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一、改革開放以來我國憲法的發展歷程
憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,它的貫徹執行對于一個國家維護統一、保持政權穩固、保障人民的權利與自由、發展民主政治、完善法治以及推動經濟發展和社會進步起到重要作用。我國憲法是中國共產黨執政興國、團結和帶領全國各族人民建設中國特色社會主義的法制保障。它以法律形式確認了我國各族人民奮斗的成果,規定了國家的根本制度、根本任務和國家生活中最重要的原則,具有最大的權威性和最高的法律效力。我國1982年憲法即現行憲法經過1988年、1993年、1999年的三次修正,憲法內容進一步完善,在我國的政治生活和社會生活中發揮了極其重要的作用。概括起來,現行憲法有以下四大特點與作用:第一,憲法保障了我國的改革開放和社會主義現代化建設。第二,現行憲法促進了我國社會主義民主政治制度的完善。第三,憲法推動了我國的社會主義法制建設。第四,憲法促進了我國人權事業和各項事業的發展。從1982年憲法實施至今,已經32年了。32年憲法實踐和施行的經驗告訴我們,只有全面堅持和完善憲法,切實保證憲法的貫徹實施,建設社會主義法治和現代化國家的目標才能夠得到實現。同時,辯證唯物主義告訴我們,任何事物都不是一成不變的,事物發展的總趨勢是前進的,憲法也不例外,憲法自身也不是停滯不前的,它也應在改革實踐和發展中不斷完善。隨著我國社會主義物質文明、政治文明和精神文明的整體推進,隨著歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度的真正建立,我國憲法制度也將不斷豐富和完善,憲法的權威性將越來越高,一定會更好地發揮國家根本大法的作用。
經過近30年的建設和不斷完善,我國審計法律體系取得了質的飛躍,審計法律法規逐步健全,同時也呈現出自身鮮明的特點,主要表現在以下幾個方面:
1.法律法規逐步健全。在我國審計工作20字方針“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”中,把“依法審計”擺在了第一位,由此可見我國對審計法治化建設的重視程度。我國在1982年審計制度創立之初就開始考慮構建國家審計制度法律體系,并在以后的發展進程逐步進行了健全完善。主要體現在下面幾個方面:一是在國家憲法中進行了明確規定。《憲法》第一百零九條規定:“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權,對本級人民政府和上一級審計機關負責”、第九十一條規定:“國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支,進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下,依照法律規定獨立行使審計監督權,不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”,這為國家審計制度的創立和發展奠定了最可靠的根本性法律保障。二是在各項規定中對國家審計定位進行了明確。審計署在籌建期間,就起草了《關于開展審計工作幾個問題的請示》,國務院批轉了這一文件,對審計機關的任務、職權、審計機關的設置和領導關系,以及建立部門和單位內部審計等問題作出了規定,后又了《關于審計工作的暫行規定》,這是新中國成立以來的第一部審計法規,為創立階段的審計工作提供了必要的法律依據。之后又陸續《中華人民共和國審計條例實施細則》等。這些法規的制定,標志著我國審計工作在法治化建設方面進入了一個新的發展階段。三是針對新時期出現的新情況和新問題,對審計法律體系進行了進一步健全完善。2010年2月2日經國務院第100次常務會議,對《中華人民共和國審計法實施條例》進行了重新修訂,并于同年5月1日起正式施行,此次修訂是繼審計法修訂后,我國審計法治建設進程中的又一件大事,有利于審計機關、被審計單位、有關部門和有關人員準確理解和全面貫徹實施審計法的各項規定,對于完善我國的審計監督制度,更好地發揮審計職能具有重要的意義。2010年7月8日審計長會議審議通過了《中華人民共和國國家審計準則》,并于2011年1月1日起正式施行,此次的修訂和頒布,進一步完善了我國審計法律體系,對規范審計機關和審計人員執行審計業務的行為,保證審計質量,防范審計風險,發揮審計的“免疫系統”功能有重大意義。
2.審計職能不斷拓展。國家審計制度創立初期,全國各級審計機關在艱苦的條件下積極開展審計工作,從大量的審計實踐中逐步探索并提煉出許多寶貴的審計經驗。從最初開展的對行政事業單位和國有企業的財政財務收支審計到對金融、外資、政府投資等方面的審計,為改革開放初期經濟社會發展的順利有序發展做出了積極的貢獻。隨著審計法律制度的不斷健全完善,全國各級審計機關又開展了對本級財政預算執行情況的審計,使我國審計監督內容和范圍進一步全面,豐富和發展了有中國特色社會主義審計監督體系。近年來,隨著各級政府責任的深化,審計機關不斷拓展審計領域,進一步深化了監督內容,審計關注的內容從真實合法性逐步擴展到經濟性、效率性和效果性審計;在開展部門財政財務收支審計的同時,并逐步加大對領導干部任期經濟責任的同步審計;從單純維護財經紀律秩序,逐步向政策執行、民生保障、環節保護、文化建設等領域多方位、深層次滲透,國家審計在促進國家經濟社會快速發展中的發揮了重要作用。
3.審計方式不斷改進。主要體現在以下幾個方面:一是由傳統手工審計逐步向計算機審計轉變。隨著計算機技術的迅猛發展,傳統手工審計越來越無法滿足審計監督的需要,審計方式的改進已經成為國家審計發展的客觀要求。利用計算機技術開展審計能大大提高審計工作效率,并能促進審計查深查透,提高審計質量。近些年來,各級審計機關不斷加大了計算機審計的力度,部分信息化審計發展靠前的地方所有審計項目都實現了計算機審計,隨著“金審工程”一期、二期的實施,計算機審計正逐步取代傳統的手工審計方式,成為開展審計工作的“利器”。二是由單項審計向多項目捆綁審計轉變。過去審計機關通常只對某個單位、項目、資金和經濟責任等進行單獨審計,這樣做既使審計資源得不到充分整合利用,也不利于審計工作效率的提高和審計成果的利用轉化。近些年來各級審計機關積極推行了多項目捆綁審計,探索實行預算執行審計與經濟責任審計、專項資金審計相結合,黨委和政府領導干部經濟責任審計相結合,財務收支與工程造價相結合,項目審計與專項調查相結合等審計模式,指派一個審計組完成多項審計任務,實施一次審計出具多項審計報告的審計方式,既兼顧了全面性,又突出了重點性,極大地提高了工作效率。三是由事后審計逐步向事前、事中、事后全過程跟蹤審計轉變。事后審計主要履行的是查錯糾弊的監督型職能,事中事前審計則在履行監督職能的同時,更注重履行服務職能,這樣使審計的時效性增強。當前各級審計機關主要在工程建設和政策執行審計等領域就跟蹤審計模式進行了積極探索和實踐,積累了豐富經驗,對于及時發現項目建設管理、政策執行中的存在的問題,從源頭上遏制各類違規違紀行為,強化被審計單位責任意識、促進制度健全、規范程序運作等起到了積極作用。
三、我國審計法律體系發展的戰略方向
制度的建立和發展總體來說是一個持續上升的過程,建立適應時代需要的制度體系對事業發展能起到很好的引導作用,反之則會成為束縛事業發展的桎梏。筆者認為,從國家審計制度的歷史背景和主要特點來看,我國國家審計制度必須根據我國的國情與社會主義現階段的發展狀態,與時俱進,不斷創新,為審計事業快速發展和可持續發展保駕護航。
1.弘揚審計人員核心價值觀,以文立審。文化反映了一個國家和民族的靈魂,也是促進社會發展、國富民強的深層動力。伴隨社會主義市場經濟的不斷發展,審計被提到一個更高的層次,地位更加突出,任務更加繁重,社會更加關注,風險更加凸顯,在這種形勢下,大力弘揚和踐行以“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”為主要內容的審計人員核心價值觀將刻不容緩。將其轉化為審計工作制度、審計業務流程等,做到核心價值觀培育與審計管理、制度建設等有機融合,以此引導和規范審計干部的行為,最大限度發揮審計核心價值觀的“價值”效用。
2.大力開展績效審計,以效優審。隨著時展,審計不斷被賦予新的職能,寄予更高期望,審計必須在更高層次和更廣的領域發揮建設性作用。從這幾年財政審計逐步向大格局方向邁進,部門預算審計向資金預算源頭和二、三級單位延伸,經濟責任審計從傳統的離任審計到任中審計占據主導,重大專項資金和投資項目從事后監督向全過程跟蹤監督轉變,審計整改由單方面督辦整改到聯合整改,再到納入黨委、政府考核體系等都可見一斑,審計工作不僅要在“量”上做大文章,還必須在“效”上做優文章。一方面,審計機關要充實提升自身的服務力,真正發揮“免疫系統”職能作用,達到服務完善國家治理的功效。另一方面,應大力開展績效審計,將績效審計結果作為黨委、政府考核被審計單位,組織部門考核領導干部的重要依據,將其作為責任追究制度的一個組成部分和政府官員政績考核體系的一個改革目標,切實提高政府行政效能,更好服務完善國家治理。
3.上下聯動,統籌強審。《憲法》規定審計對各級黨委、政府負責,從這個層面上講,中國特色社會主義審計具有“大內審”的特性,政府的層級性決定了各級審計機關之間有一定的“斷層”,但不能因為這些“斷層”,而將上、下級審計機關之間割裂開來,必須發揮好“業務指導”的職能作用,以“審計業務”為載體,捆綁上下審計機關,建立和完善相關制度,實現統籌發展。
作者:呂靜單位:安徽省淮北市審計局