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本文作者：許芝萍作者單位：天津市政法管理干部學院

走節約集約化用地道路，加強土地整理，合理利用土地

首先，科學制定土地利用規劃，加強土地整理。土地利用規劃是對一定區域未來利用土地超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經濟措施［6］。土地整理是在土地生態環境容許的限度內增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一和土地永續利用的有效途徑。實踐證明，土地整理是保證土地規模經營、可持續利用的必由之路。國際上許多發達國家都經歷了這一過程，目前還在不同程度的延續。只是由于各國的國情不同，其發展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應切實遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導思想，對土地合理開發利用使稀缺的土地資源利用率實現最大化。通過土地利用規劃和土地整理，復耕還田，確保耕地不減少，實現土地使用集約化。其次，限制人們對土地的過度占有，促進對土地的節約集約使用。人多地少是我國的基本國情，保護土地更是關乎中華民族生存與發展，關系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉變、由大手大腳用地向厲行節約用地轉變、由寬松優惠供地向從嚴從緊供地轉變、由約束性不強的管理向依法嚴格管理轉變，轉變“高樓大廈就是城鎮化”的認識誤區。最后，借鑒國外經驗通過法律不斷規范人們在土地取得、保有、使用等方面的行為，汲取一些發達國家在工業化、城市化過程中的非理性擴張對自然資源，特別是對土地資源所造成的浪費與破壞的教訓，通過合理規劃，在有限的土地上實現生態、建設、居住用地的合理安排和集約利用。提高節約集約用地水平，使現有的土地資源得到充分合理的利用，發揮土地的最大潛能。

設立有效的救濟途徑制約政府行政征收權

“沒有救濟就沒有權利”，救濟程序的嚴謹和完備，是權利實現的主要保障。我國現行法律對被征地農民的救濟程序還有很大缺陷，這顯然不利于對弱勢群體的保護。由于救濟程序的缺失，很多失地農民無奈走上上訪、信訪之路，這無疑就違背了土地征用目的的初衷。應當為失地農民設立并完善行政救濟程序、司法救濟程序，設立并完善公益訴訟制度。有效的救濟是制約行政權的最后防線，在政府行使行政征收權與農民私權發生爭議時，需要行之有效的救濟途徑來解決糾紛。實踐證明，行之有效的救濟是建立土地征收糾紛的司法救濟機制，司法救濟通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農村集體經濟組織或其成員的訴訟請求，依法定的審判職權和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭議，糾正土地征收行政違法，監督相關行政主體依法行使農村土地征收權，實現對農村集體經濟組織及其成員合法土地權益的司法保護和救濟。目前，我國土地征用只在安置補償部分才涉及對被征用人的救濟，而且一般都是先有行政機關裁決，對行政裁決不服再申請行政復議或是提起行政訴訟。土地征用過程中的其它環節如:行政規劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應的監督和救濟方式，這無疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟途徑能夠監督和制約政府的行政征收權，防止征地過程中對農民合法權益的侵害。

完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利

在征地過程中，農民應該擁有參與及決策的民主權利，這一方面體現了憲法賦予公民享有的平等參與全國性和地方性事務的管理和決策的權利，另一方面體現了基層民主政治運行過程中的一系列自治性的民主政治權利。農村土地征用涉及到千家萬戶農民的利益，因此完善農村土地征用程序，保障農民在民主決策中的權利就顯得十分必要。實踐中政府應從三個方面完善農村土地征用程序:一是加強對農村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設規劃審批，劃定永久性農田保護區，全面落實占補平衡要求，尤其是要加強對所謂“公共利益”的審核，嚴格監管土地征用過程中出現的濫用行政權力的問題;二是增加農村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導作用，應當考慮設計專門針對征地目的正當性和必要性的聽證程序，設計制定補償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規定的聽證程序舉行，邀請與征地行為本身沒有利害關系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當性或者舉證不充分，征地不應得到批準。征地主體不能證明補償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動;三是加強農村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權人和使用權人意愿，強化其參與作用。作為集體土地的所有權人和使用人，農民對土地征用這一對其自身有巨大影響的事項的意見應被尊重和考慮。同時，建立信息公開制度及時公開土地信息，向社會公開土地征收的有關情況，公布對土地征收有影響的決策信息、補償的范圍、標準和時間等資料，讓農民知情。然后，讓農民可以有效地參與決策、改變失地農民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過程中的暗箱操作，被征土地的農民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動，使我國逐步實現土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農村土地征用的補償制度，充分保障失地農民的利益

農村土地征用補償制度的建立，是保障失地農民利益的關鍵所在，也是避免雙方矛盾沖突的有效措施。我國《物權法》第42條規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”《物權法》規定的“足額支付”土地補償費等，體現了“完全補償”的原則①。實踐中真正落實“足額支付”征地補償，應該從幾個方面著手:提高補償標準。現行《土地管理法》規定的按照被征收土地的原用途給予補償，這種補償標準過低、缺乏科學性，而且根據級差地租的理論，不僅沒有包含土地增值部分，而且連被征收土地的市場價格都沒有體現［7］，在當今市場經濟條件下，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，才能讓農民支持土地的征用，甚至在土地征用的過程中政府應該讓利于民，適當提高征地補償標準，尤其是公路、鐵路等一般性建設項目，不能隨意以國家重點建設名義壓低征地價格，侵害農民利益。第二，合理地給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。建立失地農民的社會保障機制是解決失地農民今后生活的根本途徑［8］，具體做法是將征地農民納入養老保險體系，這里大致有兩種情況:對完全征地的農民，應及時進行農轉居，然后加入城鎮居民社會養老保險體系，進“社保”;對部分征地的農民，應及時加入農村養老保險體系，進“農保”。第三，擴大補償的范圍。土地征用安置補償辦法應根據區域的地理狀況、經濟發展水平、人均耕地面積、農業產值等確定片區綜合價，執行同地同價原則，并以承包期30年為一周期，實行分年支付土地補償費，前三年的土地補償費一次性兌現，剩余27年的安置補償費按年支付，每年應該按一定比例增長，補償標準根據物價指數的變化，每三年調整一次。這一做法可以解決農民拿到一次性補償費后，“坐吃山空”的后患，保障他們老有所依。

完善有關土地征用的立法

從完善立法角度說，應當考慮制定專門的《土地征用法》，以便對土地征用目的的具體流程和審核程序做出法律層面的規范。同時，筆者認為應在借鑒各國立法例的基礎上，制定《土地利用規劃法》，確立土地利用規劃法的龍頭法地位，樹立土地利用規劃的權威性，厘清土地利用總體規劃與城鄉規劃的關系，重申土地利用規劃與城鄉規劃的有效制約關系，以城鄉規劃服從土地利用規劃為前提協調兩種規劃的關系。在完善相關土地法律法規的同時，還應對土地征用的具體操作流程予以詳盡規定，并貫穿于土地征用的整個過程，從用地申請、征地前公告、征地聽證，到征地批準后公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償的原則和標準、征地糾紛的處理等各個方面和環節，用法律明確詳盡的條文做出強有力的規范。這既能保證國家行政權力的有效行使，也可充分保障土地被征用者的合法權益。同時，還要加大執法監察力度，嚴格依法規范土地征用行為，嚴肅查處各類違法用地現象，提高土地征用的法制化進程。這樣既可以有力保障正當的土地征用能夠順利進行，維護公共利益，又能有效保護被征地農民的合法權益不受侵犯，維護社會穩定，從而推進我國經濟可持續發展。