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本文作者：楊爽作者單位：天津市紅橋區人民檢察院

對我國公訴權濫用問題的反思

不起訴權的規范行使，有力地打擊了犯罪，維護了社會穩定，但是，反過來，過低的不起訴率同時意味著過高的起訴率，而我國的起訴標準又與定罪標準相同———“事實清楚、證據確實充分”，這代表絕大多數移送審查起訴的案件在起訴時達到了“事實清楚、證據確實充分”的程度，這顯然和刑事司法證明的實際情況有很多的差距。以臺灣法律網公布的部分數據為例，1992至1994年，“各地方法院檢察署新收性侵害偵查案件，合計九千六百件;經偵查終結起訴(含申請簡易判決處刑)人數，為四千七百人，起訴率為47．0%，不起訴處分人數三千四百人，其比率為34．1%，不起訴處分理由中，近九成為嫌疑不足;三年來法院裁判確定有罪移送檢察機關執行者，合計四千三百人，無罪者四百九十七人，平均定罪率為89．6%”。刑事司法實踐中，像性侵犯案件這樣受客觀條件限制而取證困難的案件是占有相當比重的，這就意味著部分案件會因證據欠缺而達不到起訴標準，依法應當作出不起訴決定。而在我國本來就超低的不起訴率中，因證據不足而作出不起訴決定的又微乎其微，一些達不到起訴標準的案件被通過各種方式“消化”掉，其中一些被輕易地起訴了，甚至出現了諸如杜培武冤案中，承辦檢察官拒絕違背良心簽署起訴書，最后由副檢察長簽發起訴;周澄冤案中的檢察官明知是冤案但奉命起訴，退休后卻在為平反冤案而奔波的情況。在這些極端的個案中，公訴人違背了其應當履行的客觀公正義務，辯護權弱小而無力抗爭，本應中立的審判權倒向了濫用的公訴權一方，如果說刑訊逼供是最初的錯誤，那么在整個訴訟程序中，我們有很多機會可以糾正這個錯誤，但是卻一錯再錯。本來作為法律監督權的公訴權迫于各種壓力最終被濫用了，作為“法律守護者”不能守護法律的公平正義，在媒體的輿論監督曝光下飽受質疑，相信很多法律人對此都痛心疾首。相對于對不起訴的監督制約，對積極的公訴權濫用———濫訴的監督制約不力才是我國公訴權行使的癥結所在。

公訴權監督制約機制的重構

防止公訴權濫用，實現我國包括公訴權在內的檢察權的規范運行，一方面，在公訴權的外部監督上，應當本著獨立與制約相平衡的觀念重構我國現行的公訴權監督制約機制;另一方面，在公訴權的內部監督上，在理順公訴權決策機制、考核機制和責任追究機制的同時，還必須以公訴人客觀公正義務的履行和檢察職業道德的遵守來重塑公訴權的公正品格。

1．強化外部監督的權力制衡與權利制約。權力制約的前提是分權，分權就意味著保持特定權力的相對獨立性。我國的公訴權屬于檢察權的內容，在憲法地位上屬于法律監督權，一方面獨立于人大的立法權、行政機關的行政權和法院的司法權，另一方面檢察機關由人大產生，對人大負責，人大常委會對檢察機關的個案公訴權的行使進行制約。實現對公訴權的監督制約，首先要保障檢察機關在機構和職能上依法獨立，不能隸屬于行政權，更不能淪為行政權的附庸或者鷹犬。另外，人大的個案監督也應當是有限的事后監督，不應阻礙甚至替代檢察權的獨立行使。權力制約理論的核心是以權力(權利)來制約權力，公訴權作為廣義司法權的組成部分，在監督制約偵查權和審判權的同時也受制于偵查權和審判權的監督，尤其是審判權對公訴權的監督意義重大。審判權不僅能夠在審判程序上制約公訴權的恣意妄為，更重要的是能夠通過實體性處分———無罪判決來抵制公訴權的濫用。當然，這又涉及到我國審判機關的獨立性、中立性等問題，但是從應然的角度來說，審判權的正確行使是防止公訴權濫用的最有力武器，理應成為公訴權監督制約體系重構中的重點。公訴權監督制約的另一個主力是與公訴權直接對抗的辯護權，所不同的是，辯護權被動應訴后，通過集中的庭審活動來對抗公訴權的不當行使，且對于審判權的實體處分有上訴權作為救濟。理論上講，公訴權濫用直接侵害的是被告人的權益，所以通過辯護權來對抗公訴權的濫用是最為經濟、合理的。當然，社會力量尤其是媒體的輿論監督對于當前公訴權的監督制約也是必須的。

2．完善內部監督的各項機制。在公訴權的內部監督制約上，首先要規范公訴權行使的決策機制，其次是要完善與此決策機制相適應的責任機制與考核機制。我國現行的公訴權決策機制可以說是“雙軌多元制”，［5］既有《人民檢察院刑事訴訟規則》規定的“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的傳統運行模式，又有主訴檢察官責任制這一新型運行模式;而在決策主體上，既有案件的承辦人，又有公訴部門負責人、檢察長及檢察委員會，呈現出決策主體多元化的特點。雙模式、多主體的決策機制容易帶來權力模糊和責任不明的問題。當前推行的主訴檢察官制度是符合檢察權特點和司法規律的公訴權決策機制，同時也是辦案責任機制，體現了權責的對等，應當成為我國公訴權運行的主要模式。當然，主訴檢察官在行使公訴權時也必須接受部門領導、檢察長和檢察委員會的監督，接受案件質量的考核。另外，對于主訴檢察官認為存在疑難問題難以決策的案件，可以借鑒審判中的合議制，通過組建由檢察長領導的、業務精英組成的案件審查組對案件進行審查、討論、作出決定并對結果負責。

3．重塑公訴權的公正品格、提升執法水平和公信力。在公訴權的規范運行上，公訴人應當遵守檢察職業道德的約束并履行客觀公正義務和法律監督職責，這既是權力制約理論中以道德制約權力的必然要求，也是權力執行者自我約束的重要方式，更是彰顯我國公訴權的公正品格、提高檢察執法公信力的必然要求。“忠誠、公正、清廉、文明”是我國檢察官職業道德的基本要求，也是以道德約束檢察人員正確行使公訴權的基礎。檢察官客觀公正義務是世界不同法系國家和地區普遍接受、國際準則確認的一項重要法律制度，也是檢察官的重要行為準則。我國雖未明確規定檢察官的客觀公正義務，但我國包括公訴權在內的檢察權的法律監督屬性決定了檢察人員應當履行客觀公正義務，在公訴權的行使過程中，檢察人員應當堅持客觀立場、忠實于事實真相、實現司法公正。實踐中一些檢察官狂熱地追究犯罪的“正義感”，殊不知，檢察官的正義感并不是單純的追究犯罪，更多的是維護司法的公正，促使廣大檢察官們轉變觀念，提高業務能力和自身素養才是防止公訴權濫用的最為關鍵的內因。