環境司法公眾參與的內涵與特征
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摘要：環境司法是生態文明建設進程中的重要環節。當前我國的環境司法屬于由保護型向治理型的過渡階段，具有救濟環境法益、制約公共權力、促使公共政策形成、引導利益衡量等功能。公眾參與環境司法不僅是權利，而且是義務，要實現有理、有效、有序的參與，需要社會各部門、機構的共同努力。環境司法公眾參與具有無直接利益沖突性、實質參與性和有限參與性三個特征。
界定某一法律事物的內涵，須明確其概念、特征、功能等諸多要素，力求對各種具有法律意義的事物、狀態、行為進行概括，形成專門的術語。準確的內涵是制度規范的基礎，更是運行機制的邏輯起點，否則容易導致同一場域中的研究者們各自為政，無法實現有效溝通，尤其在法律推理中需要對概念的語義進行確證或具體化[1]。生態文明法治視域下公眾參與的法律制度涉及環境司法、公眾、參與等諸多概念，涵蓋環境法律從創制、實施到實現的全過程，具體包括立法參與、行政執法參與和司法參與等多個環節。本文聚焦司法參與，以期厘清環境司法公眾參與的內涵，從而在制度設計和運行層面充分保障公眾參與環境司法的權利和參與的效果。
一、環境司法的功能定位
“司法”一詞源于清末修訂的《法院編制法》和《大清新刑律》①，是指國家司法機關①依據法定職權按照法定程序適用法律的行為總稱[2]。環境司法是指司法機關處理各種涉及環境權益糾紛的活動的總稱，是國家司法活動的重要組成部分。國家通過建立環境司法體制、機制和制度，保障公民、法人、其他組織和國家的環境權益，保障國家生態文明戰略得以順利實現。就環境司法的功能定位而言，有的學者將環境司法分為調整型、保護型和治理型[3]。從司法目標劃分，調整型的目標是調整利益沖突與塑造秩序，重在解決糾紛，救濟權利，實現個案正義；保護型的目標重在維護公共利益，分配環境和社會風險，保護環境生態系統的完整性；治理型的目標是協調社會關系，規范社會行為，化解社會矛盾，應對社會風險，憑借司法固有的中立性和權威性完善社會治理。但現實中由于環境侵害的長期性、不確定性、復合性等特征以及受害者司法能力的欠缺，大量環境侵害糾紛并未進入司法程序，使得調整型的目標收效甚微。可喜的是，中國環境司法改革的努力方向和具體舉措都指向了保護型司法，我國當前的環境司法應當屬于由保護型向治理型的過渡階段。環境司法的功能總體來講有四項。一是救濟環境法益。救濟權利是司法的核心功能，是衡量一個國家公民權利的保障是否有效和充分的關鍵標準。由于環境權尚未法定，無法成為訴訟請求與司法判斷的依據，但不影響環境法益作為救濟對象，無論公益還是私益②。環境法保護的法益是指沒有升級為環境權利的其他正當利益，通常又被學者們稱為環境利益③。環境司法除了救濟環境私益，更重要的恰恰是對環境公共利益的保護。二是制約公共權力。司法的一個重要政治功能就是制約公共權力。環境司法可以加強對環境治理中各類公共權力的監督和制約，確保權力在法律的框架內行使，有效促進環境保護和資源開發利用，提升生態文明程度。三是促使公共政策形成。司法雖不直接制定公共政策，但在司法裁判過程中，往往需要對政策進行解釋和細化，將政策轉化為可援引的法律規則，從而作為司法裁判的依據[4]。司法裁判與公共政策調整、立法完善密切相關，為全體社會成員樹立行為指南，推動環境法律的發展，達到全面實現權利救濟的目的。可見，裁判的效力擴張使現代司法已經具備了促進公共政策形成的衍生功能。四是引導利益衡量。利益本身具有的層次性是可衡量的，如生命利益高于財產利益，健康利益高于娛樂利益。特定的時代和社會將會強行確定各種社會利益的位序排列，而且這種排列會隨著時代的發展而變化，試圖通過法律制度將其固定是不可行的[5]。因此，司法也必須順應這種排列。環境司法對于環境利益的衡量，實質為裁判者根據個案中的事實和證據，按照一定程序對糾紛中涉及的多種利益位階作出相應的評判。
二、公眾參與的內涵與特征
（一）公眾
公眾（public）是參與司法的主體之一，司法意義上的“公眾”在實踐中先后經歷了“群眾”“公民”到“公眾”的變化，所以“公眾”當屬第三個階段的進化用語。公眾作為法律概念，有別于群眾、公民、人民。群眾概念源于中國共產黨的群眾路線和革命傳統，帶有濃厚的政治色彩，與之對應的是“干部”和“黨員”，標志著身份的不同和待遇的差別。由于缺少法律的意味和內涵，后來在司法領域逐漸被棄用。從群眾向公民的過渡，體現的是治國方略的調整，即由人治向法治過渡，政治概念上的群眾與法律概念上的公民不可同日而語[6]。公民為法律概念，法治色彩濃于政治色彩，按照我國憲法的規定，是指擁有一個國家國籍的人①。然而從參與司法的角度看，公民在涵蓋范圍上依然存在邏輯問題，一是將無國籍者和外國人排除在參與主體之外，二是凸顯公民個體而忽略了在現代社會司法參與中起舉足輕重作用的社會團體、組織、機構，概念上的瑕疵不言而喻。“公眾”一詞的引入，在語義上解決了群眾和公民的難題，是更為合適的選擇。所謂公眾，是指相互之間在行為上有互動、結果上有影響的個人、群體或組織機構的總和[7]。公眾從詞義來看隸屬于公共關系學，剔除了政治色彩和國籍限制，個人、群體、機構都可以統一在公眾的涵蓋范圍之內，并更為強調群體的力量。本文認為，將公眾作為司法參與主體的概念性描述，無論在詞語釋義還是現實語境中都可以充分保證參與的廣泛性。與公眾相近的另一個概念——“大眾”，實為傳播學概念。與公眾相比，大眾呈現出大規模性、分散性和異質性、匿名性、流動性、無組織性等特點[8]。環境法領域的“公眾”一詞首次出現在1991年聯合國《跨國界背景下環境影響評價公約》中，指的是“一個或一個以上的自然人或法人”，隨后“公眾”一詞被許多國家在環境立法中使用[9]。1998年《公眾在環境事務中的知情權、參與決策權和獲得司法救濟的國際公約》（簡稱奧胡斯公約）中對“公眾”的定義進行了擴展，除了自然人與法人之外，増加了協會、組織和團體，使得公眾的概念既包括了享有政治權利、環境權利的公民，也包括市民社會中的普通市民和社會團體，還包括市場經濟中的環境消費者，擁有多重身份[10]
。（二）公眾參與
公眾參與（publicparticipationorcitizenparticipation），又稱為民眾參與或市民參與，于1969年美國《國家環境政策法》中首次提出，此后在其他各國逐漸推廣。公眾參與最早的定義①為“人們單獨地或者經由有組織的團體，交流信息、發表意見、表達利益訴求，企圖影響有關事務的決策或者結果”[11]，最初被應用于政治領域。美國學者科恩從公民參與的角度定義了民主，隨后由政治學領域向社會學、經濟學、法學、管理學領域不斷延伸。20世紀90年代以來，“公眾參與”的理論和概念在參與民主理論、協商民主理論、行政民主理論以及善治、治理等理論的夾雜中引入我國，并逐步得到認可。國內學者對公眾參與也有諸多定義。俞可平教授研究較早②，他認為公民參與又稱公共參與、公眾參與，是公民試圖影響公共政策、生活的一切活動[12]。王錫鋅教授從行政立法和決策的角度，認為公眾參與就是被授權以提供信息、表達意見、發表評論、闡述訴求等方式，參與所涉及的與公共利益相關的重大問題的研究[13]。賈西津教授認為公民參與是指公民通過政治體制內的正規途徑，試圖影響政府的決策，尤其是與投票相關的行為[14]。公眾參與有其社會學的動力基礎。一般而言，社會經濟發展程度越高，公眾文明素養就越高，公眾政治參與范圍就越大，公眾的參與動力也會由自覺參與代替被動參與。參與動力的變化，在一定程度上表明了參與主體由公民到公眾的身份轉換和由被動到主動的態度轉換[15]。毋庸置疑，作為上層建筑的政治參與必然會隨著經濟基礎發生變化，公眾參與司法的內涵、形式會不斷地適應新時代，擁有全新的詮釋。對于公眾參與的性質，學界主要有權力說、權利說、活動說三種觀點[16]。權力說③認為公眾參與是一種權力，這種權力通過再分配而取得，使得那些原本無權力的民眾被賦權參與政治、經濟政策制定過程[17]。權利說認為公眾參與是公眾的一項基本權利，本質上是程序性參與權。活動說認為公眾參與是指有著共同的利益和興趣的社會群體，因為公共利益而參與和介入政府決策過程的活動[18]。本文支持權利說，公眾參與本身的價值就在于，利益相關者可共同影響決策作出、發展導向、資源配置[19]，應當明確為公眾的權利。公眾參與的理想狀態應當包括有理、有序、有效三個方面。所謂有理是指公眾參與有著科學的理論支撐，并非憑空而來，有著相應的立法體系作為法律適用的依據。所謂有序，是指公眾參與應當在法律規定的權限、范圍內，通過科學化、理性化、制度化的參與渠道和程序，積極主動地參與司法審判活動，可概括為范圍法定、權限法定、渠道法定、程序法定[20]。有序的參與，一是表明公眾對現行司法權威的認同，愿意通過現有法律框架表達訴求；二是表明公權力機關、公民社會、民間組織之間已然形成政治互信的狀態，秩序就是這種狀態的外在表現。所謂有效，是指公眾參與司法的效果達到預期目標，即公眾的參與彌補了司法機關的自身不足，監督了司法機關的權力，實現了參與的價值。就發展趨勢來看，在司法改革和生態文明建設背景下，公眾參與司法呈現出越來越濃厚的權利趨向。權利行使的渠道逐漸暢通，越來越多的規則、程序保障公眾參與環境司法活動。權利的救濟渠道也公開透明，公眾有權獲得法律救濟[21]。
三、環境司法公眾參與的內涵與性質
（一）環境司法公眾參與的內涵環境司法公眾參與是指，與環境案件無直接利害關系的公民個人或社會組織、機構，通過信息交流、發表意見、起訴、旁聽、監督等方式參與環境案件的調查、審理、執行等過程，旨在影響環境司法決策或結果的制度化的行為。可見，公眾參與是在程序化、法治化的方式下進行的[22]，但哪些公眾參與？參與哪些過程？授予公眾什么權力？這些涉及公眾參與司法的廣度和深度的問題，必須在制度設計之初予以明確。就參與的分類看，呂忠梅教授按照環節的不同，把環境領域的公眾參與分為預案參與、過程參與、末端參與和行為參與[23]。也有學者將其分為“橫向參與”和“縱向參與”，橫向參與指公眾參與環境事務的廣度，縱向參與則指公眾在深度上能夠參與到環境事務的哪些環節①。我國在《環境影響評價法》（2002年）和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（2016年）中規定了環境公眾參與，是立法的進步，但將公眾參與限定在環境影響評價的行政過程中，不免過于狹隘。就參與目的而言，微觀層面的公眾參與環境司法，可以防止案件判決的盲目性，實現司法判決中技藝理性與常理、常情的有效融合，使案件判決更加合法合理。宏觀層面的公眾參與可以作為司法專門化的有益補充，實現對司法機關權力運行的監督，使司法權的權威和公信力得以彰顯。司法的最終目的是解決公眾的糾紛，為社會穩定和社會發展保駕護航。簡言之，司法為公眾而存在，因此，司法的設計和運行應站在公眾的立場來思考。我國上一輪的司法改革雖有進步，但改革尚未完全深入公眾的內心，主要原因是改革的主體以司法機關為主，缺乏公眾的適當參與，結果是改革的結果不夠接地氣。司法事務是國家事務中的重要組成部分。社會公眾在司法活動中是否享有廣泛而明確的參與權，是衡量國家法治水平的標尺之一。公眾的司法參與權是指公民以個體或組織的名義直接地參與司法活動，從而對司法機關在審理案件以及案件執行過程中的行為產生影響與制約的權利[24]。環境司法公眾參與的實現途徑就是通過履行訴權、結社權、表達權、知情權和監督權來實現。每一種權利的行使相互獨立卻又相互配合，共同實現維護環境公共利益之目的。總之，公眾參與環境司法不僅是權利，而且是義務。要實現有理、有效、有序的參與，需要社會各部門、機構的共同努力。
（二）環境司法公眾參與的性質
首先，環境司法公眾參與是公眾參與在環境司法領域的延伸，是社會管理體系的重要組成部分，是深化司法改革的重要環節。環境司法公眾參與的實現，有利于維護公眾的環境利益表達權和請求權，能夠在環境決策中發表自己的觀點，維護他人、集體和社會的環境權益，彰顯環境公平和正義。環境司法公眾參與有其情感優勢和知識互補優勢，可以彌補法官知識的不足，充實司法判決的感性，監督司法執行的效能。其次，環境司法公眾參與是公眾法治主體身份的體現。環境司法公眾參與的主體是沒有直接利害關系的公民個體和其他組織、機構，代表的是公共利益而非私人利益。在傳統的人民主權理論中，國家的一切權力屬于人民，環境公共利益只能由抽象的人民所有，而人民只有將權力讓渡于國家，再委托國家機關來行使。根據這一邏輯，私人無法獲得權力讓渡，無法代表公共利益。而通過環境司法的公眾參與，私法主體經過公益訴訟的洗禮，完成身份轉變，實現了公民個人到公益代表人的華麗轉身，使人民主權原則具體化為公民或其他組織實實在在的訴權、監督權、參與權，為環境保護奠定深厚的群眾基礎。最后，環境司法公眾參與是彌補制度缺陷的有力舉措。在“大政府小社會”的現有體制下，行政機關和司法機關的權力容易不斷擴張、膨脹，尤其容易在利益驅動下出現濫用甚至腐敗。僅僅依靠政府部門的內部監督和官員自覺的清正廉潔，不足以限制這種權力擴張。公眾參與環境司法，客觀上為環境案件高效、公正的審理提供了一種保險，即對權力的制衡與監督。長遠來看，可以激發公眾保護環境的熱情，彌補公訴制度救濟范圍有限的不足，更大幾率地監督環境違法犯罪行為，阻止環境惡化。
（三）環境司法公眾參與的特征
公眾參與司法可以從參與的主體與所涉利益的關聯性、參與的影響結果、參與人員的范圍等三個方面來認識。首先，參與的外部性體現在兩方面，一是參與人與其所維護的公共利益沒有任何直接利益關聯[25]；二是參與人沒有法定的義務和職責維護該部分公共利益。公眾參與司法的直接目的是為了履行其參與國家事務的權利，間接目的是為了制約司法權力的恣意擴張。從這個角度而言，參與司法人人有責。因此，案件的直接當事人參加司法活動是為了自己的利益而爭，用“參與”一詞無法精確表達。對于其他訴訟參加人并非利害關系人①，“參與”一詞則完全可以表達，十分妥帖。其次，參與應是實質性參與。參與人從主觀上和客觀上都希望自己的言論、建議、主張能夠對結果產生一定的實質性影響，體現參與的價值，否則就只是表面參與、走過場。實質性參與的另一個隱形特征是參與的廣泛性，涵蓋了從起訴到執行的全過程，否則實質性參與就是不完整的、有瑕疵的。最后，參與是有限性的參與。無論參與者身份如何，這一過程中，司法機關尤其是法院始終都處于主導地位，是國家司法權力的主要行使者，引導著審判、執行的走向。換言之，公眾參與的實質是在司法權主導下的有限參與。沒有約束的參與只能導致混亂、無序，最終損害的必將是社會公共利益。由此，環境司法公眾參與的特征包括無直接利益沖突性、實質參與性、有限參與性三個方面。
一是無直接利益沖突性。環境司法參與人屬于無直接利益關聯方，也沒有法定的義務和職責維護該利益。換言之，參與人參與的具體環境司法活動的原因或者動機不是謀取個人或所屬團體的既定私利。生態環境是人類共同的財產，參與人自身作為社會群體中的一員，有義務將環境司法活動視為社會公共生活的一部分，通過參與達到維護司法公平正義，有效監督司法權力，致力保護公共環境，協助維護他人權利的目的。從這個意義上講，公眾參與環境司法應是一種無直接利益沖突的參與。這意味著環境司法的公眾參與，將參與具體案件的當事人及其他與案件具有利益直接相關性的訴訟參與人排除在外，如檢察機關和環保行政機關，他們盡管也無直接的利益關聯，但有法定的義務和職責。
二是實質參與性。環境司法參與人在司法活動中的行為、言論、訴求、決定，會對案件產生真實的、實質性的影響。在很大程度上，審理階段會影響案件的判決或裁定結論，執行階段影響案件的執行效果。如前文所述，根據參與梯度理論，公眾參與司法要想真正實現實質性參與，其參與程度必須達到合作以上的層次，才能對權力產生有效制約，對效果產生影響。因此，環境司法過程中的公眾參與要有法定權利可訴，有法律程序可循，有法律效果可顯，有法律責任可擔。實質參與不是走過場，更不是司法機關為了宣揚政績的做秀，而是要切實履行權利、承擔義務。
三是有限參與性。司法過程中，公民有序參與司法審判是司法民主化的具體-50-表征。公眾參與司法是民主價值對公正價值的競逐，有可能造成司法領域的“舍本逐末”。公眾參與不應成為法官判決的威脅，而應當是有益補充。法官應在司法過程中始終處于主導地位，嚴格把握公眾參與司法審判的限度。公共政策的價值追求是民主，而司法的價值追求是公正，“法官必須是一種遠離政治活動和社會利害的內向型職業……奉禁欲主義和司法消極主義為圭臬”[26]。盡管有點過于教條，但如果公眾參與司法不受限制，則公眾參與司法反而可能成為影響司法公正、獨立的限制性因素。
四、結語
司法是權利保障的最后一道屏障，公眾參與司法是公眾法治主體身份的體現，是彌補制度缺陷的有力舉措，是現代法治的重要途徑。在生態文明社會建設中，要想實現環境治理有理、有效、有序，公眾參與環境司法無疑是諸多途徑中的重要環節。厘清環境司法公眾參與中諸多法律用語的內涵和特征，才能為構建環境司法公眾參與制度奠定基礎。在當前環境司法體制改革深入推進之時，司法機關應當充分保障公眾參與環境司法的權利，構建完善的公眾知情渠道、表達渠道、救濟渠道，充分保障公眾的知情權、參與權、表達權，主動把司法工作融入黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，增強人民群眾在管理司法事務中的獲得感。
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作者：郭金虎 單位：重慶第二師范學院
