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一、問題的提出

近年來，公安機關和檢察機關對犯罪嫌疑人、被告人超期羈押的現象引起了社會各界的廣泛關注。所謂超期羈押，其實質是有關機構超出法定的期間，對嫌疑人、被告人的人身自由作出了限制。在程序法中，期間是警察、檢察官和法官實施訴訟行為、作出訴訟決定時所要遵守的必要規則，它與實體條件、步驟、舉證責任、法律后果等一樣，都是法律程序規則體系的重要組成部分。羈押超出法定期間，意味著有關機構違反了法律規定的程序。

1998年初，最高人民檢察院針對辦案中超期羈押犯罪嫌疑人問題比較突出的現象，曾發出通知，要求各級檢察機關提高執行刑事訴訟法關于羈押期限規定的自覺性，將清理和糾正超期羈押作為教育整頓的一項重要內容。近一段時間以來，超期羈押問題還引起全國人大的重視，被作為各級人大“執法大檢查”的重要內容。目前，筆者難以掌握中國超期羈押的具體情況，因為這方面的全面調查非常困難，而有關的官方司法統計數字又較為少見，且不準確。不過，根據各種新聞媒介所作的報道，超期羈押的現象已經達到相當普遍的地步。那么，超期羈押現象為什么會久盛不絕？首先讓我們看看下面這個案例。

1997年1月31日，河北省涉縣龍虎鄉北郭口村發生了一起爆炸殺人案，該村村民張連書的兒子被炸致死。次日，涉縣公安局認為村民姚成功涉嫌此案，遂將其監視居住。2月5日，姚成功被押送涉縣公安局看守所，先是行政拘留15天，后又刑事拘留2天，然后于2月22日被送往涉縣水泥廠監視居住。同年3月12日，涉縣公安局又一次將姚成功刑事拘留，并于3月19日經涉縣檢察院批準，對其進行逮捕。因此案證據不足，涉縣檢察院先后于1997年8月和12月，兩次將案卷退回公安局補充偵查。

鑒于補充偵查期間羈押已經超過法定的期限，犯罪嫌疑人的家屬多次請求涉縣公安局變更強制措施，均遭無理拒絕。無奈，家屬只好向其他部門申訴，但得到的回答是：要找還得找公安局。犯罪嫌疑人聘請的律師向涉縣公安局提出取保候審的申請，但涉縣公安局的答復是：不批準取保候審。公安局也沒有就此說明理由。于是，姚成功一直被羈押在公安局看守所里。1998年8月21日，邯鄲市中級人民法院在涉縣法庭第一次公開審理此案，并進行了法庭調查和法庭辯論等各項庭審程序，但沒有作出判決。此后的一年多時間里，姚成功仍然被羈押在公安局看守所。1999年9月14日，姚成功死于涉縣公安局看守所。河北省高級人民法院出具的鑒定結論是：姚成功系“冠心病猝死”。2000年2月27日，邯鄲市中級人民法院裁定：此案終止審理。（注：關于此案的詳細情況，參見常保國《生命不能隨超期羈押》載《工人日報》2000年4月13日第7版。）

應當說，這一案件如果不是因為姚成功“猝死”在公安局看守所，對他的羈押很可能會繼續下去。從行政拘留一直到死亡，姚成功一共被羈押了2年7個月。筆者注意到、嫌疑人、被告人羈押期間的延長隨著辦案期間的延長而相應地延長，這在本案中體現得尤為明顯；除了逮捕需要檢察機關的批準以外，其他諸如行政拘留、刑事拘留、逮捕后羈押期間的延長等事項，基本上由公安機關自行決定；嫌疑人、被告人的近親屬及其聘請的律師反復向公安局請求變更強制措施，但都遭到拒絕，而向其他部門的申訴甚至上訪也都以失敗而告終。這一案件之所以引人注目，不僅僅因為被告人姚成功死在公安局看守所里，還因為它暴露了我國刑事羈押制度中諸多的問題和缺陷。

二、現行羈押控制制度

現行刑事訴訟法對羈押問題的規定主要體現在刑事拘留、逮捕以及逮捕后羈押的延長等程序方面。按照這一法律，刑事拘留和逮捕是引發嫌疑人、被告人受到羈押的兩種法定方式。對于拘留，法律要求公安機關在拘留后的3日內，提請檢察機關審查批準逮捕。特殊情況下，提請批準逮捕的時間可以延長4天。但對于“流竄作案”、“多次作案”、“結伙作案”的“重大嫌疑分子”，提請審查批準的時間可以延長到30日。檢察機關接到公安機關提請審查批準逮捕的申請后，應在7日內作出批準或者不批準逮捕的決定。據此，公安機關一旦將犯罪嫌疑人予以刑事拘留，就有權將其連續羈押14日甚至37日！值得注意的是，一些公安機關在刑事拘留實踐中，突破法律所要求的特殊拘留的限制，而將任一犯罪嫌疑人都羈押到37日！37日已經實際成為公安機關刑事拘留所引發的必然羈押期間。考慮到刑事拘留是公安機關針對重大犯罪嫌疑人或者現行犯采取的緊急性強制措施，它完全由公安機關自行授權的令狀，自行決定羈押的期間（在法定幅度內），并自行執行拘留，自行羈押在公安機關轄下的看守所里，因此，37日的刑事拘留期間，堪稱世界之最！

如果說刑事拘留不過是為逮捕作準備的話，那么，逮捕則為中國最嚴厲的刑事強制措施。這一方面是因為，逮捕往往被普遍視為定罪判刑的前奏，實踐中盛行的所謂“公開逮捕大會”也經常是“公開宣判大會”的預演。另一方面，逮捕一旦得到批準，就意味著嫌疑人將要受到較長時間的羈押，并導致無數次的羈押延長。根據刑事訴訟法的規定，逮捕后的羈押期間一般不得超過2個月。這是法律規定由逮捕本身所帶來的最長羈押期間。但是，逮捕后羈押期間的延長卻有各種各樣的途徑：

案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以延長羈押1個月，但要由上一級檢察院批準；

涉及交通不便、犯罪集團、流竄作案以及犯罪涉及面廣、取證困難的重大復雜案件，可以延長羈押2個月，但要由省一級檢察院批準；

上述四種重大復雜案件中的嫌疑人可能被判處10年有期徒刑以上刑罰的，可以延長羈押2個月，但要經省一級檢察院批準；

在偵查期間，發現嫌疑人另有重要罪行的，自發現之日起重新計算羈押期間，已經完成的羈押期間忽略不計；

犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址，身份不明的，羈押期間自查清其身份之日起計算；

因為特殊原因，在較長時間里不宜交付審判的特別重大復雜案件，由最高人民檢察院報請全國人大常委會批準延長羈押期間，不受法定羈押期間的限制……

以上是偵查階段羈押期間延長的幾種主要情形。但在司法實踐中，公安機關還有權將其行使的行政處罰措施作為刑事強制措施使用，以彌補偵查期間的不足，保證調查取證尤其是獲取有罪供述的需要。例如，公安機關可以對一些嫌疑人采取勞動教養、收容教育等手段，使其不計算在正式刑事羈押期間之內。在姚成功案件中，公安機關就對作為殺人嫌疑人的姚成功兩次采用行政拘留措施。在中國的刑事司法實踐中，犯罪嫌疑人只要被批準逮捕，公安機關幾乎普遍有著這樣一種心理傾向：對嫌疑人的羈押與偵查永遠相伴，羈押期間實際與辦案期間完全合而為一，方能達到控制犯罪嫌疑人、獲取供述、偵查破案的目的。

對于檢察機關自行偵查的案件，羈押期間的計算與公安機關偵查的案件有明顯的不同。檢察機關一旦對某一犯罪嫌疑人采取了刑事拘留措施，就可以將其持續羈押14日，然后決定逮捕或者其他強制措施。逮捕后羈押期間原則上為2個月，但此后的羈押期間的延長卻完全由檢察機關根據偵查的需要自行決定。如果說在公安機關偵查的案件中，一些延長羈押的決定還要由檢察機關作出的話，那么檢察機關自行偵查的案件則完全由其自行決定羈押的延長問題。這就帶來了一個危險：檢察機關很可能出于偵查破案的需要，任意地延長羈押期間，因為它對羈押期間的延長無需取得任何其他機構的批準。司法實踐中檢察機關與公安機關的超期羈押情況“平分秋色”、“不分伯仲”的現實，表明超期羈押絕不僅僅是公安機關偵查活動特有的現象，而成為所有偵查活動中普遍存在的問題。

對于檢察機關的審查起訴活動，刑事訴訟法除了規定審查起訴期間最長不超過1個半月以外，并沒有對嫌疑人的羈押期間作出任何明確的規定。與偵查階段一樣，犯罪嫌疑人的近親屬、聘請的律師如果請求變更強制措施，解除嫌疑人所受的羈押措施，只能向偵查機關、審查起訴機關提出申請。決定是否繼續羈押的權力始終掌握在負責審查起訴的檢察機關手里。一般情況下，對犯罪嫌疑人的羈押一直會持續到審查起訴結束之時。審查起訴階段的羈押期間顯然與審查起訴本身的持續時間基本上合而為一。不僅如此，刑事訴訟法還規定了中國特有的補充偵查制度。這種補充偵查通常發生在公安機關偵查的案件事實不清、證據不足或者有嚴重漏罪等方面的情況之下。遇此情況，檢察機關可以自行補充偵查，也可以退回公安機關補充偵查。補充偵查以兩次為限，每次持續的時間不得超過1個月。根據中國的司法慣例，補充偵查期間犯罪嫌疑人的羈押期間相應地得到延長。這樣，如果補充偵查的次數被用盡的話，嫌疑人又要多受到2個月的羈押。

與審查起訴階段一樣，第一審、第二審、死刑復核以及再審等各種審判程序在刑事訴訟法中都只有訴訟期間的規定，而沒有被告人羈押期間的明確限制。例如，第一審程序一般為1個半月，最長不得超過2個半月；第二審法院審理上訴、抗訴案件，一般為1個半月，最長不得超過2個半月；法院按照審判監督程序重新審判的案件，應當在決定再審之日起3個月內審結，最長不得超過6個月，等等。這些期間所限制的只是法院審結案件的最長期限，而對被告人的羈押問題并不直接產生法律效力。但根據中國的刑事司法實踐，被告人所受的羈押期間與法院審判案件的期間基本上又是合而為一的。換言之，在法院審理案件期間，被告人自動地受到持續的羈押、而無需專門的審批程序。甚至在法院因為案情復雜或者訴訟拖延而長時間休庭的情況下，被告人也要一直被關押在看守所里，而難以獲得變更強制措施的機會。原因很簡單，審判階段被告人有關變更強制措施的申請也只能向負責審判的法院提出，而負責審判的法院作為“公檢法三機關”辦案流水線上的第三道工序的負責者，當然愿意將被告人繼續控制起來，以便取得打擊犯罪這一“戰役”的最后勝利。因此毫不奇怪，本文所舉案例中的姚成功，在法院第一次開庭后長達1年多的休庭期間里，一直被關押在看守所，而無法獲得變更強制措施的機會。三、超期羈押的立法成因

根據上述就刑事羈押制度所作的分析，筆者以為，超期羈押的出現和盛行固然有一系列的社會、文化傳統方面的因素，但更有制度上的原因。正是這種不乏缺陷的強制措施制度造就了超期羈押現象，并促使超期羈押問題愈發嚴重，甚至達到失控的程度。那么，這種強制措施制度究竟存在哪些缺陷，以至于引發了嚴重的超期羈押問題呢？

第一，正如筆者前面所分析的那樣，中國的刑事訴訟法沒有將羈押期間與訴訟期間進行嚴格的分離，致使羈押期間嚴重地依附于訴訟期間或者辦案期間，使得羈押期間的延長完全服務于偵查破案、審查起訴甚至審判的需要。事實上，作為一部以保障嫌疑人、被告人甚至被害人基本權益和自由為基本使命的官員權力控制法，刑事訴訟法所應明確限制的主要是羈押期間，而不是訴訟期間，尤其不能是偵查期間。“無權利則無訴訟”，“無權利則無程序”。只有在人的權益面臨威脅、限制和剝奪的場合，訴訟程序的建立才具有正當性，程序正義的強調也才具有合理性。在筆者看來，諸如偵查、審查起訴、審判等訴訟活動的進行，固然理應有期間的限制，但也不應過于機械和僵化。這是因為，犯罪有輕重之分，刑事案件也有繁簡之別，要求所有刑事案件都按照同一偵查期間得到偵破、審查起訴結束甚至審判完成，這是不切實際的。為了維護程序正義并盡可能地不枉不縱，法律應當容許一些特別重大復雜的案件在較長時間里進行偵查甚至審判活動，而無需明確訴訟期間。但是，無論案件的偵破、審判需要多長的時間，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期間卻不可能無限期地延長下去，不能使嫌疑人、被告人因訴訟期間的延長而過多的犧牲。如果說，訴訟期間的延長所導致的訴訟拖延，已經使嫌疑人，被告人遭受了較長時間的訟累，其前途和命運一直處于不確定甚至待判定的狀態，這已經使其受到不公正的對待，那么，羈押期間的相應延長則會使嫌疑人、被告人承受更大程度上的非正義。因此，筆者主張刑事訴訟法應當對羈押期間作出明確的限制，而對偵查、審查起訴、一審、二審、再審等訴訟程序的期間，則盡可能不作出明確的規定，或者作出富有彈性的規定。

第二，在中國的審前羈押制度中，不存在由中立司法機構主持進行的司法審查機制，致使羈押的授權、審查和救濟幾乎完全變成一種行政行為，而喪失了司法訴訟行為的基本品質。我們可以看到，在公安機關負責偵查的案件中，除了逮捕以及逮捕后羈押期間的部分延長需要報請檢察機關加以審查批準以外，刑事拘留后的羈押期間以及對那些被發現犯有新罪或者身份不明的嫌疑人的羈押期間的確定和延長等，則幾乎完全由公安機關自行決定、自行執行，不受任何司法機構的有效審查。如果說公安機關因嫌疑人涉嫌犯有一罪而報請檢察機關批準逮捕，這還意味著有司法機構加以審查的話，那么嫌疑人因涉嫌犯有新罪或者漏罪而被公安機關自行決定“重新計算羈押期間”，這實際就意味著公安機關對新罪或漏罪擁有逮捕的決定權。而在檢察機關自行偵查的案件中，司法機構的審查已經完全名存實亡，因為檢察機關本身既是偵查機關，又是審查批捕部門，對羈押期間的確定和延長不可避免地服務于偵查破案的需要，而不可能遵從所謂“法律監督”的內在要求。另一方面，如果說在刑事拘留、逮捕、逮捕后羈押期間的延長問題上，并不存在中立司法機構的授權和審查的話，那么認為自己遭受非法或無理羈押的嫌疑人、被告人，能否獲得中立司法機構的救濟呢？答案是否定的。這是因為，無論是犯罪嫌疑人還是被告人，要獲得變更強制措施、解除羈押的結局，只能求助于負責偵查、審查起訴的檢警機構，而不能向法院或專門的法官那里尋求司法救濟。這就使公民個人人身自由的救濟基本上局限于行政途徑，而難以納入司法領域之中，由于在申請救濟時無法得到中立第三方的聽審，犯罪嫌疑人、被告人在遭受長時間的無理羈押面前，基本上無處“伸冤”，而只能被迫進行更為艱難的“上訪”，使得法律問題不可避免地演變為社會問題甚至政治問題。顯然，在進行司法改革的過程中，如何確保那些遭受超期羈押或者非法羈押的嫌疑人、被告人，獲得有效的訴諸司法救濟——也就是獲得行使訴權的機會，這將是一個極為緊迫的制度設計課題。

第三，中國的羈押制度沒有貫徹“成比例”或者“相適應”的原則。在刑事實體法中，罪刑相適應是一項極為重要的基本原則，它體現著刑法的正義性。既然犯有多大的罪行，就應判處與該罪行的嚴重性相適應、成正比例的刑罰，那么，訴訟過程中采取的強制措施要不要與犯罪嫌疑人所涉嫌實施的罪行的輕重相適應呢？答案應當是肯定的。例如，

在法國，受到輕罪（量刑幅度最高不超過5年監禁）指控的被告人，一般不得被羈押4個月以上，但在法定特殊情況下可以延長到6個月至8個月；而受到重罪（量刑幅度5年監禁刑以上）指控的被告人，羈押期間一般為一年以內，但在法定特殊情況下可以延長到兩年。

在意大利，被告人涉嫌實施的犯罪預計可能判處6年監禁刑的，審前羈押的法定最高期間為2年；而涉嫌犯有可能判處6年以上監禁刑甚至終身監禁刑的，審前羈押的法定最高期間為4年。

根據德國刑事訴訟法典的規定，審前羈押一般只適用于那些涉嫌犯有重大犯罪行為的嫌疑人，如果與案件的重大程度和可能的刑罰、矯正及保安處分不相稱的，則不允許適用審前羈押（第112條第1款）。同時，對那些只判處6個月以下監禁刑或者180個日額罰金以下的行為，一般不允許因調查真相困難的原因實施審前羈押（第113條第1款）。

顯然，如果說罪刑相適應原則體現的是刑法上的正義原則的話，那么，刑事訴訟法上有關強制措施問題上的“相適應”或“成比例”原則所體現的則是程序正義的基本理念。因為根據無罪推定原則，犯罪嫌疑人、被告人在訴訟過程中處于法律上無罪的地位，并享有一系列足以與國家迫訴機構進行理性對抗的程序保障。為防止其訴訟地位陷入惡化的境地，追訴機構對其個人人身自由的限制在嚴厲程度上必須與這種限制的目的存在合理的聯系，而不得采取過度的強制措施甚至濫用強制措施。

但是，中國刑事訴訟法有關審前羈押的規定卻沒有體現這一基本原則。例如，不論涉嫌實施的犯罪之輕重，刑事拘留后羈押期間一律為14天或者37天，逮捕后的羈押期間一律為2個月，并且可以持續地延長。在中國的司法實踐中，一個可能被判處2年有期徒刑的嫌疑人與一個可能被判處15年甚至無期徒刑的嫌疑人，在審前羈押的期間上可能完全一樣。這顯然是極不公平的，也不符合強制措施適用上的節制或謙抑原則。

第四，中國刑事訴訟法沒有將刑事拘留、逮捕與羈押實現嚴格的分離，而是幾乎完全混為一團，導致羈押在適用上出現嚴重的任意化和隨機化。在英美，無論是有證逮捕還是無證逮捕，都不過是一種行為，通常只會帶來24小時的羈押狀態。而要對嫌疑人實施較長時間的羈押，警察必須在逮捕后24小時以內，將嫌疑人提交中立的法官那里，進行專門的羈押聽證程序。屆時，在由控辯雙方同時參與的法庭上，法官要聽取雙方就嫌疑人的羈押問題進行的辯論，然后據此作出羈押、保釋或者采取其他替代性措施的裁決。顯然，這種將逮捕與羈押加以嚴格分離的做法，使得中立的司法機構能夠對審前羈押問題進行一次獨立的司法審查，其證明標準也比逮捕要高一些。

相比之下，中國的刑事拘留和逮捕一旦獲得授權，就意味著警察可以將嫌疑人采取長達14天、37天甚至2個月的持續羈押。換言之，刑事拘留和逮捕不僅僅是一種行為，而且還會直接帶來長時間的羈押狀態。不僅如此，公安機關作為治安行政機關和刑事偵查機關，同時擁有偵查權和行政處罰權，它可以在羈押期間不足的情況下采取行政拘留、勞動教養等行政手段，使得刑事拘留和逮捕后的羈押期間的延長不受任何外部機構的控制和審查。同時，公安機關對于逮捕后羈押期間的延長，完全可以自行授權并自行實施。公安機關只要從檢察機關那里獲得逮捕的授權，就可以對犯有其他罪行的嫌疑人自行決定羈押的延長期間，也可以對那些“不講真實姓名、住址、身份不明的犯罪嫌疑人”任意延長羈押期間。顯然，在刑事拘留、逮捕之后羈押期間的延長問題上，公安機關和檢察機關都享有極大的自行處置權和決定權。

最后，中國的強制措施體系存在致命的缺陷，使得替代羈押的措施為數甚少，且發揮的效力不甚明顯。作為羈押的替代性措施，中國的拘傳、取保候審、監視居住在適用范圍上過于狹窄。拘傳一般只適用于那些經兩次合法傳喚拒不到場的嫌疑人；取保候審和監視居住則一般適用于那些可能判處有期徒刑以下刑罰或者應當逮捕但有合法特殊情況的嫌疑人，而在實踐中則經常被用來作為處理那些犯罪證據不足的嫌疑人的手段。這樣，只要一個嫌疑人可能被判處有期徒刑以上的刑罰，而又不屬于身患重病、懷孕或哺乳自己嬰兒的婦女等情況，就極可能會面臨遭受刑事拘留或者逮捕的命運。而且，一旦遭到刑事拘留或者逮捕，嫌疑人受到的羈押期間還會隨意地延長。