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摘要

在法治己成為時代潮流的現代社會，打擊犯罪、保障人權的呼喚己日益強烈，各方面不同層次要求法律的完善與適當，這既是法制建設的內在要求，更是實現現代法治的有力保障。從世界各國，特別是西方國家的情況看，隨著刑法理論、觀念的變化，各國大都實行過所謂“非刑事化政策”，即對犯罪行為不一定均需訴諸法院適用刑罰，反映在刑事起訴制度中，便是賦予檢察機關在是否對犯罪進行追訴時以一定的自由裁量權。刑事不起訴制度是刑事訴訟制度的一個組成部分，新《刑事訴訟法》對不起訴制度作了重大修改。筆者對刑事不起訴制度的性質、適用范圍、救濟途徑進行了探討，分析了刑事不起訴制度的理論價值和意義，對現行的不起訴制度的利弊提了自己的一些看法和完善的意見。

關鍵詞：刑事訴訟不起訴制度性質適用范圍救濟途徑完善意見

Abstract

Becomesthetrendofthetimesinthegovernmentbylawoneselfthemodernsociety,theattackcrime,thesafeguardhumanrightssummononeselfisdaybydayintense,variousaspectsdifferentlevelrequirementlawimperfectnessandthesuitability,thisnotonlyisthelegislativeworktheintrinsicrequirement,implementsthemoderngovernmentbylawpowerfulsafeguard.Fromthevariouscountries,speciallythewesternnationsituationlookedthat,alongwiththecriminallawtheory,theideachange,thevariouscountriesmostlyhasimplementedso-called"non-criminalactivitypolicy",namelynotnecessarilymustresorttothecourttothecriminalitytobesuitablethepenalty,feedbackedinthecriminalprosecutionsystem,thenisentrustswiththeprocuratorialagencyinwhethercarriesontothecrimeinvestigateswhenbythecertainfreedomdecidesafterdeliberationthepower.Accordingtothejudicialpracticeandthepunishmentcrimeneed,thevariouscountries''''politicalreform,thisinfactalsoalreadybecameamajortendencyinabundancewhichthepresentagecriminalprosecutiondeveloped.Thecriminalactivitydoesnotsuethesystemisacriminalprosecutionsystemconstituent,wasnew"LawofCriminalProcedure"tonottosuethesystemtomakethesignificantrevision.Theauthordidnotsuethesystemtothecriminalactivitythenature,theapplicablescope,thereliefwayhascarriedonthediscussion,analyzedthecriminalactivitynottosuethesystemthetheoryvalueandthesignificance,topresentdidnotsuethesystemtheadvantagestoproposeownsomeviewsandtheconsummationopinion.

Keywords：CriminalprosecutionNon-suitsystemNatureApplicablescopeReliefwayPerfectopinion

刑事不起訴制度是刑事訴訟制度的一個組成部分，是一項符合訴訟發展規律和方向，具有極大的實踐意義的制度。1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國刑事訴訟法》修正案，在這個修正案中一個突出的變化就是廢除了檢察機關的免予起訴權，取而帶之以擴大了范圍的不起訴制度，使我國在法治化進程上邁出了可喜的一步。如何重新認識不起訴制度，從理論上把握不起訴制度的性質、適用范圍、理論價值及救濟途徑，并進而探討完善不起訴制度的有效方案，是擺在訴訟法學理論研究工作者面前的一項重要課題。本文擬就上述問題，闡述一些不成熟的看法。

一、不起訴性質的認識

刑事訴訟法修正案通過后，原有的免予起訴制度不再使用，相關內容納入不起訴，這就擴大了不起訴的適用范圍，以往的不起訴制度的表述及其性質的認定已不能繼續沿用。這就需要我們重新界定不起訴的性質。依筆者之見，對不起訴的性質，應從以下幾方面來理解：

（一）不起訴是公訴機關依職權作出的

控訴職能是公訴機關的基本訴訟職能。在刑事訴訟中，公訴機關正是基于控訴職能，對于符合法律規定起訴條件的，依法向法院提出訴訟請求，要求法院通過審判確定被告人犯有某種罪行并給予相應的刑事制裁。顯然，公訴機關只有對符合法定起訴條件的才能提起訴訟，其它不符合起訴條件或者沒有起訴必要的，公訴機關自然依其職權作出不起訴的決定。這種不起訴決定，臺灣學者認為是一種司法處分，屬檢察機關在控方立場所作不追訴的內部意思決定[1]。筆者認為，不起訴決定是檢察機關作為國家公訴機關，基于其控訴職能，對不符合起訴條件或沒有起訴必要的案件不予追訴的處分決定。

（二）不起訴對案件所作程序上的處分

公訴機關對某一案件作出不起訴的處分，表明公訴機關將不向法院請求進行審判，放棄對犯罪嫌疑人的控訴。實質上是公訴機關依其職權從程序上對案件所作的不予追訴的處分，并非對案件進行實體處分。公訴機關在刑事訴訟中的職能是控訴職能，無權對案件進行實體處分，即公訴機關不能處分當事人的人身和財產。公訴機關作出不起訴決定的案件，如果需要給予被不起訴人行政處罰的，應由公訴機關移交有關主管機關處理，公訴機關有權向行政機關提出檢察意見，但其自己不能對被不起訴人進行實體上的處理。不起訴對案件程序上的處理，是基于對案件程序上的認識，但并非實體上的處分，更不能是有罪處理。

（三）不起訴意味著刑事訴訟程序的終止

現代刑事訴訟中有一項公認的基本原則，即“不告不理”原則。其基本含義是對未經起訴的刑事案件，法院不得受理和審判，也就是說，法院對刑事案件進行審理必須以起訴為前提，否則就不能對刑事案件進行審判。因此，從一定意義上講，起訴意味著啟動刑事審判程序，使刑事訴訟進入到審判階段；而不起訴則表明刑事訴訟不進入審判階段，阻斷了刑事訴訟的繼續進行，意味著刑事訴訟程序的終止。這也是不起訴決定的直接法律后果。

（四）不起訴終止法律效力是相對的

不起訴決定一經作出，就具有終止訴訟的法律效力，訴訟不再繼續進行。但不起訴這種終止訴訟的法律效力不是絕對的，而是相對的，誠如臺灣學者蔡墩銘、朱石炎所指出，案件雖經不起訴處分，無非追訴權之不行使而已，對于同一案件不過限制其再行起訴而已，該案之起訴權依然存在，并未因而消滅，遇有發現新事實或新證據，或者原處分所憑證物已證明其為偽造或變造，或所憑之證言，鑒定或通譯已證明其為虛偽，或所憑之通常法院或特別法院之裁判已經確定裁判變更，或參與偵查之檢察官因該案件犯職務上之罪已經證明者，得再行起訴[2]。

不難看出，公訴機關不起訴決定的法律效力和法院生效判決的法律效力是有區別的，法院生效的實體判決，也意味著對訴訟案件程序上的終局性處理，依“一事不再理”原則，對該案件不可再向法院提起訴訟。而公訴機關的不起訴決定，顯然不具備既判力的法律效力。因此，對于公訴機關作出不起訴決定的案件，如果有了新的證據或發現新事實，符合法律規定的起訴條件的，公訴機關依職權應撤銷原來的不起訴決定，依法向法院提起訴訟。對于有被害人的案件，被害人對不起訴決定不服的，也可以向法院提起訴訟，依此作為一種自訴案件，被害人得以尋求法律上的救濟，保護其合法權益。

（五）不起訴體現了自由裁量權

新《刑事訴訟法》中，除了在第142條第1款“對犯罪嫌疑人有本法第15條規定的情形之一的”，人民檢察院“應當”作出不起訴決定外，在第140條第4款“對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的”和第142條第2款“對于情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或免除刑罰的”，人民檢察院“可以”作出不起訴決定。那么，“可以”作出不起訴決定，意味著人民檢察院對于這兩種情形的不起訴決定不是必須作出，而是根據一定情況酌定，可以作出，也可以不作出。有的學者將其解釋為“酌定不起訴”，把“應當不起訴”稱為“法定不起訴”[3]。

通過以上對不起訴性質的分析，筆者認為，不起訴的概念大致可以這樣概括：不起訴是指人民檢察院對偵查機關移送起訴的案件進行審查后，確認符合法法律規定的終止刑事訴訟的案件，不應或不必對犯罪嫌疑人定罪，從而做出不將案件交付人民法院審判的處理決定。不起訴又分為法定不起訴、證據不足不起訴和酌定不起訴。我國對公訴采取的法定起訴主義為主（指犯罪嫌疑人依法應當被追究刑事責任的檢察機關就必須對他起訴），起訴便宜主義為輔的原則（即犯罪嫌疑人依法可以被追究刑事責任，但檢察機關有權裁量對他是否起訴），酌定不起訴正是起訴便宜主義的體現，也是法律賦予檢察官自由裁量權的反映[4]。

二、不起訴制度的理論價值和意義

不起訴制度雖然僅是刑事訴訟中起訴階段的一個制度，卻深刻體現了刑事訴訟基本的價值和意義。筆者認為，不起訴制度至少體現了以下幾方面的意義：

（一）不起訴制度符合訴訟經濟的原則

現代法律制度除了要實現公平、正義的價值目標外，還有一個重要的原則就是訴訟經濟。西方經濟分析法學派的代表人物波斯納認為，法律程序在運作過程中會耗費大量的經濟資源，為了提高司法活動的經濟效益，應當將最大限度地減少這種經濟資源的耗費作為對法律程序進行評價的一項基本價值標準，并在具體的司法活動中實現這一目標[5]。這就是說，法律程序應盡力縮小訴訟成本，而達到最大化收益。作為重要程序法的刑事訴訟制度自然也不例外，貫穿整個刑事訴訟中的訴訟經濟也是不可缺的，不起訴制度正是訴訟經濟原則在起訴階段的體現。不起訴制度，使不該進入審判程序的案件適時終止，縮短了訴訟時間，節省了大量的人力、物力、財力；使法院得以集中精力去處理更為重要的案件，從而達到訴訟經濟的目的，提高了司法操作中處理刑事案件的效率。

（二）符合現代刑法思想

傳統刑法注重刑罰的報應功能，刑罰強調報復和懲罰，突出刑法對犯罪實行特殊預防的作用，而單一地采取罪刑相適應原則，有罪必罰，罪罰相當；現代刑法，尤其在二戰以后，由于政治、經濟形勢的變化，觀念的更新及其他因素的影響，開始注重刑罰的教育功能，強調教育改造，更加重視一般預防，在采取罪刑相適應的原則時，采取刑罰個別化原則，探尋有無懲罰的必要。西方各國戰后大都實行過所謂“非刑事化政策”，即對犯罪行為不一定均需訴諸法院而適用刑罰，可以采用保安處分、社會監督等其他手段來代替[6]。刑訴制度應反映和體現刑法思想。戰后的現代刑法思想反映在刑訴制度上，就是重其目的性，求其合理性。在起訴程序中賦予檢察官以一定的自由裁量權，就是這種思想在刑訴制度上的體現。

（三）有利于保護當事人的合法權益

現代刑事訴訟制度越來越注重保護當事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法權益，盡力避免他們的合法權益在刑事訴訟中受到侵害。對于不應被追究刑事責任的犯罪嫌疑人來講，盡早使之脫離被追究刑事責任的境地，是其最重要的利益所在。不起訴正是適時地終止了刑事訴訟，從而保障了犯罪嫌疑人的合法權益。

對被害人來講，不起訴終止了對犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正確的不起訴并不損害被害人的合法權益，因為，被害人合法權益的保護，是以追究名符其實的犯罪嫌疑人的刑事責任為前提，與此同時，對應予追究刑事責任的案件如果作出了不起訴決定，法律允許被害人有權申訴或直接向法院起訴決定，這就從制度上保障了被害人的合法權益[7]。

三、不起訴的范圍界定

不起訴的適用范圍，也叫不起訴的法定原因，或者不起訴的條件，是指檢察院作出不起訴決定的法定情形。根據新刑事訴訟法，人民檢察院作出不起訴決定具有以下三種情形：

（一）絕對不起訴

新《刑事訴訟法》第142條第1款規定：犯罪嫌疑人有本法第15條規定的情形之一的，人民檢察院應當作出不起訴決定。這種情形我們稱之為絕對不起訴，根據《刑事訴訟法》第15條及其他有關法律規定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民檢察院就應當作出不起訴決定。

1.情節顯著輕微不認為是犯罪的

我國刑法不僅把情節作為決定適用哪個量刑幅度的標準，而且亦將情節視作罪與非罪的界限。如《刑法》第116條“違反海關法規，進行走私、情節嚴重的”。這種條件下，情節輕重就成為衡量人們行為是否構成犯罪的分水嶺，情節又是與社會危害性聯系在一起的，社會危害性是犯罪最本質的特征。如果某種行為根本不可能給社會帶來危害，法律就沒必要把它規定為犯罪；如果某行為雖具有一定的社會危害性，但情節顯著輕微危害不大的，也不能認為是犯罪。

2.犯罪已過追訴時效期限的

刑法規定犯罪已過追訴時效期限的不再追訴，主要是因為犯罪分子對社會已無危害，沒有必要再對他追究刑事責任。我國《刑法》第76條、第77條、對追訴時效有具體規定。犯罪已過追訴時效不予起訴，這是近代世界刑事訴訟法普遍適用的原則。

3.經特赦令免除刑罰的

特赦是針對經過一定時間改造確有悔改表現的罪犯實行的，均由全國人大常委會根據中共中央或國務院的建議，經過審議決定，由最高人民法院和高級人民法院執行。在我國，凡是由全國人大常委會決定，對特定犯罪人免除刑罰的，公安機關不得立案偵查，檢察機關不得向人民法院提起訴訟。

4.依照刑法告訴才處理的犯罪

我國告訴才處理的案件有三種，侮辱誹謗罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪。這些案件涉及的主要是公民個人的權益，如婚姻、名譽等，實質上是公民個人的私權，國家一般不予干預，是否追究加害者的刑事責任由公民個人自行決定。對于這些案件，如果被害人及其他有告訴權的人不提出告訴，或者提出告訴后又撤回告訴的，人民檢察院依法作不起訴處理。

5.犯罪嫌疑人被告人死亡的

犯罪嫌疑人、被告人死亡的，意味著失去了追究刑事責任的對象，追究其刑事責任已沒有任何實際意義，故刑事訴訟活動沒必要繼續進行下去，因此，人民檢察院應當作出不起訴決定，就此終止刑事訴訟。

6.其他法律規定免予追究刑事責任的

（二）微罪不起訴

新《刑事訴訟法》第142條第2款規定：對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。這種情形的內容相似于原刑訴法中免予起訴的適用內容。修改后的法條中，加上“犯罪情節輕微”從而進一步明確這種情形的性質。相似于國外學者的“微罪不起訴”，筆者認為這樣稱謂能體現其性質，還是比較科學的。與絕對不起訴相對，這種情形人民檢察院不是“應當”作出不起訴，而是“可以”作出不起訴。因此，微罪不起訴是相對不起訴，表明檢察院在起訴程序上擁有一定的自由裁量權，斟酌具體情況來決定是否起訴。

（三）存疑不起訴

新《刑事訴訟法》第140條第4款規定：對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴決定。這種“存疑不起訴”與法院“疑罪從無”的思想是一致的。新《刑事訴訟法》第12條規定：“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”。筆者認為這是吸取了無罪推定的合理內容[8]。與此相關，在第162條第（3）項中規定：證據不足，不能認定被告人有罪的，應當作出證據不足，指控犯罪不能成立的無罪判決。這樣，疑罪從無與存疑不起訴協調一致，共同體現了《刑事訴訟法》第12條的精神，有益于保障人權。存疑不起訴也是可以不起訴，與微罪不起訴在這一點相同，屬相對不起訴，檢察機關在適用存疑不起訴時，也擁有一定裁量權。

四、不起訴的特色

我國不起訴制度基于我國的社會狀況和文化傳統，反映了我國經濟發展、社會進步的客觀需要，具有鮮明的中國特色。

（一）不起訴內容的廣泛性

為提高訴訟效率，保證訴訟質量，各國的不起訴制度在實踐中應用較廣，但在立法中規定的比較簡單。一般在刑事訴訟法中只規定兩類不起訴:如日本、德國、韓國在立法中規定了法定不起訴和酌定不起訴，而英國、法國在立法中規定了法定不起訴和存疑不起訴。我國的不起訴不僅吸收了免予起訴的合理內核，保留原刑事訴訟法中的不起訴，又增加了對于補充偵查的案件，人民檢察院認為證據不足，不符合起訴條件的不起訴。這樣，我國不起訴具有多樣性和廣泛性。而且具體規定了各種不起訴的操作程序，便于司法實踐中操作和適用。

（二）不起訴主體的獨占性

各國的不起訴權都由檢察官行使，但都受到一定的限制。如法國檢察官只有不起訴的建議權，而沒有決定權，由預審法官決定;日本檢察官有不起訴的決定權，卻受到“檢察委員會”的審查，一定條件下還受到法院的審查。因此，其不起訴的主體不具有獨占性。而我國的檢察機關是獨立行使法律監督職權的機關，既不隸屬于司法行政機關，也不依附于法院系統，獨享不起訴的決定權和審查權。1979年刑事訴訟法第93條第2款賦予公安機關免予起訴的建議權，而修改后的1996年刑事訴訟法則讓人民檢察院壟斷不起訴權，即使由免予起訴衍生的酌定不起訴，公安機關也無建議權。根據刑事訴訟法第129條規定，公安機關偵查終結的案件移送人民檢察院審查時，只能寫出起訴意見書，而不能提出不起訴意見。這是我國刑事訴訟中公安機關、檢察機關、審判機關分工負責原則的具體表現，有利于加強檢察官的工作責任心，提高工作效率。當然，被不起訴人、被害人和公安機關對檢察機關不起訴決定的監督、制約并非是對不起訴權的分割，檢察機關是我國有權作出不起訴決定的唯一主體。

（三）不起訴程序的民主性

我國刑事訴訟法對不起訴制度的修改，強化了對犯罪嫌疑人、被告人合法權益的保護。在決定不起訴的程序方面，訴訟民主表現得最為明顯。首先，在決定不起訴前，要聽取犯罪嫌疑人、被害人及其委托的人的意見;其次，在決定不起訴后，被不起訴人、被害人不服的，可以向人民檢察院申訴;再次，公安機關認為不起訴決定有錯誤的，也可以向人民檢察院提出復議、復核;最后，被害人不同意不起訴決定的，就同一案件可以向人民法院起訴。而且，新刑事訴訟法規定，“人民法院受理案件后，人民檢察院應將有關案件材料移送人民法院。”這表明在公訴案件轉為自訴后，為保證被害人的合法權益，檢察機關有將其收集到的證據材料移送法院的義務[9]。

五、不起訴的救濟途徑

檢察機關作出的不起訴決定如果不正確，應當通過法律規定的途徑尋求救濟，以保障當事人的合法權益和司法的公正，這種救濟途徑意味著對檢察機關濫用不起訴權的限制。如果說，審檢分離，不告不理意味著檢察機關對法院審判權的限制，以此防止法院濫用審判權，把不該進行審判的人定罪量刑，那么，對檢察機關的不起訴權也必須有所限制，防止不起訴權的濫用，以免放縱犯罪分子，使之逃脫法律的懲罰。因而從制度上規定對不起訴的救濟途徑，是非常必要的。新刑訴法對不起訴的救濟途徑作出了明確規定。我們認為，不起訴的救濟途徑按主體可以分為以下二類：

（一）當事人的自我救濟途徑

這是指被害人、被不起訴人作為案件的當事人，對不起訴決定不服，依刑訴法規定的救濟途徑自己尋求救濟。

1.被害人的自我救濟途徑

被害人是刑事案件中遭受侵害的一方，因而檢察機關作出的不起訴決定如果有錯誤，被害人的利益就得不到應有的保護，犯罪嫌疑人也得不到應有的懲罰。被害人會首先強烈不服。因此，被害人的自我救濟途徑尤為重要。新《刑事訴訟法》第145條對此作了明確規定，明確了被害人的自我救濟途徑有兩條：一是向上一級檢察機關申訴，如果檢察機關維持的，可以向人民法院起訴；二是直接向人民法院起訴。

2.被不起訴人的救濟途徑

新《刑事訴訟法》第146條實際規定了被不起訴人對檢察機關作出的微罪不起訴的決定不服時的救濟途徑。檢察機關依據《刑事訴訟法》第142條第2款的規定作出的不起訴決定，是基于確認被不起訴人有犯罪事實的基礎上作出的，雖然不同于原刑訴法中免予起訴的有罪處理，是一種無罪的處理決定，檢察機關對被不起訴人的人身、財產也不能作實體上的處分，但檢察機關對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，有權提出檢察意見移送主管機關處理。在這種情況下，被不起訴人如果認為自己沒有犯罪事實，因而不服檢察機關的不起訴決定的，可以向檢察機關申訴，通過此途徑來尋求救濟。不過，不起訴決定畢竟是無罪的處理，因而法律只允許被不起訴人進行申訴，沒必要也沒意義允許被不起訴人有起訴這樣的救濟途徑[10]。

（二）司法機關的監督救濟途徑

這是指公安機關、檢察機關以及法院等司法機關，依其職責對不起訴決定進行監督而形成的救濟途徑。

1.公安機關的監督制約

對于公安機關移送起訴的案件，檢察機關如果作出不起訴決定，表明公安機關與檢察機關對于案件應否起訴在認識上存在矛盾。公安機關作為偵查機關，對其移送起訴的案件情況有比較深的了解，因而法律賦予公安機關一定的監督制約權，以利于對案件最終作出正確的處理[11]。新《刑事訴訟法》第144條明確規定了公安機關對不起訴決定的監督制約途徑。應當明確，公安機關不起訴的監督制約與被害人的救濟途徑是不盡相同的，公安機關只能向人民檢察院要求復議和提請復核，以此來監督，而不能向法院起訴，因為公安機關只是偵查機關，它不是當事人，也不是公訴機關，不具備起訴的主體資格。

2.法院的監督制約

對于檢察機關作出不起訴決定的案件，依“不告不理”原則，法院不能直接受理。但依新刑訴法規定，被害人不服不起訴決定的，可以向人民法院起訴。法院對于被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、財產權利的行為應當依法追究刑事責任，而人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件，可以作為自訴案件受理；犯罪事實清楚，有足夠證據的案件，應當開庭審判[12]。可見，法院對檢察機關的不起訴決定，是通過被害人的起訴達到監督制約的，而被害人自我救濟也要通過人民法院才可實現。檢察機關對某一案件作出不起訴決定，而被害人有證據證明應當追究刑事責任，依法律規定起訴，法院有權對此進行裁決。這既是法院以此對檢察機關的不起訴決定監督制約，也是加強對被害人合法權益的保護。

3.檢察系統內部的監督制約

依新刑訴法，在被害人的救濟途徑和公安機關的監督制約中，公安機關可以向上一級人民檢察院提請復核，被害人也可以向上一級人民檢察院申訴。這表明上一級檢察機關對下級檢察機關作出的不起訴決定有權監督和復查。在檢察系統內，奉行檢察一體化原則，即上下級檢察機關是領導與被領導的關系。對下級檢察機關的司法活動，上級檢察機關有權利也有義務監督。因此，上一級檢察機關對下級檢察機關的不起訴決定進行監督，也是比較有效的，這樣有利于督促下級檢察機關正確作出不起訴決定[13]。

六、不起訴制度的發展與完善

此次刑訴法的修改，是我國刑事訴訟制度的重大調整。在公訴制度中，不再使用免予起訴，擴大了不起訴的范圍，因此對于不起訴制度的進一步健全和完善就顯得尤其重要。不可否認，新刑訴法對不起訴制度的規定雖較為全面，但仍然過于粗疏和原則，司法實踐中操作起來尚欠具體，不夠細致。隨著理論的發達和立法經驗的豐富，不起訴制度仍需在實踐中進一步發展和完善。筆者認為，以下一些問題是完善不起訴制度需要注意的：

（一）絕對不起訴適用的情形

檢察機關對具有《刑事訴訟法》第15條規定的情形之一的，應當作出不起訴決定。那么，我們研究《刑事訴訟法》第15條規定的六種不追究刑事責任的情形就會發現，這六種情形法律后果相同，但行為本身的性質不予追究的原因各異。第一種情形屬一般違法行為，尚未構成犯罪，不予追究是理所當然的，后五種情形以存在犯罪為前提，因客觀上出現某種無須追究的特殊情況，因而法律作了不予追究的特殊規定。這樣，絕對不起訴的情形有兩大類，一是構成犯罪的一般違法行為，二是某種特殊犯罪行為，這里立法上就忽略了合法行為或者未實施危害社會行為的情形。在這兩種情形下，公安機關如果把合法行為的實施者，如正當防衛，緊急避險，或者把沒有犯罪行為的人錯誤的立案、偵查的，對這樣的無辜者不起訴是無疑的。但檢察機關作出不起訴的法律依據卻沒有，因為《刑事訴訟法》第15條中的六種情形中不含這兩種情形。鑒于此，建議《刑事訴訟法》第15條應增加“行為合法的或未實施危害社會行為的”為絕對不起訴的情形，彌補立法上的漏洞[14]。

（二）司法機關進行復議和申訴

新刑訴法規定，公安機關認為不起訴決定有錯誤時，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核；被害人不服，可以向人民檢察院申訴。但不難看出，刑訴法只是這樣原則規定了檢察機關進行復議，復核、復查申訴，比較籠統和粗疏，至于檢察機關進行復議、復核和復查申訴時具體的一些操作程序和要求，比如檢察機關應當遵守的期限，對復議、復核和復查申訴后的答復方式和要求均未作細致規定，這樣就不利于司法實踐的操作。為了保障檢察機關的正確復議、復核和復查申訴，建議有關細則增加這方面的規定。與此相應，新刑訴法也只是原則規定了公安機關可以復議、復核，那么，公安機關作為司法機關，其提出復議、復核也應有合理的期限，對此應予明確，這里的問題與上面的差不多。刑訴法對此應規定的具體細致，這樣才使不起訴制度更加完善和易于操作。

（三）建立不起訴的公開審查制度

不起訴公開審查制度，也有的地方稱“不起訴聽證制度”，是指人民檢察院對于擬作不起訴處理的案件，以一定形式聽取有關人員的意見，并向社會公開的一種工作制度。從現實的情況看，有兩點因素使檢察機關有必要實行這項改革:一是社會上有一種觀點認為，人民檢察院作為法律監督機關，自身還缺乏監督;二是人民群眾對公正的要求比較高。具體到公訴工作中，由于公訴干警的總體素質還不能適應法治發展的要求，執法水平還不夠高，在工作中出現這樣那樣的錯誤還難以避免，詢私舞弊等違法辦案現象也時有發生。如果不采取一定措施促進公訴工作的公正，就難以提高檢察機關在人民群眾中的公信度，從長遠看不利于檢察事業的發展。不起訴是公訴干警違法違紀的主要環節。增進不起訴工作的公開程度，有利于保障公訴環節的司法公正，防止違法違紀現象的發生。另一方面，實行不起訴公開審查也符合刑事訴訟法的立法精神刑事訴訟法第139條規定:“人民檢察院審查案件，應當訊問犯罪嫌疑人，聽取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意見。”而不起訴公開審查主要是聽取當事人及其委托人的意見。可見，不起訴公開審查正是貫徹執行刑事訴訟法上述規定的一項具體措施，并沒有超越法律賦予的權限，也沒有改變法定的辦案程序或者引起檢察職權的增減或變更，符合司法活動的合法性原則[15]。2000年4月，最高人民檢察院在廣州組織召開了有十一個省市檢察院起訴部門負責人參加的不起訴案件公開審查觀摩暨調研會。從會上有關單位介紹的情況看，實行不起訴公開審查的形式不盡統一，雖然切實貫徹了公開原則，但大多采取了比較復雜的程序。不起訴公開審查的具體形式應當允許各地探索，但要堅持合法原則和公正與效率兼顧的原則，為此應當明確以下幾點;第一、不起訴公開審查的目的，是為了充分聽取偵查機關(部門)和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等對案件處理的意見，為人民檢察院對案件是否作不起訴處理提供參考。不起訴公開審查的方式，應當與這一目的相適應。第二、對適用公開審查的案件范圍要進行必要的限制，原則上只適用于當事人對不起訴處理有爭議或者在當地有較大影響、社會關注的案件。從訴訟經濟出發，沒有必要對所有不起訴案件都實行聽證。在決定不起訴公開審查前，人民檢察院應當聽取當事人主要是被害人的意見，如果當事人對不起訴有爭議，可以進行不起訴公開審查。如果當事人沒有爭議，但是社會各界對該案比較關注，為了爭取比較好的社會效果，也進行公開審查。除這些情況以外，一般可以按照法定程序辦理后遷行決定不起訴，沒有必要進行公開審查。從不起訴的性質看，對擬作證據不足不起訴決定案件的不宜進行公開審查，因為這類案件證據有缺陷，檢察機關將來還有再起訴的可能，進行公開審查將可能使犯罪嫌疑人了解案件證據存在的缺陷，影響未來可能的偵查和起訴工作。對擬作法定不起訴決定的案件，一般可以不進行公開審查，因為這類案件事實比較清楚，而且法律規定也很明確，但如果被害人有異議，認為不具備法定不起訴的適用條件，也可以進行公開審查。按照法律規定屬于不公開審查的案件，不能進行公開審查。也就是說，涉及國家秘密、個人隱私的案件，審查程序和內容不便公開，只將不起訴決定公開宣布。未成年人犯罪的案件，也不宜進行公開審查。第三、公開審查應當采取靈活、簡便的方式進行。對擬作不起訴決定的案件進行公開審查時，要允許關注該案的群眾和公安機關等有關部門人員旁聽，可以邀請人大代表、政協委員、特約檢察員等人士參加;經人民檢察院許可，新聞記者可以旁聽和采訪;根據案情或者當事人請求，可以邀請有關專家及與案件有關的人參加;對于涉及國家財產、集體財產遭受損失的案件，可以通知有關單位派代表參加。程序上主要是聽取當事人、辯護人、訴訟人的意見，不出示證據，不進行辯論，不能采取類似庭審的程序。第四、對擬作不起訴處理的案件公開審查后，應當制作不起訴公開審查報告。報告中應當重點寫明公開審查過程中各方一致性意見或存在的主要分岐，并提出提起公訴或不起訴的建議，連同公開審查筆錄，呈報檢察長或者檢察委員會，作為案件是否決定不起訴的參考。至于進行不起訴公開審查是否應事先征得當事人同意。一般認為，不起訴公開審查在試點階段不宜采取強制的形式，畢竟法律對不起訴公開審查沒有明確規定，當事人可能不理解甚至不愿意參加，如果強制當事人參加，反而會影響公開審查的社會效果，因此，在不起訴公開審查前，原則上應征得當事人的同意。不起訴公開審查制度如發展成熟，可先以司法解釋的方式固定下來，以后再納入法律之中。

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