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本文作者：曾罛作者單位：武漢大學(xué)

在我國，建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)一定范圍內(nèi)的民事公訴權(quán)，不僅有其現(xiàn)實的必要性，而且具備充分的可行性。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有堅實的憲政基礎(chǔ)

按照馬克思列寧主義的國家學(xué)說特別是列寧關(guān)于法律監(jiān)督的理論，并在吸收中華法治文明結(jié)晶的基礎(chǔ)上，我國建立了獨立的檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。作為專司法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)，通過法定的檢察權(quán)的行使，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)切實執(zhí)行法律，監(jiān)督一切公民和社會組織嚴(yán)格遵守法律，以保障國家法律得到統(tǒng)一、正確實施。檢察機(jī)關(guān)之所以適合并能夠擔(dān)負(fù)起提起民事公訴的職責(zé)，正是其作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和依法享有的法律監(jiān)督權(quán)的屬性所決定的。在我國人民代表大會制度的議行合一模式中，由人民代表大會代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力，在人民代表大會制度上，按照人民民主的原則和國家權(quán)力運作的需要，將行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)分別授予人民政府、人民法院和人民檢察院行使，由此形成了所謂“一府兩院”的權(quán)力構(gòu)成格局。雖然人民政府、人民法院和人民檢察院在依法進(jìn)行各自的職能活動中，都能代表國家，其職能活動中都包涵維護(hù)國家利益、社會公共利益和公法秩序的要求和目的，但是他們的職能活動的特點以及所扮演的角色各不相同。人民法院作為國家審判機(jī)關(guān)代表國家行使審判權(quán)，但審判權(quán)的消極性、被動性和必須保持中立的屬性，決定了人民法院不能以國家和公共利益的代表者的身份，自己起訴并由自己審判案件。人民政府是通過組成政府的各個職能部門行使職能和管理社會公共事務(wù)職權(quán)的，這些政府職能部門雖然在某些方面可以代表國家，但作為公益的具體監(jiān)管機(jī)關(guān)，其本身是不統(tǒng)一的，有時難免會因部門利益的考慮和影響，故不宜由其承擔(dān)公益的最后保護(hù)者的角色；而且由它在民事公訴中統(tǒng)一代表國家，有時可能會造成公益在不同部門之間的沖突，不利于有效地保護(hù)公益和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。而檢察機(jī)關(guān)的憲法定位決定了其實施的執(zhí)法行為和法律監(jiān)督行為的出發(fā)點和落腳點，都是為維護(hù)國家利益、社會公共利益和公法秩序。法律監(jiān)督不是一個抽象的概念，它包括了若干項具體的權(quán)能，這些具體的權(quán)能是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的具體實現(xiàn)方式。根據(jù)我國法律規(guī)定并結(jié)合有關(guān)法學(xué)理論，一般認(rèn)為，法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容大致分為公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、逮捕權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。公訴權(quán)作為實現(xiàn)法律監(jiān)督的一項權(quán)能，就其本來含義來講，應(yīng)當(dāng)包括對刑事案件提起公訴的權(quán)力即刑事公訴權(quán)、對民事案件提起公訴的權(quán)力即民事公訴權(quán)和對行政案件提起公訴即行政公訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)通過行使民事公訴權(quán)，對侵害國家利益、社會公共利益和公民合法民事權(quán)益的民事違法行為提起公訴并請求法院通過審判權(quán)予以追究民事責(zé)任，其結(jié)果是，既能監(jiān)督國家法律的統(tǒng)一、正確實施，又能保護(hù)社會公共利益和其他民事主體的合法權(quán)益。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有成熟的法理基礎(chǔ)

根據(jù)社會契約理論，國家是自由的人民基于自由協(xié)議的產(chǎn)物，是根據(jù)自由協(xié)議，行使人民依協(xié)議授予的權(quán)力，并為人民謀福祉。國家作為一個抽象的集合體可以參與一定的民事活動，這是人們公認(rèn)的事實，而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，國家以特殊民事主體的身份參與民事活動的機(jī)會將越來越多，這樣，其利益遭受損害的可能性和風(fēng)險也會越來越大。國家作為民事主體，同公民、法人、其他組織作為民事主體一樣，同樣應(yīng)該擁有實體民事法律關(guān)系上的民事權(quán)利并享有實體權(quán)益受到不法侵害時的救濟(jì)請求權(quán)，即國家民事訴權(quán)。這種國家民事訴權(quán)的產(chǎn)生，只能是基于如下兩種事實：一是基于國家作為社會公共利益的保護(hù)者和公法秩序的維護(hù)者的身份。隨著人類社會的發(fā)展，人們關(guān)于國家職能的認(rèn)識也在不斷發(fā)展變化。在當(dāng)代，國家不再被僅僅定義為暴力機(jī)器，更重要的是作為社會公共利益保護(hù)者和公法秩序的維護(hù)者，有效地組織對社會的管理，為全體社會成員謀取福利。一切破壞社會公共利益和公法秩序的行為，實際上都是對國家利益的侵害。對于這種侵害行為，根據(jù)其情節(jié)和造成的后果等因素，可區(qū)別為刑事侵害和民事侵害。毫無疑問，對這些侵害，國家應(yīng)分別給予相應(yīng)的刑事制裁或民事制裁，而這種制裁的手段之一就是刑事公訴或民事公訴。二是基于國家利益尤其是國有資產(chǎn)所有者的身份。我國是以公有制為基礎(chǔ)的國家，全民所有制經(jīng)濟(jì)是國家的經(jīng)濟(jì)命脈，是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，是國家政權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)和人民富裕的物質(zhì)源泉。由于全民所有制財產(chǎn)歸屬代表全體人民的國家掌握，所以全民所有制亦即國家所有權(quán)。國家作為一種虛幻的共同體，其一般并不直接占有、使用和經(jīng)營財產(chǎn)，它只能將屬于全民而又由其掌握的大量的國家財產(chǎn)授予國有企業(yè)經(jīng)營管理，以充分發(fā)揮國家財產(chǎn)的效用，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、滿足人民需要的目的。國有企業(yè)經(jīng)營管理國有財產(chǎn)，但是它本身卻不享有國有財產(chǎn)所有權(quán)。所以，當(dāng)國有企業(yè)經(jīng)營管理的財產(chǎn)受到民事違法行為侵害時，真正受到侵害的權(quán)利主體是作為所有者的國家。在此種情況下，國家當(dāng)然享有民事訴權(quán)［6］。傳統(tǒng)的訴權(quán)理論認(rèn)為，訴權(quán)并非是人皆有之的權(quán)利，“沒有利益便沒有訴權(quán)”的法諺表明，具有特定的利益是享有訴權(quán)的前提條件。申言之，有利益才有訴權(quán)，沒有利益就沒有訴權(quán)。基于這一認(rèn)識，通常認(rèn)為，訴權(quán)是指有特定利益的主體對特定的民事糾紛，享有以當(dāng)事人的名義提起和參加民事訴訟并請求法院行使審判權(quán)的權(quán)利。在這里，當(dāng)事人是否享有提起和參加訴訟的訴權(quán)，取決于是否與特定民事糾紛有法律上的利害關(guān)系。但是，馬克思主義認(rèn)為，法律關(guān)系作為一種社會關(guān)系，是“基于不依人們意志和意識為轉(zhuǎn)移而形成的那些物質(zhì)關(guān)系的上層建筑物，是不依人們?yōu)榫S護(hù)本身生存而活動的形成”［7］。“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系。”［8］隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民事訴訟制度也在進(jìn)一步發(fā)展，訴權(quán)理論只有與之相適應(yīng)，對訴訟關(guān)系和訴訟活動不斷作出新的理論闡釋，才能突現(xiàn)出其固有的價值。從羅馬法時期訴權(quán)理論的起源，到歐洲中世紀(jì)訴權(quán)的衰落，再到近現(xiàn)代訴權(quán)與實體請求權(quán)的分野，都無不說明了這一道理。在訴權(quán)理論的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了形式意義上的訴權(quán)與實質(zhì)意義上的訴權(quán)的分離，直接享有現(xiàn)實的實體法上的權(quán)利不再是享有訴權(quán)并向法院提起訴訟的基本條件。換言之，即使與特定的民事權(quán)利義務(wù)糾紛沒有法律上的利害關(guān)系，也可以作為當(dāng)事人享有必要的訴權(quán)。這樣，就使得“利益者”以外的國家檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟主體行使民事訴權(quán)具備可行性。還需要進(jìn)一步指出的是，民事領(lǐng)域中的意思自治原則并不是絕對的，對于侵犯了社會公共利益和公法秩序的民事違法行為，任何人都不享有自由處分權(quán)，這是法治社會的基本特征和基本要求之一［6］。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有現(xiàn)實的法律基礎(chǔ)

我國對國家利益和社會公共利益的保護(hù)，從憲法到各個部門法，都已有明確規(guī)定，可以說已經(jīng)建立起了以憲法為統(tǒng)帥，以部門法為落實的基本完整的關(guān)于國家利益和社會公共利益的法律保障體系。我國憲法第7條規(guī)定：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”第12條規(guī)定：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。”“國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞國家和集體的財產(chǎn)。”第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”第53條規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，遵守勞動紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會公德。”我國民法通則第7條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家計劃，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。”我國《合同法》第7條規(guī)定：“當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會公德，不得擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會公共利益。”我國新刑事訴訟法第99條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。被害人死亡或者喪失行為能力的，被害人的法定人、近親屬有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”我國新民事訴訟法第15條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。前文提到的新民事訴訟法第55條則對有關(guān)公益訴訟的問題作出了更為明確的規(guī)定。我國有關(guān)公司和法人組織和活動的法律以及有關(guān)公民身份和涉及環(huán)境保護(hù)的法律﹙如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《專利法》、《票據(jù)法》等等﹚，都強調(diào)了對國家和社會公共利益的保護(hù)。我國憲法第129條還規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這些規(guī)定表明，國家有義務(wù)保護(hù)國家和社會的公共利益，而檢察機(jī)關(guān)是保護(hù)國家和社會公共利益的重要主體，其行使權(quán)力的方式可以是督促起訴，也可以是支持起訴即提起民事公益訴訟。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有可貴的實踐基礎(chǔ)

事實上，我國檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與其他機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及公民個人相比，其所擁有的人力、物力和財力及參與訴訟方面所享有的職權(quán)和專業(yè)能力優(yōu)勢十分明顯，特別是我國檢察機(jī)關(guān)近二十年來民事行政檢察工作得到了迅猛發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)通過民事案件的法律監(jiān)督，積累了豐富的民事訴訟活動經(jīng)驗和專業(yè)素質(zhì)，這些優(yōu)勢的存在特別有利于扭轉(zhuǎn)和平衡當(dāng)前公益訴訟中存在的原告弱勢、被告強勢的實力差距。為了保護(hù)國家利益和社會公共利益，近年來，我國部分檢察機(jī)關(guān)因應(yīng)形勢的發(fā)展就民事公益訴訟的問題進(jìn)行了卓有成效的探索，得到了社會各界的普遍好評。1997年7月1日，我國河南省方城縣人民檢察院以原告的身份代表國家對一起國有資產(chǎn)流失案件提起了民事公訴，開了我國民事公益訴訟之先河。自此以后，黑龍江、山東、河北、河南、陜西、貴州、浙江、上海、江西、廣東等省市檢察機(jī)關(guān)都積極開展了相關(guān)的實踐探索，至今全國檢察機(jī)關(guān)提起和參與的公益訴訟案件已逾100例，且均獲得法院判決的支持，社會效果良好。以廣東省為例，2008年以來，全省各級檢察機(jī)關(guān)共提起18宗公益訴訟，全部獲得法院的判決支持。其中，廣州市海珠區(qū)檢察院辦理了國內(nèi)第一宗具有判決給付內(nèi)容的環(huán)保公益訴訟案，深圳市寶安區(qū)檢察院訴深燃石油氣有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案被評為“2011年中國十大公益訴訟”案例。我國部分地區(qū)檢察院還專門制定《開展公益訴訟的指導(dǎo)意見》，規(guī)范開展環(huán)境公益訴訟的原則、程序和條件。一切法律的制定、修改和補充完善，都是在認(rèn)真總結(jié)司法實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，并借鑒人類法治中能夠為我所用的有益成份而完成的。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實踐探索已經(jīng)表明，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的客觀條件已經(jīng)比較成熟，在實施修改后的《民事訴訟法》的過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能作用，總結(jié)近年來檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步規(guī)范提起公益訴訟的范圍和程序，以更好地運用法律武器捍衛(wèi)國家利益和社會公共利益。