檔案失密。

3.利用階段的風險

城建檔案是城市發展的記錄，近年來各地城建檔案館圍繞民眾所關心的“住”、“行”的熱點、難點問題，開展了全方位的服務，包括老新村改造、房屋安全鑒定、申請保障性住房等。但在利用服務中的風險也隨之產生，主要體現在：保密與公開的風險。檔案開放鑒定準確與否，直接關系到檔案的安全，城建檔案保密與公開范圍的不明確，過度的開放或是一味保密，都不是理智的決定。一方面城建檔案隨意公開，會造成涉及城市安全的公共建筑、關乎個人隱私的拆遷和房產信息發生泄密，泄密信息隨意的傳播，嚴重危害社會穩定。另一方面公開不及時，造成信息滯后，未能服務公眾，反而降低了城建檔案價值，不利于城市的穩定發展。人為因素的風險。在檔案利基層工作用過程中，檔案人員與利用者是服務與被服務的關系。一方面大批人員的查閱、復印，過度使用圖紙造成價值的損失。另一方面利用者和檔案人員的檔案意識不強。在查閱過程中，利用者保護意識不強，無意中會污損圖紙。檔案人員管理不嚴格，在利用者查閱過程中不對其監管或監管不力，會造成失密，給非法分子可乘之機。城建檔案在各階段風險因素的存在，直接導致決策失誤、業務延誤、秘密泄露、公眾滿意度下降、未盡公共信息服務職責。風險的進一步深化，將帶來間接風險，導致社會記憶的丟失、公眾知情權受損，甚至危害國家和地方經濟發展和整體形象。

二、風險防范策略城建檔案的專業性、原始性、單一性

以及廣泛參與的社會性，決定了管理城建檔案的特殊性，不僅要保證城建檔案的完整、真實、準確、可用，還要確保城建檔案的原始面貌與歷史痕跡，更需要長期、不間斷地安全保管，盡可能延長其壽命。這需要檔案人員在工作中充分認識風險，采取有效方法規避風險，及時處理問題，建立牢固的安全體系，增強對風險的抵抗力。

1.推進法規標準和責任制度的完善

城建檔案在形成、管理、利用中的保護工作，必須營造良好的法治環境，通過法律來規范。一是健全安全管理法規標準。結合檔案和建筑相關法律法規，健全安全管理的標準，并嚴格檔案開放的審批制度，強化法規的執行力。特別是對城建檔案形成過程中各種問題，制度細化標準。二是嚴格執行國家檔案館建設標準規劃，完善檔案基礎設施。嚴格執行《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規范》對庫房的抗震、耐火、防雷、供電、消防、監控的規定。三是強化責任落實和監管。城建檔案員都要樹立安全管理意識，明確崗位安全職責，將責任層層落實到每個人，包括建設單位、施工單位、監理單位、城建檔案館的個人和集體，同時對違反安全制度的人和事進行嚴格查處。

2.建立城建檔案風險評估機制

風險評估工作的目的在于通過風險的評估，找出管理環節中的薄弱部分，并以此提出規避和降低風險的必要措施。利用風險管理，按照“風險評估準備、資產識別、威脅與脆弱性識別、已有控制措施確認、風險計算及等級確定、提出風險處理計劃、編寫風險評估報告”的一整套流程對城建檔案進行風險評估，測定每個風險的等級，并依據風險級別的差異，制定解決策略，周而復始，直至風險降至最低。對城建檔案進行風險評估，以前段控制來預防風險，有助于城市安全的維護，比如針對公共建筑物（包括火車站、學校、商場、居民樓等）受恐怖襲擊的可能性的不同，確定其檔案的開放程度，區別對待各類型的城建檔案。

3.健全城建檔案信息安全的保障

城建檔案信息安全的保障，涉及到思想、技術、人員，通過采用“預防-監控-捕獲-治理-提高-再預防”這一良性循環、逐步提升的措施，完善信息安全的保障。其中信息技術是保障體系最為困難的，不僅涉及到“防”和“治”，而且已擴展到密碼、訪問控制、知識產權等，通過實行隔離、加密、容災備份，保護城建檔案信息的安全。一是在利用中，以電子檔案來代替圖紙、文件等原件，城建檔案原件盡可能封存，減少物理損傷。二是根據《數字檔案館建設指南》要求，對城建檔案數據進行在線、離線、異地、異質和分級存儲，主要進行異地備份和異質備份，同時以技術遷移應對技術或標準發生的重大變化。

4.將城建檔案納入城市公共信息平臺

城建檔案系統地記錄了城市的發展、建設，是維護城市安全的重要依據。優質生活需要有足夠的信息，城市公共信息平臺是面向全市，以改善、保障和服務民生為出發點，通過尋找城市科學發展規律，從而為城市可持續發展提供決策工具。城建檔案信息的建設，應納入城市公共信息平臺，實現資源共享。重點是將城建檔案信息條目式地匯入信息平臺，特別是關乎民生的保障房檔案、拆遷檔案，通過公開、公平、公正地開放信息，便于民眾了解情況，維護民眾的知情權。城建檔案信息化要與城市經濟發展、科技進步、社會需求同步，在同一標準下，構建資源共享的體系，發揮信息化優勢，更有利于城市公共安全事故的預防和管理。

作者：周蕾單位：蘇州市城鄉建設檔案館