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行政領(lǐng)域現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是民主和法治。80年代末至90年代中期，我國(guó)行政領(lǐng)域連續(xù)進(jìn)行了幾項(xiàng)重大變革，在民主和法治的道路上邁出了較大的步伐：通過(guò)《行政訴訟法》建立了“民告官”，司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)的司法審查制度；通過(guò)《行政復(fù)議條例》建立了公民、法人和其他組織不服行政行為可向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)有相對(duì)獨(dú)立性的復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查和向相對(duì)人依法提供救濟(jì)的行政內(nèi)部監(jiān)控制度；通過(guò)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》建立了以競(jìng)爭(zhēng)考試、擇優(yōu)錄用、職位分類(lèi)、功績(jī)晉升制等為原則的現(xiàn)代公務(wù)員制度；通過(guò)《國(guó)家賠償法》建立了政府對(duì)其侵權(quán)行為承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的國(guó)家賠償制度；通過(guò)《行政處罰法》在行政處罰領(lǐng)域建立體現(xiàn)現(xiàn)代行政法基本原則，如參與、公正、公開(kāi)、公平和權(quán)力制約原則的初步的行政程序制度。所有這些制度和其他有關(guān)制度的建立，反映出我國(guó)行政領(lǐng)域開(kāi)始現(xiàn)代化。

建立公正的、科學(xué)的行政程序制度是行政現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我們要實(shí)現(xiàn)行政現(xiàn)代化，就必須通過(guò)立法逐步建立起一整套公正、科學(xué)的行政程序制度。

現(xiàn)代行政程序究竟有哪些制度？或者說(shuō)為推進(jìn)行政現(xiàn)代化，我們究竟應(yīng)建立哪些行政程序制度？對(duì)此，學(xué)者們的看法很不一致。筆者認(rèn)為，下述行政程序制度可以作為我們優(yōu)先考慮的范圍：

（一）情報(bào)公開(kāi)制度

情報(bào)公開(kāi)是現(xiàn)代行政程序的一項(xiàng)重要制度。它包括的內(nèi)容非常廣泛，涉及行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決定及行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出相應(yīng)決定的有關(guān)材料，行政統(tǒng)計(jì)資料，行政機(jī)關(guān)的有關(guān)工作制度，辦事規(guī)則及手續(xù)等。所有這些行政情報(bào)資料，凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)依法向社會(huì)公開(kāi)，任何公民、組織均可依法查閱和復(fù)制。美國(guó)《情報(bào)自由法》第1條明確規(guī)定，每個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)其中央和地方的組織、辦公地點(diǎn)、依法制定的實(shí)體、程序規(guī)則及其修正、修訂、廢止、公眾向其提出意見(jiàn)、請(qǐng)求及獲取情報(bào)的地點(diǎn)，都必須在《聯(lián)邦政府公報(bào)》上公布；每個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)其尚未公布的政策聲明和解釋?zhuān)瑢?duì)公眾有影響的行政人員手冊(cè)以及其裁決案件的最終意見(jiàn)以及行政命令，均應(yīng)依法允許公眾查閱和復(fù)制。〔1〕澳門(mén)《行政程序法典》第60-64條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)私人要求，應(yīng)向其提供與之有直接利害關(guān)系之程序進(jìn)行情況的資訊；私人有權(quán)獲知對(duì)該等程序作出之確定性決定；利害關(guān)系人有權(quán)查閱非保密卷宗、行政檔案及記錄或取得有關(guān)復(fù)制、影響資料。〔2〕我國(guó)法律目前尚未對(duì)情報(bào)公開(kāi)制度作出詳細(xì)規(guī)定，但有關(guān)法律文件對(duì)其有一些零星的規(guī)定。如國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》要求，行政法規(guī)必須公開(kāi)，在《國(guó)務(wù)院公報(bào)》上登載；〔3〕《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條規(guī)定，對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布。未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。等等。

情報(bào)公開(kāi)制度在整個(gè)行政程序制度中具有重要的地位和作用，其價(jià)值在于：其一，有利于公民參政。因?yàn)橹菂⒄那疤幔褚顒?dòng)的情報(bào)就必須依法公開(kāi)，公民能依法獲取有關(guān)政府的資訊。其二，有利于公民行使和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。公民要行使自己的權(quán)利，如申請(qǐng)?jiān)S可證執(zhí)照，領(lǐng)取撫恤金、補(bǔ)貼、救濟(jì)或者申請(qǐng)游行、集會(huì)、示威等，都必須先了解有關(guān)這些方面的實(shí)體和程序規(guī)則。否則，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就會(huì)遇到各種麻煩，從而造成時(shí)間耽擱或人力、財(cái)力的無(wú)謂損耗，甚至導(dǎo)致相應(yīng)權(quán)利根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)；其三，有利于防止行政腐敗。“暗箱操作”是腐敗的溫泉，有了情報(bào)公開(kāi)，雖然不能完全杜絕腐敗，但無(wú)疑能減少腐敗；其四，有利于公民保護(hù)自己的權(quán)益不受行政侵害和在權(quán)益受到侵害時(shí)及時(shí)有效地尋求救濟(jì)。舊時(shí)專(zhuān)制者最喜愛(ài)的統(tǒng)治方式是“愚民政策”（情報(bào)不公開(kāi)是其基本特征之一）。情報(bào)不公開(kāi)，公民對(duì)政府的運(yùn)作全然無(wú)知，這樣，專(zhuān)制者便可任意侵犯人民的權(quán)益而人民無(wú)以對(duì)抗，無(wú)以獲得救濟(jì)。有了情報(bào)公開(kāi)制度，專(zhuān)制就難以存在。公民知道自己能做什么，不能做什么，政府能做什么，不能做什么以及政府做了不該做的事，侵犯了其合法權(quán)益，他可以通過(guò)何種途徑控告政府和取得救濟(jì)。這樣，公民的權(quán)益就會(huì)獲得比較切實(shí)地保障。

（二）告知制度

告知制度是一種基本的行政程序制度，其具體要求是：行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時(shí)間、地點(diǎn)、主要過(guò)程，作出該行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)，相對(duì)人對(duì)該行為依法享有的權(quán)利等。告知制度通常只適用于具體行政行為，對(duì)于抽象行政行為則適用前述情報(bào)公開(kāi)制度。此外，告知制度主要為具體行政行為的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相對(duì)人的事項(xiàng)，行政主體自然也應(yīng)告知。但是有關(guān)行政行為內(nèi)容及根據(jù)的重要事項(xiàng)，必須事前告知。告知可采用書(shū)面形式，也可采用口頭形式，但對(duì)于重要事項(xiàng)的告知，一般應(yīng)采用書(shū)面形式。如事后相對(duì)人與行政主體是否告知發(fā)生爭(zhēng)議，行政主體應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。

許多國(guó)家的行政程序法規(guī)定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55條規(guī)定，由行政主體依職權(quán)實(shí)施可能損害相對(duì)人權(quán)益的行為，應(yīng)事先告知相對(duì)人，告知應(yīng)包括程序的實(shí)體內(nèi)容，程序的開(kāi)始日期，進(jìn)行程序的部門(mén)與程序標(biāo)的。日本《行政代執(zhí)行法》第3條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擬作出代執(zhí)行處分，必須事先以文書(shū)告知相對(duì)人代執(zhí)行的宗旨，相對(duì)人仍不自行履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)向相對(duì)人發(fā)出代執(zhí)行令書(shū)，告知其代執(zhí)行的時(shí)間，執(zhí)行負(fù)責(zé)人的姓名以及代執(zhí)行的費(fèi)用概算。我國(guó)《行政處罰法》也明確規(guī)定了告知制度，該法第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知相對(duì)人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知相對(duì)人依法享有的權(quán)利。

告知制度的主要價(jià)值在于：其一，盡可能防止和避免行政主體違法，不當(dāng)行政行為的發(fā)生，給相對(duì)人權(quán)益造成既成的不可彌補(bǔ)的損害。相對(duì)人事前得到行政主體將采取某種行為的信息，如認(rèn)為其違法、不當(dāng)，就可能依法采取措施，阻止其行為的發(fā)生。其二，有利于減少行政行為的障礙或阻力，保證行政行為的順利實(shí)施。許多行政行為的實(shí)施，如收稅、征用財(cái)產(chǎn)、代執(zhí)行、強(qiáng)制拆遷等，均需相對(duì)人的一定配合，事前告知相對(duì)人，可使之有一定準(zhǔn)備，以便減少行政行為實(shí)施的困難。否則，既可能導(dǎo)致行政行為的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，也造成相對(duì)人利益的不必要的或過(guò)分的損害。其三，事前告知也體現(xiàn)了行政主體對(duì)相對(duì)人利益和其人格的一種尊重。

（三）聽(tīng)取陳述和申辯

聽(tīng)取陳述和申辯制度是與告知制度緊密相銜接的一項(xiàng)行政程序制度。行政主體擬實(shí)施一定行政行為，在告知相對(duì)人后，相對(duì)人可能認(rèn)為相應(yīng)行為違法、不當(dāng)，根本不應(yīng)實(shí)施該行為；也可能認(rèn)為相應(yīng)行為雖應(yīng)實(shí)施，但所持事實(shí)、法律根據(jù)不當(dāng)；或者雖認(rèn)為行政行為不存在瑕疵，但其對(duì)行為實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、方法有所建議、要求。無(wú)論屬何種情況，行政主體都應(yīng)認(rèn)真地聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，并加以認(rèn)真的、充分的考慮，如其合理、適當(dāng)，則應(yīng)予以采納；如不合理、不適當(dāng)，雖不應(yīng)予以采納，但應(yīng)向相對(duì)人予以解釋、說(shuō)明。行政主體聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯一般應(yīng)記錄在案，以作為行政復(fù)議和司法審查的證據(jù)。

在現(xiàn)代行政程序制度中，聽(tīng)取陳述和申辯制度是一項(xiàng)較常見(jiàn)的制度，許多國(guó)家的行政程序或其他行政管理法均規(guī)定了這一制度。如德國(guó)《行政

程序法》第58條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出涉及當(dāng)事人權(quán)利的行政行為，應(yīng)給予當(dāng)事人陳述與相應(yīng)行為有關(guān)的重要事實(shí)的機(jī)會(huì)。日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出對(duì)相對(duì)人不利的處分時(shí)，應(yīng)依法履行讓相對(duì)人陳述意見(jiàn)的程序。我國(guó)《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人實(shí)施行政處罰，相對(duì)人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真聽(tīng)取，對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核認(rèn)為成立的，應(yīng)予采納。該條并且規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。我國(guó)即將出臺(tái)的《公務(wù)員法》及其相關(guān)條例對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處分的行為，亦將規(guī)定類(lèi)似的程序。

聽(tīng)取陳述和申辯制度的主要價(jià)值與告知制度的價(jià)值基本相同，其一在于保證行政決定的正確性，盡量避免行政錯(cuò)誤的發(fā)生；其二在于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益；其三在于尊重相對(duì)人的人格尊嚴(yán)。聽(tīng)取陳述、申辯制度是告知制度價(jià)值實(shí)施的保障，沒(méi)有聽(tīng)取陳述、申辯制度，告知制度在很大程度上就會(huì)失去意義。

（四）職能分離制度

職能分離制度與前三項(xiàng)制度有所區(qū)別，其直接調(diào)整的不是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員的關(guān)系。該制度要求將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的機(jī)關(guān)或不同的工作人員掌管和行使。例如，法律在規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人實(shí)施行政處罰的行為時(shí)，將調(diào)查控告職能與作出處罰裁決的職能分離，要求此兩種職能分離屬于不同的機(jī)構(gòu)或不同的工作人員行使。負(fù)責(zé)調(diào)查違法行為事實(shí)和提起指控的機(jī)構(gòu)或工作人員不能同時(shí)作出行政處罰裁決，行政處罰裁決應(yīng)由相對(duì)獨(dú)立于調(diào)查違法行為和提出指控的機(jī)構(gòu)或工作人員作出。

職能分離制度最先源于英國(guó)的自然正義原則，該原則要求任何與爭(zhēng)議有利害關(guān)系的人不得參與爭(zhēng)議的裁決。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第557條規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)履行調(diào)查和起訴職責(zé)的官員或其代表不得參與該案或與此案事實(shí)上有聯(lián)系的案件的裁決，對(duì)這類(lèi)案件亦不得提咨詢(xún)性意見(jiàn)或建議性裁決。我國(guó)過(guò)去僅在司法領(lǐng)域?qū)嵭新毮芊蛛x制度，直到近年才將這一制度引入行政領(lǐng)域。去年全國(guó)人大通過(guò)的《行政處罰法》在規(guī)定處罰的聽(tīng)證程序和執(zhí)行程序時(shí)確立了職能分離制度，規(guī)定行政處罰案件的調(diào)查人員不得主持行政處罰的聽(tīng)證程序；作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離；除某些當(dāng)場(chǎng)處罰外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。〔4〕職能分離制度的主要價(jià)值在于：其一，建立權(quán)力制約機(jī)制，防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗和濫用權(quán)力；其二，防止執(zhí)法人員的偏見(jiàn)，保證行政決定公正、準(zhǔn)確；其三，有利于樹(shù)立行政機(jī)關(guān)在公眾心目中的公正形象和消除公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)偏私的疑慮。

（五）不單方接觸制度

不單方接觸制度是調(diào)整行政主體與兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人之間的關(guān)系的行政程序制度。該制度要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸（如接受一方當(dāng)事人的宴請(qǐng)，單獨(dú)約見(jiàn)一方當(dāng)事人等），聽(tīng)取陳述，接受和采納其證據(jù)等。不單方接觸主要適用于行政裁決行為。例如，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第554條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決應(yīng)為所有利害關(guān)系的當(dāng)事人提供機(jī)會(huì)，使他們能提出和研究各種事實(shí)、證據(jù)和解決辦法；主持接收證據(jù)的職員不得與某個(gè)當(dāng)事人就有爭(zhēng)議的事實(shí)單獨(dú)征詢(xún)意見(jiàn)，如需行征詢(xún)意見(jiàn)，必須向各方當(dāng)事人發(fā)出通知，使所有當(dāng)事人都有機(jī)會(huì)參加。除行政裁決外，在行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為時(shí)，如兩個(gè)或兩個(gè)以上的當(dāng)事人為取得同一事項(xiàng)的有競(jìng)爭(zhēng)性的許可證而向行政機(jī)關(guān)同時(shí)提出申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為之舉行聽(tīng)證，同時(shí)聽(tīng)取各方當(dāng)事人的申請(qǐng)理由和接受、審查其證據(jù)，而不能單獨(dú)與其中一方當(dāng)事人接觸。目前我國(guó)涉及行政程序的法律文件中尚未明確規(guī)定不單方接觸制度，只在司法程序中有這種要求，如法官審理案件不能接受一方當(dāng)事人的宴請(qǐng)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下，單獨(dú)與另一方當(dāng)事人在庭外討論案件的處理，案件的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證，法官不得采納由一方當(dāng)事人提供而未經(jīng)雙方質(zhì)證的證據(jù)。司法程序的這些要求在今后行政程序立法中應(yīng)予借鑒，當(dāng)然其嚴(yán)格性和適用范圍應(yīng)加限制。

不單方接觸制度有近似于職能分離制度的價(jià)值。職能分離制度是通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分權(quán)而對(duì)其權(quán)力行使進(jìn)行制約；不單方接觸則是通過(guò)分隔行政機(jī)關(guān)與外部當(dāng)事人的不合理聯(lián)系而對(duì)其權(quán)力行使進(jìn)行制約。該制度的目的在于：其一，防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員與一方當(dāng)事人進(jìn)行私下交易而導(dǎo)致行政腐敗；其二，防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員受一方當(dāng)事人不實(shí)或情緒化陳述及虛假或片面性證據(jù)的影響而形成偏見(jiàn)，導(dǎo)致對(duì)其他當(dāng)事人的不利，損害其他當(dāng)事人的合法權(quán)益；其三，維護(hù)行政機(jī)關(guān)在各方當(dāng)事人心目中的公正形象，減少其對(duì)行政決定公正性的疑慮。

（六）回避制度

回避制度包括三項(xiàng)內(nèi)容：〔5〕其一，具有法律規(guī)定的某種親屬關(guān)系的公職人員不得在同一行政機(jī)關(guān)任職或者不得在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)擔(dān)任雙方直接隸屬同一行政首長(zhǎng)的職務(wù)或有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)。此外，公務(wù)員如有某種法定親屬關(guān)系的人員在某行政機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其不得在該機(jī)關(guān)內(nèi)從事某些特定工作，如人事、財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察工作等。此種回避稱(chēng)“任職回避”。其二，一定級(jí)別、一定職務(wù)的公務(wù)員不得在原籍縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)任職。此種回避稱(chēng)“地區(qū)回避”。其三，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，如相應(yīng)事項(xiàng)與本人有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正處理的，不得參與該事項(xiàng)的處理。此種回避稱(chēng)“公務(wù)回避”。行政程序回避制度中的回避，主要指公務(wù)回避。例如，奧地利《行政程序法》第7條規(guī)定，行政人員執(zhí)行公務(wù)有下列情形者，應(yīng)自行回避并請(qǐng)求：（1）本人、配偶、血親、姻親之尊卑親屬，同祖兄弟姊妹或其他更近之血親或同等之姻親參與之案件；（2）養(yǎng)父母或義父母，養(yǎng)子女或義子女、被監(jiān)護(hù)人或責(zé)任撫養(yǎng)人之案件；（3）曾為一方當(dāng)事人之授權(quán)人或尚在中之案件；（4）如有其他重要理由存在，足以懷疑其完全公平性時(shí)；（5）在訴愿中，曾參與被聲明不服之下級(jí)官署的裁決者。其他國(guó)家，如日本、西班牙、德國(guó)、葡萄牙等的行政程序法亦有類(lèi)似的回避規(guī)定。我國(guó)行政法規(guī)定的回避范圍較窄，法定回避事項(xiàng)限制較嚴(yán)。例如，《行政處罰法》規(guī)定的回避情形僅有一項(xiàng)：執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系；〔6〕《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的公務(wù)回避的范圍亦限于：涉及本人或者涉及與本人有法定親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系情形。〔7〕回避制度的主要價(jià)值在于防止偏私，保障公正。既保障實(shí)體的結(jié)果公正，又保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一項(xiàng)基本制度，在各國(guó)行政程序法中有普遍的規(guī)定。

（七）記錄和決定制度

記錄和決定制度的內(nèi)容是：行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，其過(guò)程應(yīng)有記錄，其最終形成的意見(jiàn)表示應(yīng)有書(shū)面決定，并送達(dá)相對(duì)人，為相對(duì)人所受領(lǐng)。例如，西班牙《行政程序法》規(guī)定，凡屬（1）限制相對(duì)人權(quán)利的行為；（2）處理提出訴愿的行為；（3）與以前行政行為不一致的行為；（4）由法律規(guī)定的行為；以及（5）成為訴愿對(duì)象的行為的中止協(xié)議，行政機(jī)關(guān)必須作記錄（第43條）。即使行政機(jī)關(guān)以口頭方式行使職權(quán)（非作出裁決），如有必要，亦應(yīng)由口頭接受的下級(jí)機(jī)構(gòu)作出書(shū)面記載并簽字（第41條）。澳門(mén)《行政程序法典》第9條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)于私人向其提出屬其權(quán)限之所有事項(xiàng)，有作出決定之義務(wù)。我國(guó)過(guò)去在行政程序中不重視記錄和決定制度。行政主體對(duì)其行為是否予以書(shū)面記載和作出書(shū)面決定，隨意性很大。這種情況隨著行政訴訟制度和行政復(fù)議制度的建立而開(kāi)始有所改變。去年全國(guó)人大通過(guò)的《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)施行政處罰而進(jìn)行檢查、調(diào)查、舉行聽(tīng)證等均應(yīng)制作筆錄；最后決定對(duì)當(dāng)事人給予處罰，必須制作行政處罰決定書(shū)，并送達(dá)當(dāng)事人。〔8〕記錄和決定制度的主要價(jià)值在于：其一，保證行政行為的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，防止行政機(jī)關(guān)朝令夕改，反復(fù)無(wú)常，損害相對(duì)人的權(quán)益；其二，為行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)制度提供順利進(jìn)行的條件。主要由行政記錄和決定等構(gòu)成的行政程序案卷是行政復(fù)議、行政訴訟證據(jù)的基本來(lái)源。行政復(fù)議和行政訴訟缺少這些主要證據(jù)就難以給予行政相對(duì)人有效的救濟(jì)；其三，規(guī)范化的行政程序記錄與行政決定書(shū)本身體現(xiàn)著現(xiàn)代行政的文明，是行政現(xiàn)代化的標(biāo)志。

（八）說(shuō)明理由制度

說(shuō)明理由制度的內(nèi)容是：行政主體作出涉及相對(duì)人權(quán)益的決定、裁決，特別是作出對(duì)相對(duì)人權(quán)益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書(shū)、裁決書(shū)中說(shuō)明其事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。除了具體行政行為以外，行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件時(shí)，在可能的條件下，也應(yīng)在有關(guān)政府公報(bào)中說(shuō)明其事實(shí)和法律根據(jù)。

許多國(guó)家和行政程序法均明確規(guī)定了說(shuō)明理由制度，如德國(guó)《行政程序法》第39條規(guī)定、行政機(jī)關(guān)的書(shū)面行為或書(shū)面確認(rèn)的行為，得書(shū)面說(shuō)明理由。行政機(jī)關(guān)應(yīng)說(shuō)明其決定所考慮的事實(shí)上和法律上的主要理由。行政機(jī)關(guān)在裁決中，亦得說(shuō)明其進(jìn)行裁量時(shí)所持的觀點(diǎn)。日本《行政程序法》第14條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出對(duì)相對(duì)人不利處分時(shí)，應(yīng)向相對(duì)人說(shuō)明有關(guān)處分的理由。葡萄牙《行政程序法》第124條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，法律規(guī)定應(yīng)說(shuō)明理由的，應(yīng)說(shuō)明理由，對(duì)于下列行為，不論法律有無(wú)規(guī)定，均應(yīng)說(shuō)明理由：（1）以任何方式全部或部分否認(rèn)、消滅、限制或損害相對(duì)人的權(quán)利或受法律保護(hù)的利益，課予或加重義務(wù)、負(fù)擔(dān)，或給予處罰；（2）對(duì)相對(duì)人聲明異議和申訴人作出決定；（3）作出與相對(duì)人要求、建議相反的決定；（4）作出不同于慣常做法的決定；（5）廢止、變更或中止以前的行政行為。其他國(guó)家的行政程序法，如荷蘭的《基本行政法典》第31條，西班牙的《行政程序法》第43條等亦明確規(guī)定了說(shuō)明理由制度，法國(guó)還制定了專(zhuān)門(mén)的《行政行為說(shuō)明理由法》〔9〕。我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定行政程序的說(shuō)明理由制度，但個(gè)別法律中有所規(guī)定，如《行政處罰法》第39條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)給予相對(duì)人行政處罰，應(yīng)在處罰決定書(shū)中載明當(dāng)事人違法的事實(shí)和證據(jù)，以及處罰的依據(jù)。這實(shí)際上是在行政處罰領(lǐng)域確立了說(shuō)明理由制度。

說(shuō)明理由制度的主要價(jià)值在于：其一，體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人權(quán)利和人格的尊重；其二，使相對(duì)人明了行政行為的根據(jù)、理由，以便于相對(duì)人理解相應(yīng)行為和配合相應(yīng)行為的實(shí)施；其三，體現(xiàn)現(xiàn)代行政文明，有利于樹(shù)立政府的文明形象。

（九）時(shí)效制度

時(shí)效制度的基本內(nèi)容是：行政主體實(shí)施行政行為，特別是涉及相對(duì)人權(quán)益的行為，法律、法規(guī)要對(duì)之確定明確的時(shí)間限制。如對(duì)行政主體實(shí)施行政許可行為，法律法規(guī)要規(guī)定其申請(qǐng)的時(shí)限、審查的時(shí)限、決定的時(shí)限、送達(dá)的時(shí)限等；對(duì)行政主體實(shí)施行政處罰或行政處分行為，法律法規(guī)要為其規(guī)定調(diào)查相對(duì)人（外部相對(duì)人，即公民、法人和其他組織，或內(nèi)部相對(duì)人，即公務(wù)員）違法行為的時(shí)限，審查違法違紀(jì)事實(shí)，證據(jù)或聽(tīng)證的時(shí)限，作出處罰、處分決定的時(shí)限，向相對(duì)人送達(dá)處罰、處分決定書(shū)的時(shí)限，執(zhí)行的時(shí)限，等等。澳門(mén)地區(qū)《行政程序法典》共167條，其中有時(shí)效、時(shí)限、期間規(guī)定的即有40條〔10〕。可見(jiàn)時(shí)效制度在行政程序法中的重要地位。我國(guó)過(guò)去對(duì)時(shí)效制度不太重視，有關(guān)行政法律法規(guī)很少明確規(guī)定行政行為的時(shí)限，這種情況到九十年代以后有所改變，如去年通過(guò)的《行政處罰法》共64條，其中有時(shí)效、時(shí)限規(guī)定的有7條〔11〕，如第29條規(guī)定行政機(jī)關(guān)追究違法行為的時(shí)效為2年；第37條規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查檢查中登記保存的證據(jù)作出處理決定的期限為7日；第40條規(guī)定行政機(jī)關(guān)向作出處罰時(shí)不在場(chǎng)的當(dāng)事人送達(dá)行政處罰決定書(shū)的期限亦是7日，等等。

時(shí)效制度的主要價(jià)值在于：其一，保障行政行為及時(shí)作出，避免因行政行為的拖延耽擱造成對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害；其二，防止和避免官僚主義，提高行政效率；其三，督促行政主體及時(shí)作出行政行為，防止因時(shí)間拖延而導(dǎo)致有關(guān)證據(jù)散失、毀滅，或環(huán)境、條件變化，影響行政行為作出的準(zhǔn)確性；其四，有利于穩(wěn)定行政管理秩序和社會(huì)秩序。

（十）救濟(jì)制度

救濟(jì)制度雖然不完全是行政程序制度，有實(shí)體的內(nèi)容；不完全是行政內(nèi)容的制度，有司法的內(nèi)容，但由于該制度與行政程序緊密相聯(lián)系，是對(duì)行政行為違法、不當(dāng)造成的后果進(jìn)行補(bǔ)救，故仍在整體上被視為行政程序制度。行政救濟(jì)包括聲明異議、行政復(fù)議（或稱(chēng)“行政訴愿”）、行政復(fù)核（含復(fù)查、復(fù)審），以及對(duì)行政行為的司法審查（即行政訴訟）等。聲明異議是行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為不服，向作出相應(yīng)行為的行政主體提出異議，要求其重新審議和作出決定。行政復(fù)議是行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為不服，向作出行政行為的行政主體的上級(jí)主管部門(mén)（或行為機(jī)關(guān)所在的政府）申請(qǐng)復(fù)議，要求其對(duì)被申請(qǐng)的行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，并根據(jù)審查結(jié)果作出相應(yīng)救濟(jì)的決定（如撤銷(xiāo)或變更相應(yīng)行為，給予相對(duì)人以損害賠償?shù)龋Ｐ姓?fù)核（含復(fù)查、復(fù)審）是公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的涉及本人的人事處理決定或行政處分決定不服，向作出處理或處分決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核（行政復(fù)查是公務(wù)員不服主管行政機(jī)關(guān)的行政處分決定，向監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴，請(qǐng)求作出復(fù)查決定；行政復(fù)審是公務(wù)員不服監(jiān)察機(jī)關(guān)的給予其行政處分的監(jiān)察決定，向作出相應(yīng)監(jiān)察決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審），要求其重新審查，撤銷(xiāo)或改變?cè)瓫Q定。司法審查是行政相對(duì)人對(duì)行政主體的行政行為不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)被訴訟行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁判。為其依法提供相應(yīng)的救濟(jì)，如撤銷(xiāo)或改變被訴行政行為，責(zé)成行政主體重新作出行政行為，責(zé)成行政主體賠償相對(duì)人因被訴行政行為造成的損失，等等。

救濟(jì)制度作為行政程序制度的組成部分，通常均在行政程序法中作出明確規(guī)定。但大多數(shù)國(guó)家在行政程序中僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)本身實(shí)施的救濟(jì)，而不規(guī)定司法審查，司法審查另通過(guò)行政訴訟法規(guī)定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷蘭《基本行政法典》、奧地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》等均無(wú)對(duì)行政行為司法審查的規(guī)定，但美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》以專(zhuān)門(mén)一章的篇幅規(guī)定司法審查。我國(guó)尚沒(méi)有制定行政程序法，行政復(fù)議、司法審查等均通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)法律、法規(guī)規(guī)定。〔12〕行政救濟(jì)制度作為行政程序制度〔13〕的主要價(jià)值在于：其一，為行政行為提供內(nèi)部和外部的控制機(jī)器，以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)行政行為的錯(cuò)誤和糾正錯(cuò)誤；其二，為行政相對(duì)人的權(quán)益提供保障機(jī)制，在相對(duì)人權(quán)益受到違法、不當(dāng)行政行為侵害。