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本文作者：程艷萍作者單位：貴州師范學院經(jīng)濟與政治學院

農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限性之檢討

關(guān)于宅基地的無期限使用問題，學者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農(nóng)民的基本生存問題，如果規(guī)定了期限，將不利于農(nóng)民的生存，不利于保障農(nóng)村的社會穩(wěn)定，且宅基地具有社會福利的性質(zhì)，也不應當設(shè)定期限［4］。我們認為，宅基地無期限的規(guī)定，對于農(nóng)民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權(quán)緊緊與農(nóng)村集體組織成員的身份聯(lián)系在一起，必然會導致農(nóng)民對已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)無法充分使用使其產(chǎn)生應有的經(jīng)濟利益，更無法將權(quán)利通過融資方式支持自己的生產(chǎn)和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權(quán)按照現(xiàn)有的框架自己居住，不能通過有效利用產(chǎn)生經(jīng)濟利益。其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限與城市居民住房中的土地使用權(quán)有期限性相沖突，不利于城鄉(xiāng)土地制度的統(tǒng)籌安排。同樣使用國家土地，城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地使用權(quán)卻設(shè)置了期限的限制，如果說對農(nóng)村宅基地規(guī)定了期限，會引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，就城市居民而言，城市居民建設(shè)用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩(wěn)定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權(quán)原則，建議土地法在修改時應與城鎮(zhèn)一樣，將農(nóng)村宅基地的使用期限規(guī)定為70年，到期可以自動續(xù)期，至于是否有償，由所有權(quán)人自己決定。最后，從物權(quán)法理論來看，土地用益物權(quán)的設(shè)置是對土地所有權(quán)的限制，用益物權(quán)人不可能享有所有權(quán)人對物的所有權(quán)能，只能享有所有權(quán)權(quán)能中的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的用益物權(quán)，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權(quán)人，所有權(quán)是無期限物權(quán)，因此，用益物權(quán)一定是有期限物權(quán)，這是物權(quán)法的理論使然。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上取得的用益物權(quán)，其使用權(quán)期限理所應當不能超越集體所有權(quán)，否則就變成了所有權(quán)了。事實上，我國物權(quán)法所規(guī)定的一系列用益物權(quán)，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都是有期限限制的。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性、是成員權(quán)之檢討

以宅基地使用權(quán)是物權(quán)法中的用益物權(quán)為邏輯起點，我們知道，用益物權(quán)的取得是所有權(quán)人與用益物權(quán)人通過協(xié)議的方式約定而得。事實上，非農(nóng)村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權(quán)。如回鄉(xiāng)落戶人員，即回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復員軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業(yè)技術(shù)人員等需要建房而無宅基地的人員。現(xiàn)已有地方性法規(guī)作了規(guī)定，如《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第14條第1款規(guī)定:“經(jīng)批準回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的無住房證明材料辦理有關(guān)手續(xù)，其宅基地面積標準適用落戶地的標準”。《寧波市鄞州區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規(guī)定:經(jīng)批準回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農(nóng)村經(jīng)濟合作社條例(修訂草案)》第22條規(guī)定:除根據(jù)該規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的以外，其他人員須經(jīng)社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格。《物權(quán)法》第59條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。農(nóng)民集體可以根據(jù)集體的利益，集體決定土地權(quán)利的設(shè)定。事實上，宅基地的所有權(quán)人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權(quán)。現(xiàn)今，國家大力支持農(nóng)村發(fā)展，實施農(nóng)村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉(xiāng)一體化進程，農(nóng)民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴格限制農(nóng)村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現(xiàn)實需要。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得程序的辨析

對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得程序，物權(quán)法沒有直接規(guī)定，而是采用適用土地法的方式處理。如《中華人民共和國物權(quán)法》第153條規(guī)定:宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國土地法》第62條第3款規(guī)定:農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準;其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。由此可見，我國現(xiàn)行法律對宅基地取得的程序是按照土地管理法規(guī)定的行政許可程序取得。第一步:符合申請條件的村民向村委會寫出書面申請。第二步:村委會根據(jù)群眾討論的意見，審查同意后張榜公布。第三步:填寫申請表，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核。第四步:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核。第五步:縣國土資源局審核，最終報縣政府審批。第六步:張榜公布。宅基地使用權(quán)的設(shè)定是為了滿足作為私有主體的農(nóng)村社會成員的生活之需，這種體現(xiàn)私益權(quán)利的取得，是由土地權(quán)利人與土地使用人協(xié)調(diào)決定，以充分表達土地所有權(quán)人的土地利益。而作為公權(quán)利主體的國家，其對農(nóng)村土地使用權(quán)管理的正當性基礎(chǔ)在于維護高于個人利益和集體利益的社會公共利益或國家利益。因此，將根據(jù)這種國家行政機關(guān)的行政行為來設(shè)定民事行為。我們認為，農(nóng)村集體組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)人，對農(nóng)村土地享有占有、使用、收益和處分四項完整的物權(quán)權(quán)能，在集體土地上設(shè)置宅基地使用權(quán)，相當于所有權(quán)人對自己所有權(quán)進行限制，以保障使用人權(quán)利的實現(xiàn)。因此，農(nóng)村土地所有權(quán)人集體組織有權(quán)按照全體成員的意志決定是否設(shè)立土地使用權(quán)、如何設(shè)立以及設(shè)立什么樣的使用權(quán)，這完全屬于所有權(quán)主體權(quán)限范圍的事項，幾乎不會涉及到國家利益和社會公共利益(除占用耕地外)，亦即民法理論上的私權(quán)，與國家利益無關(guān)的私權(quán)利，權(quán)利主體在行使這樣的私權(quán)時，可以充分表達權(quán)利人的意愿，而無須公權(quán)力的介入。現(xiàn)今的設(shè)置程序，往往使土地的權(quán)利人形同虛設(shè)，無法充分表達權(quán)利人的意愿。誠然，現(xiàn)有機制體制中的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對保障農(nóng)村社會生產(chǎn)生活的穩(wěn)定，具有積極的作用，但這種機制體制中構(gòu)建的農(nóng)村宅基地權(quán)利制度，卻無法還原宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的本來面目。同樣是對土地使用的權(quán)利，而在作為城市居民的建設(shè)用地使用權(quán)和作為農(nóng)村主體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在差別對待，有悖于公平合理原則，同時也阻斷了城鄉(xiāng)居民用地的流動，造成了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的分離。