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本文作者：徐和平1李本全2作者單位：1安徽廣播電視大學2安徽省人民檢察院

對涉罪案件移送程序進行檢察監督的困境

完善行政執法與刑事司法的銜接程序其中一個重要的內容是加強其檢察監督。目前，對刑事司法進行檢察監督無論在理論上還是實踐中均不存在障礙。然而，對于行政執法的檢察監督，尤其是對涉罪案件移送程序的檢察監督，還存在諸多法律和理論上的障礙。

（一）存在理論上的障礙

行政執法檢察監督的理論障礙源于對檢察機關的憲法定位有不同的認識。有一種看法認為，我國《憲法》規定檢察機關是“國家的法律監督機關”，這一定位需要兩個基本前提：一是檢察機關是在權力機關之下與行政機關、審判機關和軍事機關并列的法律監督機關；二是檢察機關不是全面監督法律實施的機關，也不能去“統攬法律監督權”。因此，檢察機關的法律監督不是全面的法律監督，檢察機關的法律監督權是由權力機關授予并受權力機關領導和監督的。除檢察機關以外，我國權力機關也是法律監督機關。但是，權力機關的監督是一般的法律監督，與檢察機關的專門監督有重要區別。檢察機關作為“專門”的法律監督機關，其主體和手段具有“專門性”。檢察機關法律監督的專門性也意味著其監督范圍的有限性。根據行政機關、審判機關和檢察機關在憲法中的權力配置，檢察機關的法律監督主要是對審判活動的法律監督，主要包括對職務犯罪進行立案偵查、批準逮捕、提起公訴、對公安機關的立案偵查活動實施監督、對人民法院的判決裁定提出抗訴等。但是，檢察機關不應當將其法律監督權泛化，介入到行政機關的行政執法過程。

（二）缺乏完備的法律依據

檢察機關在我國《憲法》上的地位是“國家的法律監督機關”，體現在三處規定：一是《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”；二是《憲法》第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”；三是《憲法》第135條公檢法三機關關系的規定。然而，我國《憲法》未限制法律監督權的范圍，致使法律監督權在法律層面被大大壓縮。目前檢察機關的法律監督權主要體現在訴訟領域。檢察機關對行政機關的法律監督只停留在憲法依據，尚無明確的法律層面上的依據。盡管《行政訴訟法》中有關于檢察監督的規定，但這些規定過于抽象，可操作性不強。最主要的是，這些規定只是把檢察監督的范圍局限于行政訴訟領域，對于行政執法過程的監督目前仍存在法律上的空白。立法上的先天不足制約了檢察機關對于行政執法包括行政執法移送涉罪案件的檢察監督。行政執法的檢察監督更多地體現為法律以下層面的規定。《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會［2006］2號）就規定“人民檢察院依法對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件情況實施監督”。但是，這一規定仍然沒有解決行政執法檢察監督的合法性問題，該條規定把檢察監督的范圍只是限定在“對依法應當移送的涉嫌犯罪案件不移送，情節嚴重，構成犯罪的”。換言之，對于行政執法機關不移送案件、但情節又不嚴重不構成犯罪的情形，檢察機關無權進行監督。另外，本條規定的“人民檢察院依法對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件情況實施監督”的“依法”只是個空白條文，無相關程序法可以依照，只能依靠舉報，通過查處行政執法人員徇私舞弊等職務犯罪案件進行事后監督。

（三）檢察機關獨立性不充分，監督手段有限

盡管我國《憲法》規定了檢察機關“獨立”行使法律監督權，但是，這一規定在制度層面上并沒有得到很好地體現和落實。按照現行的檢察體制，檢察機關的法律監督權離不開政策、財政經費、組織人事等配套制度，這導致檢察機關在人、財、物等方面處于尷尬境地，難免受制于行政權，難以真正獨立地發揮監督作用。另外，對于行政執法機關發現犯罪線索后不向司法機關移送，檢察機關的監督手段目前只有兩種，一是通過查辦行政執法人員職務犯罪案件來達到監督的目的，但此類案件數量較少，即使存在不移送案件的情況，也很難以情節嚴重構成職務犯罪的標準；二是發出檢察建議書。根據《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，對涉嫌犯罪的案件，當行政執法機關不移送司法機關時，檢察機關發現之后，可以實施立案監督，可以向行政執法機關發出檢察建議。但是這一規定欠缺可操作性，如果檢察機關發出的檢察建議不被采納，檢察機關應如何處置，法律上并未規定。

完善涉罪案件移送程序檢察監督的若干對策建議

（一）正確認識檢察監督的必要性

當前，限制行政權力的法律機制主要有兩種，一種是行政程序，另一種是司法審查。行政程序是行政權力控制的內部機制，司法審查是行政權力控制的外部機制。然而，這兩種機制在我國運行較不完善。統一的行政程序法至今尚未出臺，司法審查也因其狹窄的受案范圍難以有效地實現對行政權力的控制。通過檢察監督控制行政權力有其獨特的優勢，這是一種權力間的監督制衡。有學者早就提出，人民檢察院進行行政監督的范圍還很小，權力也很弱，進一步改進和完善人民檢察院的監督是十分必要的。［2］行政執法的檢察監督包括行政執法過程的檢察監督和行政執法與刑事司法銜接程序的檢察監督。其中，對行政執法與刑事司法銜接程序的檢察監督既包括對行政違法行為的檢察監督，也包括行政執法過程中的職務犯罪的檢察監督。確立對行政執法實行檢察監督的基本原則，就是要在整個行政過程中實行檢察監督。正如有學者所言：“對行政權力行使監督要由偏重于追懲性的事后監督轉向權力行使前的預防監督和權力行使中的控制監督。”［3］

（二）完善相關立法

目前，有關對行政執法機關移送案件過程中進行檢察監督的具有最高法律效力的規定是《規定》，其中只有第十四條對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件應當接受檢察監督作了原則性的規定。但是，該條規定只是初步確立了行政執法與刑事司法相銜接工作機制的基本框架。最主要的是，該規定屬于行政法規，是行政機關制定的旨在約束行政機關自身的規范性文件。其能否當然地理解為檢察機關開展法律監督的依據還存在爭議。行政機關和檢察機關的權力配置是憲法問題，應當由憲法明確規定。當然，憲法規定具有抽象性、概括性，我國《憲法》中關于檢察機關的定位在一定程度上也可以作為對行政執法實行檢察監督的依據。因此，只有以全國人大或其常委會頒布的法律對行政執法與刑事司法銜接程序進行檢察監督的依據、范圍、手段、程序、責任等予以確定，才能真正成為檢察機關依法開展法律監督的法律依據，才能使行政執法與刑事司法銜接程序進行檢察監督更為依法、有效，更具可操作性。遺憾的是，《行政處罰法》中沒有關于檢察監督的規定，筆者認為，行政執法的檢察監督應當首先謀求在《行政處罰法》中有明確的規定，包括人民檢察院對行政機關處罰決定的備案審查或定期審查權、調卷權和糾正違法權等。進而謀求重構我國的行政刑法立法模式，采取一些學者提出的“獨立的散在型立法方式”，即“在經濟、行政法規中設置具有獨立罪名和法定刑的刑法規范”，［4］以此為檢察監督提供完備的立法基礎。

（三）擴大監督對象和范圍

作為憲法規定的法律監督機關，人民檢察院對法律適用機關及其法律適用行為都可以進行監督，檢察監督權包括“知情權、訴訟程序決定權、糾正違法和責任追究的程序啟動權以及檢察建議權四項基本法律要素。”［5］但遺憾的是，傳統法律理論把檢察監督的對象和范圍一般只限定在法院的法律適用過程。事實上，我國法律適用機關除了人民法院以外，還包括行政機關。行政機關的執法行為和人民法院的判決相類似，也是一種法律適用。但根據司法最終原理，一般認為行政機關的法律適用是可以進行司法審查的，人民法院對行政執法行為的審查是二次法律適用。當然，并非所有的行政行為都會接受司法審查。根據行政行為的效力原理，行政行為和人民法院的判決一樣，也具有執行效力?；诖耍覀冋J為，行政執法過程也應當屬于檢察監督的對象和范圍。值得說明的是，檢察機關對人民法院的監督主要是對人民法院自由裁量權的監督，包括事實認定中的自由裁量和法律適用中的自由裁量。行政自由裁量也是廣泛存在的，但是，由于法律本身沒有賦予檢察機關對行政機關作出的行政行為進行審查的權力，更沒有對行政行為的執行效果進行審查的權力，這會導致一些行政執法機關自由裁量權濫用。為此，筆者建議將行政執法行為納入檢察機關的監督范圍之內。如果檢察機關發現行政行為存在濫用自由裁量權的情況，可以直接提出建議和意見。對行政執法行為的檢察監督，一方面可以確保行政自由裁量權不會被濫用，另一方面還可以及時從中發現職務犯罪線索，將違法亂紀行為消滅于萌芽狀態。最主要的是，檢察機關還可以通過對案件的審查發現是否存在行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件以及移送不規范等情況。

（四）完善檢察監督手段

檢察機關在工作中發現行政機關沒有按照規定移送涉罪案件，損害了國家、公共利益、弱勢群體的合法權益，有權向相關行政機關發出檢察建議書，監督行政機關糾正其違法行為。但是，現行法律對檢察建議的法律效力沒有明確界定。檢察建議不具有強制性，只具有建議性質。如果行政執法機關只敷衍塞責，或者不予回復，檢察機關缺少有效的法律手段來使檢察建議得到落實。筆者認為，對行政機關不移送涉罪案件的檢察監督可以借鑒刑事立案監督的有關規定，直接要求行政機關移送或者要求行政機關書面說明不移送的理由。另外，檢察機關的監督權不只局限于檢察建議，還應當包括調查權。法律應當允許檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件有權調取和審查其案卷材料，有權審查行政執法機關受案、立案等相關材料，有權審查行政執法機關立案、不立案和撤案情況。除此以外，還應當充分發揮檢察機關案件提前介入權的作用。檢察機關案件提前介入是指檢察機關對涉罪案件的監督從刑事訴訟環節向行政執法環節前移，其實質是檢察機關在行政機關移送涉罪案件以前就提前介入，行使監督權。檢察機關案件提前介入權是檢察機關履行法律監督職能的重要手段，其基本原理在于，和行政機關相比，檢察機關在案件定性、證據認定和把握方面更為專業，更具有優勢。檢察機關的提前介入能引導行政機關正確地收集、固定和保全證據，能確保案件的正確定性，做到不枉不縱。

（五）建立健全檢察監督工作機制

1．信息共享機制。檢察機關掌握不了行政機關移送案件的有關信息是檢察機關不能有效履行監督職能的原因之一。通過與行政執法機關的聯席會議制度、聯絡員制度等形式，建立信息共享機制。借此檢察機關能提前介入行政執法活動，從源頭上及時發現行政執法與刑事司法銜接程序中的違法問題，尤其是行政機關不依法移送涉罪案件問題，充分發揮檢察監督的職能，尋找監督案源。

2．行政執法案件備案審查機制。備案是檢察機關了解行政違法行為最有效的渠道。當前，行政執法案件備案審查機制尚未建立?？梢钥紤]兩種方式：一是規定在行政執法機關擬作出行政處罰決定前應當向同級檢察機關備案。這種方式成本較大，可能影響行政機關的執法效率；另一種方式是通過加強檢察機關與政府法制部門的聯系，聯合出臺重大行政執法活動報告制度，及時了解行政執法過程中案件的查處情況。