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近年來，伴隨工業化、城鎮化進程的加快，在經濟體制轉軌、產業結構調整和社會轉型過程中，各種利益和矛盾縱橫交錯，我國農村突發性群體事件時有發生，已經成為影響社會安定與和諧的關鍵因素。農村突發性群體事件頻頻發生，不僅凸顯我國現行社會危機管理體系存在隱患與疏漏，而且也提示我們要創新社會危機管理的方式與思維。因此，如何客觀看待我國目前農村突發性群體事件的總體態勢，探析其成因，準確把握農村突發性群體事件發生的特點與規律，采取可行措施有效預防和化解農村突發性群體事件，是維護社會安定，構建和諧社會的一個重大現實問題。應星建構了情感—氣場—群體性事件的理論框架分析突發性群體事件的發生機制，秦燕運用構建的變遷—結構—話語理論框架闡釋了突發性群體事件發生的結構性誘因，劉德海基于事實———價值研究范式構建突發性群體事件的博弈均衡演化模型分析其演化方向和影響因素等。已有研究更多是從社會學、政治學、行政管理學科視角展開分析，考慮到“法治因素不僅是維護社會和諧穩定的原動力，而且也是導致突發性群體事件的一個重要誘因”。基于此，本文試圖從行政法治視角，在分析農村突發性群體事件特征及原因的前提下，提出防治農村突發性群體事件的行政法治策略。

一、目前農村突發性群體事件的基本特征

目前我國現行法律都沒有對突發性群體事件和農村突發性群體事件的概念和內涵進行明確界定。中國行政管理學會課題組認為突發性群體事件屬于公共危機管理范疇，是因為人們內部產生糾紛和矛盾所帶來的部分社會公眾參與的帶有威脅社會基本價值和秩序的公共事件。燕道成認為突發性群體事件內涵的界定要從群體事件的主體、性質、表現形式等客觀要素方面考量，姜鑫也持有類似觀點。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2009年轉發中央處理信訪問題及群體性事件聯席會議《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》的通知(中辦發［2009］3號)把突發性群體事件的內涵表述成:因為人民內部矛盾產生，社會公眾認為其自身合法權益受到損害，憑借圍堵、聚集等非理性方式，向有關單位或機關提出要求、意愿等事件以及在醞釀、形成過程中的聚集、串聯等活動。對群體事件的內涵界定明確了突發性群體事件屬于人民內部矛盾范疇，闡述了突發性群體事件的誘因。目前，學術界也有很多學者認為突發性群體事件應該從中性予以定義，認為是多人形成或者制造的事件。就此，我們也可以從中性意義對農村突發性群體事件內涵進行界定，那就是在農村發生的或者與農民相關的突發性群體事件。目前，我國農村突發性群體事件具備如下幾個典型特征:第一，事件發生時參與人數較多，組成人員成分復雜。參與農村突發性群體事件的不僅有牽涉直接利益關系的農民，而且還有與其利益無關的民眾或其他人員。一旦發生農村突發性群體事件，全家、全族或全村人都會卷入其中。第二，事件發生牽涉的范圍非常廣泛。因為農村征地問題、突發的環境污染問題、重點建設項目問題、移民搬遷問題、村集體資產處置問題、基層發生的貪污腐敗問題等與農民核心利益訴求息息相關的領域一般是農村突發性群體事件易于發生的關鍵范圍。第三，群體事件引發的原因更為極端或具生產威脅性。通常說來，倘若農民的基本利益或者生存條件受到地方政府侵害或者威脅而又不能通過正當渠道合理表達利益訴求時，受害農戶不得不通過制造群體事件來引起輿論和上級政府的注意，以期獲得滿意的解決效果。第四，群體事件的表達方式往往更具破壞性、對抗性和暴力性。往往采取群體上訪、封路堵塞交通、集體聚集、聚眾鬧事、到黨政機關大門圍堵等不恰當方式，嚴重的甚至采取自焚、自殺或者打砸搶燒等極其極端的方式表達其訴求。第五，從產生的社會影響來看，發生農村突發性群體事件會給地方政府行政管理帶來非常明顯的負面后果，對維護社會和諧和社會秩序有序運行產生十分不利的影響。

二、農村突發性群體事件產生的成因探析

許多因素都可以導致農村突發性群體事件發生，從行政法治視角考察，主要是由如下因素導致的:

(一)行政權力行使失當欠規范

農村突發性群體事件就其產生根源而言，是農民這一弱勢群體采取過激行為不恰當表達其利益訴求的一種方式。農民采取極端方式表達訴求的原因或根源在于地方政府行政權力行使失當欠規范。主要表現在以下幾個方面:首先，規范地方政府行政權力的政策或法規制定滯后于現實需求。雖然目前《刑法》、《治安處罰法》、《集會游行示威法》和《信訪條例》等法律法規、條例涉及到突發性群體事件的處置。但是，現行制度、規定中義務性、禁止性的規定多，沒有形成權力設置、組成、行使、保護的完整體系，設計缺位導致其在實踐中缺乏普遍認同的基礎。譬如我國為了穩定農村土地承包制度，普遍實行“增人不增地，減人不減地”的農村土地政策，這就會給那些人口增加的農戶帶來不滿，留下安全隱患。其次，地方政府采取的不恰當決策。許多農村突發性群體事件往往是地方政府行政決策失當引發的。主要表現在行政決策過程缺乏風險評估，沒有吸收、傾聽農民意見訴求，導致政策出臺就招致農民的抵觸，難以得到農民的擁護和支持。如2014年10月發生的云南晉寧富有村村民與泛亞工業品商貿物流中心項目施工沖突，導致8死18傷的慘痛教訓。第三，地方政府行政不作為與亂作為。發生的許多農村突發性群體事件追根溯源往往與行政執法人員執法不規范、不嚴格，野蠻執法或者放棄執法有關。因為行政執法規范性不夠，執法相對人抗法不守法，不僅會導致法律權威性失效，而且還會引發農村突發性群體事件。如2011年9月發生的廣東烏坎事件，事件發生之初就有6輛警車被砸，引發警民關系緊張。

(二)農民利益訴求缺乏表達機制

我國不時發生農村突發性群體事件，同農民利益訴求缺乏表達機制有非常密切的聯系。目前，絕大多數農民利益訴求大多通過個人或小團體泄憤的方式自發進行，具備典型的分散性特征，明顯缺乏組織依托。作家有作協、工人有工會、但農民沒有農協，農民作為中國人口最大的群體既沒有全國性組織，也缺乏專業協會，這也導致其利益訴求難以得到恰當表達。因此，在農民合法利益訴求得不到滿足招致侵害受損，又缺乏為其代言的組織為其表達利益訴求時就會爆發農村突發性群體事件。同時由于農民文化水平普遍較低，對法律規定熟悉程度不夠，往往把維護利益訴求的希望寄托在政府上級部門的領導批示上，普遍奉行“信上不信下，信訪不信法”態度，但真正獲得領導批示的得到真正解決的訴求少之又少，于是有些農民往往采取揚言自焚、爆炸等方式期望獲得上級領導的注意和重視，結果帶來社會的無序和紊亂。而基層地方政府基于維護社會穩定和信訪壓力，不惜動用警力強行截訪、限制上訪對象人身自由等方式，這又惡化了基層地方政府同上訪群眾的關系。

(三)基層政府與農民關系失范

在我國現行基層政府公共管理實踐中，權力至上、官本位的傳統思想觀念根深蒂固。一些基層地方政府官員忘記了黨密切聯系群眾的優良作風，行動或行為上不自覺地表現出高高在上，唯我獨尊的態度，動不動就對老百姓表現出盛氣凌人，極易導致干群關系緊張進而引發農村突發性群體事件。在具體工作方法上，基層地方政府干部不是采取與老百姓平等交流的方式，妥善平息、化解矛盾，而是采取強制、命令的辦法，隨意使用警力，利用暴力機構采取暴力辦法化解人民內部糾紛和矛盾。在某些地方官員看來，農民天然低人一等，農民維護自身權益往往被視為“刁民”、“抗法者”和“暴民”，一旦發生農村突發性群體事件，地方政府往往傾向于將人民內部矛盾轉化為“敵我矛盾”，基層地方政府同農民之間的關系變得非常緊張。因此，農村突發性群體事件發生原因之一便是部分基層地方政府官員不能真正踐行以人為本的理念和科學處理二者關系，行為失當、關系失范，導致矛盾長期得不到有效解決，引發農村突發性群體事件。

(四)法律救濟渠道阻礙不暢

司法是實現社會正義的最后一道防線，司法腐敗不公、法律救濟渠道阻礙不暢不僅影響農民對司法的信任程度，而且也會直接或間接導致農村突發性群體事件的發生。譬如有些基層地方政府規定地方法院必須按政府意志辦事，牽涉農村土地征用與房屋拆遷的案件一律不受理、不立案。法定救濟渠道難以真正發揮農民權益保障功效，而基層地方政府又不依法行政，侵害農民合法利益訴求，這樣勢必引發農村突發性群體事件。即使歷盡艱辛得以立案，審理機制不合理使得司法在解決社會糾紛與矛盾中的公信力非常欠缺，所有，農民希望獲得權利救濟首先想到的不是通過法院訴訟獲得權益保障，而是無奈走上漫漫上訪路，以此希望獲得制度化的利益抗爭。

三、農村突發性群體事件的行政法防治策略

(一)加強公權力約束的立法，規范政府行政權力的行使邊界

首先，要對規范行政權力行使的法律、法規和規章制度進行梳理、規范，切實在源頭預防農村突發性群體事件的發生。一是在立法環節上除了解決房屋拆遷、保護環境和土地征用的問題外，還有充分考慮農民作為利益弱勢群體的立法保護，健全、完善相關法律、法規對農民利益的保護體系和保障程度。二是在立法方式上要充分調動社會公眾的參與積極性，完善立法程序，確保農民的利益訴求在立法中得到充分體現，反映農民的意見和呼聲。其次，要采取可行措施，確保制定的法律、法規得到真正執行，盡可能減少農村突發性群體事件的發生。一是要對基層地方政府的決策制度進行完善，通過民主、可行決策，將公眾參與、專家設計與論證、政府決策有機結合起來，從源頭化解和預防沖突矛盾。凡是關系到農民切身利益的決策一定要充分征求農民意見，充分表達其利益訴求，在綜合考慮農民意見的基礎上制定政府決策，盡可能維護農民合法權益，通過風險評估，減少矛盾安全隱患。二是要確保法律、法規得到切實履行。目前，許多農村突發性群體事件往往同基層地方政府不作為、亂作為和執法不公有關。一些本不嚴重的糾紛和矛盾往往因為處置不力、不及時引發為農村突發性群體事件。所以，有必要公開行政、透明行政，實行信息公開，阻止有礙維護社會穩定的謠言擴散，同時從執法程序上嚴格規范行政人員的執法行為，更好地服務農民，傾聽農民的意見和呼聲。

(二)建立維護農民合法利益的組織，健全農民利益訴求表達機制

要真正避免或者減少農村突發性群體事件的發生，就要充分發揮各類社會組織在農民利益維護、反映過程中的正面效應。有必要成立符合農民特征、滿足農民需要的各類組織，譬如農民專業合作社、農會和農協等等，解決農民利益訴求的分散性和個體性弊端，發揮組織效用，最大限度維護和保障農民的利益訴求。因此，基層地方政府要加大政策支持力度，增加財政資金投入，加大對農村社會組織的培育和扶持力度，引導和鼓勵農民通過組織以合法方式表達其利益訴求，防止出現糾紛與矛盾的激化。與此相對應，要正確處理村集體同農村各類社會組織的關系，充分發揮各自的功能和作用，形成良性互動。同時，基層地方政府要充分利用現代大眾傳播媒介、互聯網技術、微博、微信等渠道、技術和平臺讓農民充分認同和理解政府的行政決策，從源頭和根源防止發生農村突發性群體事件。

(三)理順地方政府與農民的關系，構建平權服務型政府

首先，基層地方政府官員要真正樹立起與農民平等的法治觀念，妥善處理公私權力二者的關系。法治的核心是依法治官而不是官員治民，只有把公權力放在籠子里，行使范圍限定在特定的區域內，才能真正做到所要求的“權為民所賦，權為民所用”，才能真正使公權力確實為農民群體提供真實有效的公共服務，改善地方政府與農民的關系，建立起“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”的平權服務型政府。實現基層地方政府角色的真正轉變，用對等的身份平等對待包括農民在內的社會公眾，實現社會和諧。要達成此目的，一是需要進行公私綜合治理，轉變政府傳統角色，實現有效治理社會公共事務的目的;二是對政府行為進行重塑，構建多元對話機制，確保基層地方政府與農民的聯系渠道通暢，及時回應農民的呼聲和利益訴求，避免糾紛和矛盾的進一步激化和升級。

(四)優化整合救濟資源，確保行政法律救濟渠道通暢

農村突發性群體事件發生凸顯我國現行行政法律救濟機制的不足和欠缺，而有效防止農村發生突發性群體事件就亟待優化整合現有救濟資源，確保行政法律救濟渠道通暢。一是整合現行法律、法規制度資源，切實保障農民的合法利益訴求。第一，在法定救濟與信訪渠道間要限制信訪處理實體的功效，將信訪救濟機制改造成為行政訴訟與復議救濟的過濾和補充機制，最終納入到復議、仲裁、訴訟等法定救濟途徑之內。第二，要充分利用好現行行政復議、調解、監察、仲裁和裁決制度等等，理順他們之間的相互關系，充分發揮這些制度的真正作用，起到預防農村突發性群體事件發生的作用。作為依法行政的重要實現方式，要充分發揮人民法院的作用，使其真正成為預防農村突發性群體事件的核心力量，盡快修改并完善我國《行政訴訟法》的相關規定，要對受案范圍的規定拓寬，增大適用簡易程序的范圍，增加團體訴訟等新的訴訟種類。與此同時，要采取可行措施加大司法體制的改革力度，真正改變基層地方法院的行政化、地方化特征，增強司法獨立性，維護司法權威，提高司法公信力，引導農民選擇法制渠道維護權益、化解沖突。只有這樣，農民的合法利益訴求才能在法律框架內得到有效解決，也才能真正預防和化解農村突發性群體事件。

作者：劉昕 單位：邵陽學院政法系