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本文作者：葛霞作者單位：張家港市人民政府宣傳部

對(duì)我國(guó)行政復(fù)議審查方式的反思:我國(guó)行政復(fù)議審查以書面審查為主，這不但與我國(guó)有錯(cuò)必究的行政復(fù)議原則不符而極可使我國(guó)的行政復(fù)議制度流于形式不能很好的發(fā)揮其作用。此外由于受書面審查本身限制，必然使得復(fù)議缺乏應(yīng)有的公開性。[3]

對(duì)我國(guó)行政復(fù)議程序的反思:學(xué)者們大體指出了以下幾種弊端：（1）沒有類似上訴不加刑的復(fù)議，這使得相對(duì)人缺乏復(fù)議的安全感與積極性，從而使得行政復(fù)議制度沒能發(fā)揮其應(yīng)有的制度作用。（2）沒有律師參與行政復(fù)議的明確規(guī)定，這使得地位和知識(shí)都處于劣勢(shì)的相對(duì)人不能切實(shí)的享有其權(quán)利。（3）沒有必要的權(quán)利告知規(guī)定。（4）沒有回避與聽政制度。[4]1.4對(duì)我國(guó)行政復(fù)議受案范圍的反思學(xué)者們大都指出，行政復(fù)議范圍囿于具體行政行為和少數(shù)抽象行政行為過于狹窄。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大受案范圍。[5]總的看來(lái)，學(xué)者們大致看到了我國(guó)行政復(fù)議制度中存在的主要問題，對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的完善進(jìn)行了有益的探索。但這種探索大都是在行政復(fù)議制度內(nèi)的探索，忽略了行政復(fù)議制度與其他制度甚至與整個(gè)權(quán)力配置框架之間的相互勾連。正像有學(xué)者的洞見“它牽涉到行政法制度的變革，牽涉到我國(guó)行政法治的走向”[6]要想有效解決問題，首要的是發(fā)現(xiàn)問題，惟其如此，才可以為我們解決問題提供基礎(chǔ)和前提性的指引。畢竟不“不知道目的地，選擇走哪條路或確定如何走某條路都是無(wú)甚意義的；然而，不知道目的地的性質(zhì)，無(wú)論選擇哪條路還是確定如何走某條路，卻都有可能把我們引向深淵。”[7]所以我們有必要對(duì)行政復(fù)議制度本身的性質(zhì)，進(jìn)行前提性的厘清。

對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)界定

我們首先應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議的概念，因?yàn)檎裼袑W(xué)者所指出的，每種理論總有其居于核心地位的概念，而核心概念往往是該種理論的微縮和邏輯擴(kuò)張的基礎(chǔ)[8]從另一方面來(lái)看，核心概念又可能約束和固定其理論體系，使其無(wú)法接納更多相關(guān)的內(nèi)容。以致出現(xiàn)昂戈?duì)査赋龅挠衫碚擉w系和現(xiàn)實(shí)相沖所造成的雙重困境。[9]所以適當(dāng)?shù)男姓?fù)議概念是至關(guān)重要的。行政復(fù)議的概念“是隨著20世紀(jì)80年代我國(guó)行政法學(xué)的興起，行政法學(xué)界對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)審查和裁決行政爭(zhēng)議這種特定的法律現(xiàn)象所做的抽象和概括”[10]一般來(lái)說行政復(fù)議被定義為“公民或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依照行政復(fù)議法的規(guī)定向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，由受理該申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)原具體行政行為依法進(jìn)行審查并作出行政復(fù)議決定的活動(dòng)，是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度。”[11]從該定義來(lái)看行政復(fù)議主要有一下性質(zhì)：

1行政復(fù)議是一種具體行政行為

與其他具體行政行為相比行政復(fù)議既是一種以申請(qǐng)的行政行為，同時(shí)又是以實(shí)現(xiàn)相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)為目的的行政行為。

2行政行為是一種行政救濟(jì)制度

這是從相對(duì)人角度而言的，行政復(fù)議是公力救濟(jì)的一種。

3行政復(fù)議是一種特殊的行政監(jiān)督制度

這是從權(quán)力運(yùn)行角度來(lái)看的，這也是和行政機(jī)關(guān)的部門直轄相適應(yīng)的一種監(jiān)督制度。

4行政復(fù)議制度是具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政裁判制度

行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以第三人身份對(duì)相對(duì)人與被申請(qǐng)人糾紛進(jìn)行裁判的制度。

行政復(fù)議制度在我國(guó)政治體制中遭遇的挑戰(zhàn)

以上是單獨(dú)對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)進(jìn)行的界定，咋看似乎沒什么不妥，但當(dāng)將其植入我國(guó)大的政治體制框架中時(shí)。許多弊端甚至沖突便會(huì)暴露出來(lái)。這里主要談?wù)勔幌聝煞矫妫盒姓?fù)議與行政訴訟之間的沖突。首先從權(quán)力配置上來(lái)看，法院與復(fù)議機(jī)關(guān)之間權(quán)力劃分多有沖突，再加上我國(guó)對(duì)行政復(fù)議決定的終局性有所保留，這就打破了司法最后性的神話。行政權(quán)力侵損了司法的權(quán)威性。此外，由于我國(guó)法院不具有審查相關(guān)規(guī)范性法律文件的權(quán)力，使得復(fù)議范圍大于司法審判范圍，這實(shí)際上也使得司法的終局性出現(xiàn)空缺。我國(guó)行政機(jī)關(guān)相關(guān)機(jī)制對(duì)我國(guó)行政復(fù)議的影響。首先受我國(guó)的財(cái)政體制的制約，上級(jí)機(jī)關(guān)在對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的行政決定進(jìn)行復(fù)議時(shí)，必然顧及復(fù)議結(jié)果與自身利益的關(guān)涉性，這就決定了復(fù)議機(jī)關(guān)不可能扮演中立的第三人角色。其次，受行政機(jī)關(guān)科層領(lǐng)導(dǎo)體制的制約，下級(jí)出于對(duì)上級(jí)意見的尊重，常常在重大行政決定前“請(qǐng)示”上級(jí)機(jī)關(guān)，這也使得分級(jí)復(fù)議的制度設(shè)置被無(wú)形中挖空。再次，受上下級(jí)關(guān)系影響，上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的“人情”也成了行政復(fù)議發(fā)揮作用的巨大瓶頸。基于以上等原因使行政復(fù)議的作用發(fā)揮與預(yù)期有很大差距。而做出有利于相對(duì)人的決定更少。如以1995－1999年間工商管理機(jī)關(guān)復(fù)議情況為例，“在申請(qǐng)復(fù)議的8951件案件中予以維持的有3546件，約占總數(shù)的40％；不予受理1853件，約占總數(shù)的18.5％；當(dāng)事人撤回申請(qǐng)的2156件，約占24％；予以撤銷的1239件約占13.5％；予以變更的440件，約占4.9％；實(shí)際上經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過復(fù)議加以糾正的行政行為還不足申請(qǐng)的19％。”[12]另，根據(jù)南京市法制辦就2007年上半年行政復(fù)議案件辦理情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析表明“截至5月中旬，市政府法制辦共辦理行政復(fù)議案件47件，其中不予受理1件、維持24件，責(zé)令履行法定職責(zé)1件，因申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)等原因終止10件，轉(zhuǎn)送1件，正在審理10件。此外辦理行政應(yīng)訴案件2件，辦理涉及信訪回復(fù)案件10件，重大行政應(yīng)訴案件備案3件。”[13]以上對(duì)行政復(fù)議在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治制度中的挑戰(zhàn)的分析及相關(guān)數(shù)據(jù)表明，單獨(dú)就行政復(fù)議本身進(jìn)行分析和完善，往往在實(shí)踐中被來(lái)自行政復(fù)議制度以外的因素所抵消而不能達(dá)到預(yù)期的目的。所以我們必須在綜觀我國(guó)政治體制及在對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)行政復(fù)議制度。

對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的外在分析

如前所述，我所指稱的外在分析是一種內(nèi)在于中國(guó)政治體制的，一種行政復(fù)議與相關(guān)制度的互動(dòng)分析。以下分兩個(gè)問題重點(diǎn)分析。對(duì)行政復(fù)議效率說的駁斥。一般認(rèn)為，行政復(fù)議有助于提高效率，對(duì)相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)是一種雙贏，但通過實(shí)證分析我們可以發(fā)現(xiàn)，這種分析多少帶些理論的浪漫主義。這種觀點(diǎn)成立的前提是復(fù)議的有效性，但一如前文所論，復(fù)議并非如我們想象的高效，卻是相反。如此，本來(lái)和行政訴訟并行的救濟(jì)方式非但沒有和訴訟一起保障權(quán)利，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。反倒只是給了相對(duì)人，一種沒多少實(shí)效的救濟(jì)形式，分散尋求救濟(jì)的成功率。故此，因了復(fù)議制度的存在還拖延了救濟(jì)時(shí)間，降低了救濟(jì)的效率。對(duì)行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提性誤解的分析。行政復(fù)議的理論基礎(chǔ)是以權(quán)力制約權(quán)力，以達(dá)到規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障相對(duì)人權(quán)利的目的。但這也并非不需要政治制度前提的，最基本的一點(diǎn)就要要求，權(quán)力制約的施動(dòng)者要獨(dú)立于被制約方，這是由權(quán)力本身的擴(kuò)張性所決定的。正如孟德斯鳩所說“權(quán)力無(wú)所不用其極直到其受到限制為止”。縱觀國(guó)外行政復(fù)議制度取得良好成效者，如法國(guó)的行政法院制度，美國(guó)的行政司法審查制度，英國(guó)的行政裁判所制度，無(wú)不遵循這一機(jī)理。而我國(guó)在沒有相對(duì)獨(dú)立第三方的情況下，建立起的行政復(fù)議制度，必然難逃流于形式的宿命。所以，我國(guó)欲建立有成效的行政復(fù)議制度，必然要以建立獨(dú)立第三方為前提的。很多學(xué)者認(rèn)為我國(guó)行政分級(jí)審查中的上級(jí)為獨(dú)立第三方，這在根本上混淆了同種權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系與不同性質(zhì)權(quán)力的區(qū)別。

對(duì)完善我國(guó)行政復(fù)議制度完善的初步設(shè)想

在前面的論述中我已試圖指出，我國(guó)行政復(fù)議之所以淪為法學(xué)家書齋里的“理想國(guó)”其癥結(jié)在于：學(xué)者們大都采用一種內(nèi)在于行政復(fù)議制度本身的視角，反思并完善行政復(fù)議制度，從而忽略了我國(guó)語(yǔ)境的復(fù)雜性即：行政復(fù)議制度本身與其他政治制度之間繁復(fù)的勾連關(guān)系。同時(shí)，試圖表明我國(guó)行政復(fù)議的低效率根源于對(duì)權(quán)力制約機(jī)理的違背，在于缺乏獨(dú)立的第三方權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約。以下在借鑒國(guó)外制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并以建立一個(gè)獨(dú)立于行政權(quán)力體系的第三方為基本導(dǎo)向提幾點(diǎn)設(shè)想。借鑒法國(guó)模式，建立獨(dú)立的行政法院。法國(guó)的行政法院系統(tǒng)既獨(dú)立于行政系統(tǒng)，同時(shí)也獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)。由行政法院受理行政訴訟，行政法院自成一個(gè)系統(tǒng)，對(duì)行政訴訟案件有著最后的決定力。[14]法國(guó)行政法院的優(yōu)勢(shì)在于（1）在適用法律方面，行政法院有著比普通法院更為適合行政審判要求的目標(biāo)。（2）在機(jī)構(gòu)設(shè)置和法院自身?xiàng)l件方面，行政法院更有利于裁判行政糾紛。法國(guó)最高行政法院在法國(guó)行政制度中地位特殊。一方面它是中央政府的咨詢機(jī)關(guān)，另一方面它是最高行政審判機(jī)關(guān)。這就決定了行政法官兼具行政和法律知識(shí)，使其更適合行政案件審判。（3）在訴訟程序方面，行政法院的訴訟程序更為及時(shí)迅捷。[15]法國(guó)的行政救濟(jì)模式對(duì)我國(guó)具有很好的借鑒意義，可以自中央到地方建立一套行政法院，取代原有的行政復(fù)議與行政訴訟，如此既可以解決行政與司法相互越權(quán)問題，使復(fù)議訴訟統(tǒng)一，又無(wú)損我國(guó)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。

借鑒美國(guó)模式建立行政裁決制度。美國(guó)的行政裁決制度是指美國(guó)行政機(jī)構(gòu)根據(jù)美國(guó)行政程序法所規(guī)定的審判式聽政程序?qū)μ囟ǖ臓?zhēng)議或特定的事項(xiàng)做出裁決的活動(dòng)。[16]美國(guó)行政裁決模式的基本有點(diǎn)有（1）行政法官制度。美國(guó)的行政裁決雖是在行政內(nèi)部進(jìn)行，但其“聽政官”從任免到薪水的發(fā)放都具有獨(dú)立性。（2）嚴(yán)格的審判式聽政程序。美國(guó)的行政裁決制度具有很強(qiáng)的“司法性”，具有一套嚴(yán)格的程序和行對(duì)人權(quán)利保障機(jī)制。（3）司法審查作為正義的最后保障程序。對(duì)于行政裁決不服的行政行對(duì)人可以申請(qǐng)司法審查。[17]美國(guó)模式的可借鑒處在于在保證行政復(fù)議的審查權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的前提下對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部分化，以達(dá)到確立獨(dú)立于被審查機(jī)關(guān)的第三人的目的。這在我國(guó)現(xiàn)有的政體內(nèi)仍是可行的。借鑒英國(guó)模式建立行政裁判所是指在一般法院之外由法律規(guī)定設(shè)立，用以解決行政上的爭(zhēng)端，以及公民相互之間某些與社會(huì)政策有密切關(guān)系的爭(zhēng)端的裁決機(jī)構(gòu)。[18]英國(guó)的行政裁判所是一種隸屬于行政機(jī)關(guān)，和美國(guó)行政裁決機(jī)構(gòu)相似，具有獨(dú)立性。但其權(quán)力大于美國(guó)的行政裁判機(jī)構(gòu)。是另一種形式的行政訴訟與行政復(fù)議的結(jié)合，對(duì)我國(guó)同樣具有重要的借鑒意義。

小結(jié)

由于行政權(quán)力的運(yùn)行從消極方面來(lái)說關(guān)涉到公民權(quán)利是否受到來(lái)自其的非法干涉，從積極角度來(lái)說，行政權(quán)力的有效運(yùn)行關(guān)系到政府職能是否被很好履行。作為行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的制度保障之一的行政復(fù)議制度，能否有效的發(fā)揮其作用關(guān)系重大。本文作為一次艱難的摸索，自然有許多不完善之處需要做出說明，（1）本文所指出的，許多學(xué)者未能夠站在外在視角關(guān)注行政復(fù)議制度，并非對(duì)他們思考的學(xué)術(shù)意義的否定，相反，他們的研究也是卓有意義的，因?yàn)樗麄優(yōu)樵诖_立獨(dú)立第三人之后的具體制度設(shè)計(jì)提供了有益的進(jìn)路。（2）我所給出的制度完善建議從某種意義上來(lái)說，只是一種開始。我所說的借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)并非等同于照搬，毋寧說是一種有思考的選擇。或許，一天，我們終于可以設(shè)計(jì)出我們自己的獨(dú)特權(quán)力制約機(jī)制，讓我們期待那那一天。當(dāng)然這一切則非這篇小文可以勝任的。