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存在問題

一是憲法規范缺位。我國在位階最高的憲法中，并沒有明確規定“行政緊急權力”；與此同時，除憲法之外的相關法律，如1996年的《戒嚴法》、2007年的《突發事件應對法》等盡管也沒有直接提出“行政緊急權力”這一概念，但對其實體內容及行使程序都有實質性的規定。這種立法體例安排，不利于從憲法高度對行政緊急權力進行有效規制，也使相關法律規范行政緊急權力的正當性存在不確定性。二是過于偏重一事一議模式。前述立法體例呈現出典型的“一事一辦”的特點，這樣便導致相關法律繁復而龐雜，影響到應對緊急狀態的效率，與立法規制行政緊急權力的初衷有所背離。特別是我國當前正處于社會轉型時期，突發事件呈現出發生越來越頻繁、規模越來越擴大、危害越來越嚴重、起因越來越復雜的趨勢，一種緊急狀態的發生，已很難將其歸結為一種簡單或單一的情況，僅僅依據某方面的單行立法來應對明顯力不從心。因此，過于偏重一事一議的立法模式已不能適應時展的需要。三是集權特征明顯。從前述立法規定的內容看，中央政府幾乎是絕大多數情況下緊急行政權力的唯一行使者，立法的集權特征明顯。集權固然能加強中央政府應對緊急狀態統一指揮的能力，但也增加了這樣一種可能性，那就是人手不足、效率低下。緊急狀態一旦形成，往往會造成即刻的損害，倘若解決緩慢，只會讓情況越來越糟，甚至導致出現大規模的混亂局面。此時，解決問題的效率就顯得至關重要。如果能在集權型的同時，以自治型模式為補充，就能在緊急狀態還處于萌芽狀態時，由地方政府合法合理地運用行政緊急權力平息風波與解決問題，減少危害發生的可能性。

幾點建議

一是憲法保留體例的確立。如前已述，由于憲法規范的缺位，導致行政緊急權力立法規制缺乏最高位階立法的支撐，存在正當性不足的問題。在此后的改革中，應當考慮確立憲法保留體例，在憲法層面對行政緊急權力的存在與運用做宏觀層面的界定。行政緊急權力的行使必然會牽涉到人權克減問題，但是人權克減至何程度，應該有一定的底限，“即便是緊急狀態下的人權克減也應該符合憲法原則和憲法規定”（陳聰：“緊急狀態下人權克減的法律規制”，載《北方法學》2009年第6期，第29—36頁），確定最基本人權不可克減原則，這正是憲法理應所為之事。因此，在憲法中明確行政緊急權力就有了如下兩個明顯的優勢：其一，使行政緊急權力有了最高法律效力之憲法為依據；其二，對緊急狀態中人權克減的規定進行憲法保留，有效避免濫用行政緊急權力危及基本人權的情況。二是一事一議模式的重塑。有學者認為，“以單行的法律、法規形式規定某種危機事件及其應對措施當然有其明顯優勢：一是制定相對簡單，出臺及時，可以暫時避開某些困難問題或研究不成熟的問題；二是針對性強，能及時應對某類緊急危機；三是突出了不同危機事件及其應對措施的特點，使每類危機事件及其應對措施規定得比較細致。”（戚建剛：“我國危機處置法的立法模式探討”，《法律科學》（西北政法學院學報），2006年第1期，第90—96頁）但是，一事一議模式的局限性非常明顯：其一，某些行政緊急權力在各種緊急狀態中是普遍適用的，一事一議造成了立法資源的浪費；其二，忽視了行政機關的協調性，不利于行政緊急權力的及時行使；其三，可能出現同一行政緊急權力卻有不同實體內容和程序手段的情況。當前我國對行政緊急權力的立法規制，正是這樣一種混亂的現象。因此，要清理大量一事一議的立法規定，使各種不同的單行立法融入到自然災害類法、事故災難類法、公共衛生事件類法、社會安全事件類法、戰爭與動員類法等幾部綜合性法律中，減少一事一議模式的立法弊端。三是《緊急狀態法》的制定與集權特征的弱化。如前已述，我國當前沒有統一的《緊急狀態法》，這既制約了行政緊急權力的作用范圍，也使立法規制行政緊急權力的效果大打折扣。因此，一種可行的建議是將《戒嚴法》、《突發事件應對法》進行整合，重新制定出一部具有中國特色的《緊急狀態法》。這部緊急狀態法應擯棄一事一議的做法，體現一階段一法的特征，即對緊急狀態中各個階段（如預警階段、發生階段、應對階段、善后階段等）各種行政緊急權力（軍事管制、宣布緊急狀態、宵禁、行政強制、行政征收、行政征用、行政指導、行政公開、限制公民人身自由等）的實體內容與程序內容作出明確的規定，以體現立法的針對性。同時，在《緊急狀態法》中，在保留中央政府最終權威的基礎上，通過一定的授權程序，充分調動地方政府行使緊急權力應對緊急狀態的積極性，實現集權型模式與自治型模式的有機整合。

本文作者：吳衛軍談迅作者單位：電子科技大學