基于行政復議機制思考行政法解釋
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本文作者：陳金作者單位：寧夏大學
在以往的法律解釋研究中，不少學者其實是不同意行政機關擁有法律解釋權的，認為行政機關作為立法機關的執行機關，其執行的法律是無爭議的法律文本［4］。從解釋的場景來看，不是法律文本需要解釋，而是法律與欲調整的案件事實遭遇才凸現出解釋的必要性。法律解釋的目的不在于說清法律條文(文本)的意義，重要的是要解釋清楚待處理案件中法律意義是什么?！笆聦嵟c規范處在不同的層面，它們是判斷形成過程中的原材料，未經加工，它們根本不可能相互歸類，規范屬于抽象性、普遍上定義之應然，事實則屬于雜亂無章的無定型之實然，只有在用經驗來豐富規范，豐富案件之后其方式為它們相互適應，并應對這種適應通過論證加以說明，歸類方為可能。”［5］所以，簡單的邏輯告訴我們，法律的制定自然是為了實施，法律一旦實施，必然需要一個解釋環節，在行政法規適用過程中，解釋必然扮演溝通規則與事實、法律后果的橋梁，這也緣于行政法的實施，不是簡單的憑借國家權力強力推行，而是需要溝通、需要和行政相對方的對接，促進其對行政法規的認可和降低抵觸情緒。行政法學界有學者明確提出：“行政從管理向執法的轉變必然彰顯出行政法解釋的意義和價值，任何行政機關只要實施行政執法行為就必須進行一定的法律解釋，任何行政機關只要實施行政執法行為，就必然享有一定的法律解釋權。”［6］正是基于這種具體實施中行政法規解釋存在的正當性，才有了行政復議機關可以運用行政法規作出裁決，甚至一些“復議終局“案件。從國務院到地方各級行政機關，大多都享有一定程度的行政執法權，那么能否推而廣之，把交警開罰單、工商行政執法、城市管理綜合執法等等具體行政行為也視作是對行政法規的解釋呢？筆者認為，法律解釋，特別是負責具體實施法律的行政機關，必須得繞開那些學術上的空洞爭議，去遵從所謂的有權解釋（嚴格意義上的“抽象解釋”）。因為，實施法律法規是執法者和行政相對方之間最終溝通，只不過一方以法律的名義，以法律為前提。而人類存在的過程，從本體論上來說，就是一個理解生活的過程?！敖忉尭灿诶斫?，是理解的發展和實現，由此看來，所有的法律活動，包括立法、執法、司法、法律監督、法律研究和教學、法律服務、法律宣傳等等，從廣泛的意義上說都屬于人的理解和解釋活動?！保?］簡言之，在具體解釋中，享有行政執法權利的執法機關，均可以理解為是具有行政法規解釋權的主體。
但若真如此理解，法律的確定性便大打折扣。鄭永流教授在其《法學方法論》里寫道：“法律方法的內容得到極大拓展，自由裁量、合目的性(結果考量、客觀解釋)，論題解釋、論證、前理解、詮釋循環、填補法律漏洞，法律者的是非感、合理解釋、法律對制定法的正當違背等方法或判斷中要考慮的因素，被相繼提出?！保?］正因為此，現實社會中有太多的不確定性因素的影響，我們難以信任，在我國多如牛毛的執法主體中，所有的執法者都能準確理解法律文本的含義，況且現實生活中還有那么多濫用權力、假公濟私的公權力的破壞者，這也促成了行政復議制度的落成和實施。行政復議制度的價值在于，通過有權復議機關，內部糾錯，以解決行政相對方因為不服行政主體的具體行政行為而提起的異議。我們把問題的焦點置于行政復議程序中，特別是“復議終局”案件中來審視這種對行政法規的具體運用、解釋及最終裁決和當前我國法律解釋體系的暗合。
我國行政法規解釋體制和行政復議制度的結合
讓人詫異的是，在紛繁復雜的理論面前，我國的法律解釋卻沒有按照常理走入某個模式，因為在中國的制度設計上，法律解釋既非附屬于司法裁判權，也非附屬于立法權或者法律實施權。“它在法律上被單列為一種權力，一種通過解釋形成具有普遍法律效力的一般解釋性規定的權力，而在不同的國家權力機關之間的分配，則構成了一種極具中國本土特色的法律解釋體制?！保?］從行政法規和地方性法規的解釋可以看出一些“特色”。迄今為止，我國有三部行政法規對行政法解釋體制有過規定，其中，1981年通過的《關于加強法律解釋工作的決議》中有關行政法解釋的規定：“國務院及其主管部門有權對不屬于審判檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題進行解釋；省、自治區、直轄市人民政府主管部門有權對屬于地方性法規如何具體應用進行解釋”。2001年國務院第321號令頒布的《行政法規制定程序條例》第31條之規定：行政法規條文本身需要進一步明確界限或作出補充規定的由國務院進行解釋；33條對屬于行政工作中具體應用行政法規的問題，省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的，國務院法制機構可以研究答復；其中涉及重大問題的，由國務院法制機構提出意見，報國務院同意后答復。2001年，國務院第322號令頒布的《規章制定程序條例》第33條規定：規章的解釋權屬于規章制定機關［8］?？梢?，享有法律法規制定權，便享有了解釋權。那么，在行政復議制度中的復議機關有無這種權力呢？不言而喻，除了最廣泛意義上的解釋，否則，其不可能享有所謂的“有權解釋”。這有悖于對裁判的終局和負責，因為司法被視為是最后的保障，而復議制度則置于可有可無之境地。筆者認為，當前我國的法律解釋體制不可能在短時間之內有調整或者修改廢止等活動，因為中國特色社會主義法律體系初步建成，舉國的重心都在于關注法律實施層面上的問題。這恰好是一個絕好的機遇，順理成章地重拾執法層面上，執法者對法律的解釋重新進入公眾視野。
然而，現行的主流觀點并不承認行政執法主體的解釋權，似乎覺得照章行事照本宣科就能完成法律文本所交代的含義，這無疑是脫離現實的，但因其確實有極大的可能導致解釋權泛濫，法律不確定性增加，同一條法律有太多不同的理解的哈姆雷特現象，所以，這也不可取。那么，行政爭議的裁決者、處于司法和法律實施中間的復議制度，有沒有可能承載一定的解釋角色，在這個意義上消解掉之后的司法過程，以不引起之后的繁雜的訴訟程序為目的。這在一定意義上成為可以探究的課題。當然，這不是說復議機關憑空就有了法律解釋權限，而是在普遍意義上縮小了行政法規的解釋主體和范圍。這樣，就折中了只有制定行政法規的主體享有解釋權，其他的都不承認的現實，有個相對合理和可以緩沖的地帶。
行政復議終局對法律解釋的影響
行政復議終局，從某種意義上說阻斷了行政相對方繼續尋求法律救濟的可能性，盡管行政相對人之前可以選擇是復議還是訴訟，但這并非是排斥司法救濟的充分條件，基于這樣的質疑，就形成了一個循環過程。首先，擁有行政法律制定權的主體享有解釋權，在沒有進入訴訟之前，無其他的權力、司法程序的介入，此時，有且只有行政法規及其解釋存在，以其為尊。其次，當行政相對人選擇行政復議且進而發展至復議終局的法律境地時，相對方再無其他的途徑，此時，乃窮途末路。最后，因為前面兩點，司法救濟只是圈外法律，無法提供機會為相對方作最后的保障。
按照1986年10月28日最高法院《關于人民法院制作法律文書如何引用法律規范性文件的批復》規定，法院應該區分這么三類規范性文件：一是“可引用的”，有基本法律、法律、行政法規、地方性法規、以及自治條例和單行條例；二是“參照”，《行政訴訟法》第53條規定：“人民法院審理行政案件，參照國務院部委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章?！比恰霸?，《關于司法解釋的若干規定》第14條規定：司法解釋與有關法律規定一并作為法院判決或裁定依據的應該在司法文書中援引。而且在具體的法律實施中，不少法律都由國務院制定實施細則，進而發展到終點，即對實施細則的解釋。
這樣的結果在于，在整套的行政法律解釋體系中，尤其在行政復議終局的案件中，司法機關儼然陷入了英雄無用武之地的尷尬境地，本身鑄就的法律城堡被這個循環過程給蜿蜒繞開了，連引用、參照、援引的可能都消逝了。于是，我們看到的是一個從中央到地方的行政機關組成的連環陣，密不透風，法律的武器尤其是司法的武器，毫無發揮的可能。行政法體系成為法律王國的獨立城邦，這顯然對整套國家法律體系有莫大的破壞作用。盡管之前描述了行政復議制度作為一種折中且柔和的方式參與到行政爭議中的價值，但若因此而廢棄司法最終的保障，顯然是不合理的。
總之，通過觀之行政法解釋體制和行政復議制度，我們看到事物的兩個方面：一方面若行政爭議能在行政復議制度中得到解決，那么，這是成功運用法律，解釋法律的范式；另一方面，若形成一個行政法的獨立城堡則不合時宜，且破壞了統一的法律體系，這與中國特色社會主義法律體系的構建不相匹配。
