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[內容提要]本文試圖通過一典型案例引申出行政復議與行政訴訟中關于起訴期限存在的問題，從而結合行政復議與行政訴訟的各自特點，針對在行政復議與行政訴訟中關于起訴期限中存在的問題進行列舉并一一試論對策。

[關鍵詞]行政復議行政訴訟起訴期限銜接

案例：二00五年十一月二十七日，原告廖某拖運一萬余斤松脂油到林化廠銷售，當貨車行至某市某路段時，被某市林業局的執法人員攔下。該執法人員以原告無證經營木材為由，將原告的松脂油予以扣留，在向原告和司機制作了筆錄后，當即向原告下達了第01號林業行政處罰權利告知書和第00406號林業行政處罰決定書，該決定書依據《湖北省木材流通管理條例》第二十二條的規定，決定對原告違法經營的一萬余斤松脂予以沒收。原告托方某幫忙說情后，被告將原告的松脂油退回，將處罰改為沒收原告的松脂油變價款一萬元。二00五年十一月二十九日，原告繳納了一萬元罰款，二00五年十二月十日，原告向某市政府法制辦遞交了行政復議申請書。某市政府法制辦口頭通知原告該辦已受理了原告的申請，并通知被告到該辦詢問情況。二00五年十二月十九日，被告向該辦送繳了由方某以原告的名義書寫的“申請撤銷行政復議”的申請書一份。該辦據此認為行政復議程序終止。故未作出復議決定，亦未退回原告提交的各類材料，原告苦等無信后，遂于二00六年三月八日，向法院提起訴訟。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行為之日起三個月內提出，法律另有規定的除外。第三十八條規定：公民、法人或者其他組織向行政機關申請復議的，復議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定，法律、法規另有規定的除外。申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日起向人民法院提起訴訟，復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日向人民法院提起訴訟，法律另有規定的除外。依據以上兩條，原告必須在法定起訴期限內提起訴訟，超過訴訟期限提起訴訟的，當事人喪失的則不是民法概念中的“勝訴權”，而是“起訴權”了。上述的案例，被告在答辯期狀中就明確指出原告已是超期訴訟，要求法院裁定駁回原告的起訴。

至于該案是如何處理待筆者后面告之，現在針對本案引發出的幾個在行政復議與行政訴訟關于起訴期限的銜接上存在問題展開探討。

一、關于復議機關是否超過復議期限的問題

根據行政訴訟法第三十八條規定：復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟，行政相對人因行政復議機關在法定期限內來作出行政復議決定對原具體行政行為提起訴訟的，起訴期限為15日，從法定復議期限屆滿之日起計算。

原告以行政復議機關在法定期限內未進行行政復議，對原具體行政行為提起訴訟的，人民法院首先應當審查行政復議機關是否超過法定行政復議期限未作行政復議決定，如果超過法定復議期限并符合其他起訴條件的，人民法院應當予以受理，如果未超過法定復議期限的，人民法院不能受理，人民法院應當如何確定行政復議期限呢？

行政復議法第十七條第二款中規定：行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。第三十一條規定：行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定，但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外，情況復雜，不能在規定期限限內作出行政復議決定的，經行政機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過三十日。根據這兩條的規定，行政復議期限一般為60日，它不按工作日計算，國家法定節假日應當計算在內，法律規定的行政復議期限少于60日的，按照法律規定的行政復議期限計算①。行政復議機關在法定行政復議期限內未作出行政復議決定，申請復議人對原具體行政行為提起訴訟并符合其他起訴條件的，人民法院應當受理。行政復議機關因案件情況復雜，不能在規定的期限內作出行政復議決定，并經行政復議機關負責人批準延長的，被告行政機關應當向人民法院提供批準延長手續和告知申請延長復議時間的證據。如果被告所提供的證據充分，計算復議期限時，可以將延長期限計算在復議期限之內。

二、關于行政相對人撤回復議申請后起訴案件的起訴期限的計算問題。

上述案例中有一個情節，即方某以原告廖某的名義向某市政府法制辦寫了一份撤回復議的申請書，那么這個問題又該如何理解呢，其起訴期限應當如何計算呢，對此存在兩種不同意見：

一種意見認為，行政相對人撤回復議申請，是經過行政復議機關批準的，批準本身就意味著，該機關對原具體行政行為進行過審查，認為原具體行政行為合法。據此，應當視為行政機關維持原具體行政行為，故這類案件的起訴期限應當從復議機關批準撤回復議申請之日起開始計算，起訴期限應當按照不服行政復議決定的期限計算。

另一種意見認為，起訴期限應當按照法律、法規對原具體行政行為規定的起訴期限計算。起訴期限應當從行政相對人知道或者應當知道原具體行政行為的內容之日起開始計算。具體理由如下：首先，雖然行政相對人撤回復議申請經過行政復議機關批準，該機關在批準時須經過一定的審查，但這種“審查”僅僅是審查撤回申請存在不存在侵害其他公民、法人或其他組織的合法權益和公共利益的問題，并未對原具體行政行為的合法性進行全面審查。因此，不能視為行政復議機關維持了原具體行政行為。這類案件的起訴期限不應從復議機關批準撤回復議申請之日起開始計算，起訴期限也不應按照不服行政復議決定的期限計算。其次，行政相對人申請復議還是提起訴訟，是其行使的權利。行政相對人撤回復議申請，實際上是其放棄行政復議的選擇，改為提起訴訟，因此，其起訴期限應當按照法律、法規對原具體行政行為規定的起訴期限計算。起訴期限應當從行政相對人知道或者應當知道原具體行政行為的內容之日開始計算。

筆者認為，后一種意見道理更為充分，也符合中國的實際情況。

三、關于未告知行政相對人訴權或起訴期限的計算問題。

人民法院在審查經過復議而提起訴訟的案件時，如果行政復議決定或者不予受理裁決或者拒絕復議行為，未告知訴權和起訴期限的，起訴期限應當如何計算呢？

在行政訴訟法剛剛實施時，對這種情況的起訴期限應從何時開始計算的問題，存在兩種不同意見：一種意見認為，告知行政相對人訴權和起訴期限并不是行政機關的法定義務，而且行政相對人自己有義務學習法律，知道如何行使訴權和起訴期限。因而，行政機關在作出具體行政行為時，未告知行政相對人訴權和起訴期限的，起訴期限應當從行政相對人知道作出具體行政行為之日起開始計算。另一種意見認為，行政訴訟的起訴期限較為復雜，要想每一個公民、法人或者其他組織都能十分清楚起訴權和起訴期限是不現實的，為了有利于保護在行政管理活動中，處于弱勢一方的行政相對人的合法權益，行政機關有義務在作出具體行政行為時，告知行政相對人訴權和起訴期限。行政機關未告知行政相對人訴權和起訴期限的，起訴期限應當從行政相對人知道起訴權和起訴期限之日開始計算。

最高人民法院在制定的《貫徹意見》時，原則上采納了后一種意見，同時考慮到行政法律關系需要盡快穩定，不能長期處于不穩定的狀況，應適當規定最長起訴期限。據此《貫徹意見》第35條規定：行政機關作出具體行政行為時，未告知訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。該條的規定，經多年的行政審判實踐證明，對保護公民、法人或者其他組織訴權方面起到了相當大的積極作用。但存在兩個問題：一是行政相對人不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，起訴期限應當如何計算的問題未得到解決；二是對“逾期”如何理解，易產生混亂。最高人民法院新頒布的，自二000年三月十日起施行的《若干解釋》第四十一條規定：行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或起訴期限之日起計算，但從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過二年。復議決定未告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限適用前款規定。第四十二條規定：公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。

根據上述規定，行政復議機關作出行政復議決定，不予受理裁決或者拒絕復議行為時，未告知行政相對人訴權或起訴期限的，起訴期限應當從行政相對人知道或者應當知道訴權或起訴期限之日起計算。

四、關于因復議機關在法定復議期限內未作出復議決定引起訴訟的案件的起訴期限的計算問題。

因復議機關在法定復議期限內未作出復議決定引起訴訟的案件，被告與原告對起訴是否超過法定起訴期限發生爭議的，主要有兩種情況：

一是行政復議機關在決定受理行政相對人行政復議申請后，只通知行政相對人受理復議申請的時間，但未告知其復議機關在法定復議期限內不作出行政復議決定的，可以在復議期限屆滿之日起15日內向人民法院提起訴訟，致使申請人逾期提起訴訟。為了防止行政機關采取規避法律的做法，剝奪申請人的起訴權，應當根據《若干解釋》第四十一條的規定，起訴期限從申請人知道訴權或起訴期限之日起計算，但從行政復議期限屆滿之日起最長不得超過兩年②。

二是行政機關決定受理行政復議申請后，應當通知申請人受理的時間。但在現實生活中，一些行政復議機關在收到行政復議申請后，既不復議，也不告知行政相對人是否已經受理，致使行政相對人起訴時，已經超過復議屆滿后15日的起訴期限提起訴訟。為了有效保護行政相對人的起訴權，筆者認為，還應當將行政相對人送交行政復議申請書的在途時間加上5日的立案時間從起訴期限中扣除。這里需要注意的問題是，行政復議法第四十條第二款規定：本法關于行政復議期間有關五日、七日的規定是指工作日，不含節假日。根據該款的規定，行政復議立案時間應當將節假日的時間扣除在外，節假日具體是指公休假和我國的元旦、春節、五一國際勞動節、國慶節等節日的法定休假日。

五、關于對是否超過起訴期限爭議的舉證責任問題。

在行政相對人不服與行政復議有關的具體行政行為而提起訴訟的案件，被告與原告對起訴是否超過法定起訴期限發生爭議的，多數是由于被告未告知行政相對人訴權和起訴期限而引起的，少數是因為何時將具體行政行為送達行政相對人的時間發生爭議而引起的，對原告起訴是否超過起訴期限有爭議的，究竟應當由誰負舉證責任呢？

在司法實踐中，對此問題存在不同的認識。有人認為，對這種情況，應當由原告負舉證責任。理由有二：一是根據行政訴訟法的規定，原告向人民法院提起行政訴訟，應當向人民法院證明其起訴符合法定的起訴條件，當然應當包括符合法定的起訴期限，如果不能證明，原告就不具備法定的起訴條件，人民法院也就不能受理原告的起訴。這就意味著，原告具有證明其符合法定起訴期限的舉證責任。二是行政訴訟法僅規定被告對其作出的具體行政行為是否合法負有舉證責任，未規定被告對原告是否符合起訴期限負有舉證責任。也就是說，被告行政機關對原告起訴是否超過起訴期限不負有舉證責任③。

但是，多數人不贊成這種觀點，認為，這種情況仍應當由被告行政機關負舉證責任。具體理由如下：第一，告知行政相對人訴權和起訴期限是行政機關的義務，因此，行政機關未告知行政相對人訴權和起訴期限的，就應當推定行政相對人不知道訴權和起訴期限。行政機關若要認定行政相對人知道訴權和起訴期限的，就應當向法院提供證據證明原告知道或者應當知道訴權和起訴期限，如提供其告知行政相對人訴權和起訴期限的證據，行政相對人向律師事務所的咨詢筆錄、律師的證言等等，倘若提供不出有關證據的，人民法院只能推定行政相對人不知道訴權和起訴期限。第二，行政機關向行政相對人送達具體行政行為，根據有關規定，如果是直接送達的，行政相對人收到具體行政行為通知后，應當在送達回證上簽字或蓋章，如果通過郵寄送達或公告送達，其應當具有郵寄單據或公告的報刊。倘若行政相對人已向法院提供的證據，被告認為行政相對人提供的證據不真實的，完全具有提出反駁行政相對人提供的證據的條件。第三，原告向法院提起訴訟時，一般都向法院提供了被告未告知訴權和起訴期限或者收到具體行政行為時間的證據。被告認為這些證據不能成立，或原告知道或應當知道訴權和起訴期限。盡管行政訴訟法僅規定被告對被訴具體行政行為的合法性負舉證責任，未規定原告對起訴是否超過起訴期限的問題負舉證責任，但是，此時被告是在主張“否定原告具備起訴條件”，根據誰主張誰承擔舉證責任的原則，故應當由被告負舉證責任。

最高院的《關于行政訴訟證據若干問題的規定》肯定了多數人的觀點，在該規定的第四條第三款明確規定：被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任④。

六、有關行政機關告知起訴期限錯誤的起訴期限計算問題。

在審判實踐中，對行政機關作出具體行政行為時，告訴當事人起訴期限錯誤的，應當如何處理，存在三種不同意見：第一種意見認為，行政機關告訴的起訴期限錯誤，如果短于法定起訴期限的，應當按照法定起訴期限計算起訴期限；如果長于法定起訴期限的，應當按照告訴的期限計算起訴期限。第二種意見認為，法定起訴期限必須嚴格遵守，不能因行政機關告訴錯誤而改變，故一律應當按照法定的起訴期計算起訴期限。第三種意見認為，行政機關告訴的起訴期限錯誤，屬于未告知起訴期限的情況，應當按照《若干解釋》第四十一條的規定計算起訴期限。

筆者贊同第一種意見，理由如下：第一，法律、法規規定起訴期限，一是為了使公民、法人或者其他組織具有充分時間行使起訴權，保護其合法權益不受違法具體行政行為的侵害；二是促使公民、法人或者其他組織盡快行使訴權，從而使行政法律關系盡快穩定下來。因此，行政機關作出具體行政行為時，應當正確告知當事人起訴期限。第二，行政機關告知當事人起訴期限錯誤有兩種情況：一種是告知當事人的起訴期限短于法律、法規規定的起訴期限的，另一種告知當事人的起訴期限長于法律、法規規定的起訴期限。無論哪種告知錯誤，行政機關都告知了當事人訴權和起訴期限。因此，不屬于未告知當事人訴權和起訴期限，故不應按照《若干解釋》第四十一條的規定計算起訴期限，行政機關告知當事人的起訴期限短于法定起訴期限，實際上剝奪當事人部分起訴時間。因此，不能按照告知錯誤的起訴期限計算起訴期限，而應當照法律、法規規定的起訴期限計算起訴期限，導致當事人逾期起訴的。因行政相對人逾期起訴是由于被告告知錯誤所造成的，逾期的法律后果不能由行政相對人承擔，故起訴期限應當按照被告告知的期限計算起訴期限。

七、關于起訴期限與復議期限不一致受理問題。

按照《行政訴訟法》第三十九條的規定，一般案件的起訴期限大多規定的起訴期限是三個月，法律規定的除外。這里的法律是指“全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件”，但有的法律規定起訴期限只有十五日，復議法規定的復議期限最短是六十日，那么這里就存在一個問題，例如，某縣衛生局于二00六年四月十四日依據食品衛生法的規定，作出給予某飯店罰款五萬元的處罰決定，某飯店接到處罰決定15日內未提起訴訟，在第20日向縣政府申請復議，縣政府作出維持原處罰決定的復議決定后，某飯店仍不服，在接到復議決定書的第10日向人民法院提起訴訟。法院在立案審查時，對此案應否受理的問題上，存在兩種不同意見：第一種意見認為，根據食品衛生法第五十條第一款的規定，當事人直接向人民法院起訴的，起訴期限為15日，某飯店在接到處罰決定的第20日申請行政復議，其申請行政復議時已超過了提起訴訟的期限，也就意味著其已經喪失了訴權，故人民法院不應受理某飯店的起訴。第二種意見認為，行政訴訟法第三十八條和食品衛生法第五十條第二款中都規定行政相對人對行政復議決定不服，可以在接到行政復議決定書之日起15日提起訴訟。某飯店在接到行政復議決定的第10日提起訴訟，人民法院應當受理。超級秘書網

筆者認為，在行政復議法施行以前，行政相對人對衛生機關依據食品衛生法的規定作出的行政處罰決定不服，申請行政復議的期限與提起訴訟的期限一致的均為15日。但立法機關為，行政相對人對具體行政行為不服申請行政復議期限15日時間太短，不利于行政相對人尋求救濟和做好申請復議的準備工作，因此，行政復議法第九條規定，申請行政復議的一般期限為60日。這樣當行政復議法施行后，申請復議的期限就有可能長于直接起訴的起訴期限。在行政訴訟法未修改之前，不可避免的會發生超過直接起訴期限，未超過申請行政復議的期限的情況。立法機關延長申請復議期限是為了使行政相對人能夠很好地行使其權利，充分保護其合法權益不受違法具體行政行為侵犯，所以行政相對人超過直接起訴的期限后，也申請行政復議期限內依法申請行政復議，行政復議機關均應當予以受理，行政相對人對行政復議決定不服或行政復議機關在法定復議期限內未作復議決定的，仍可以依法再向人民法院提起訴訟⑤。因此，筆者亦贊同后一種意見。

上述案例經過合議庭討論統一意見后，判決撤銷了被告對原告所作的行政處罰，由被告返還了原告的罰款，案件宣判后，雙方均沒有上訴，并在規定的期限內履行完畢，但是通過一個案例可以引發出許多的問題，在實際審判工作中，還會有許多新的問題值得我們去探討商榷。

我們作為行政審判工作者，還仍須繼續深入研究行政法系列，希望能為新的行政訴訟法的完美出臺貢獻綿力。

參考文獻：

①喬曉陽：《中華人民共和國行政復議法解釋》，中國言實出版社，1995年5月第1版第164頁；

②最高人民法院行政審判庭編：《<關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋>釋義》，2000年6月第1版第78頁；

③黃杰：《行政訴訟法貫徹意見析解》第79頁；

④黃杰：《行政訴訟法貫徹意見析解》第78頁；

甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論》第89頁；

⑤蔡小雪：《行政復議與行政訴訟的銜接》，中國法制出版社，2003年3月第1版第78頁。