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一、對(duì)新《行政訴訟法》中司法審查的解讀

新《行政訴訟法》將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，同時(shí)確立了行政訴訟中規(guī)范性文件司法審查制度。原《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，可納入人民法院受案范圍的行政行為僅限于“具體行政行為”，而不包括“抽象行政行為”。抽象行政行為是指行政主體針對(duì)不特定的行政相對(duì)人單方作出的具有普遍約束力的行政行為，即制定行政規(guī)則的行為[1]。行政訴訟原告不得針對(duì)所有的抽象行為向法院提起訴訟：（1）既不得在沒(méi)有發(fā)生具體案件的情況下，向法院提出對(duì)抽象行為的審查請(qǐng)求，也不得在已經(jīng)發(fā)生具體案件的情況下，附帶地向法院提出對(duì)抽象行為的審查請(qǐng)求；（2）既不得在起訴過(guò)程中向法院提出對(duì)抽象行為的審查請(qǐng)求，也不得在訴訟過(guò)程中向法院提出對(duì)抽象行為的審查請(qǐng)求。[2]新《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”這次修改還在第六十條中規(guī)定：將本法相關(guān)條文中的“具體行政行為”修改為“行政行為”。這就把部分抽象行政行為納入行政訴訟范圍。新《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。”這意味著人民法院可對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。在范圍上，司法審查僅限于行政機(jī)關(guān)制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件。法律、法規(guī)、行政規(guī)章等抽象行政行為均不在審查范圍。在審查后的處理方式上，人民法院無(wú)權(quán)撤銷(xiāo)規(guī)范性文件，只能在個(gè)案中作出認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)的判決。法院可以將其認(rèn)為不合法的規(guī)范性文件不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，在司法判決中不予采納。另外還應(yīng)向制定機(jī)關(guān)提出對(duì)規(guī)范性文件的處理建議。

二、規(guī)范性文件司法審查存在的不足之處

新《行政訴訟法》規(guī)范性文件司法審查僅有原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，仍存在以下幾方面不足之處。第一，在司法審查的啟動(dòng)程序上，只能由公民、法人或者其他組織在行政訴訟中一并提出對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，人民法院不能對(duì)沒(méi)有涉及行政訴訟的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。人民法院在審判中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不合法情況的，只能“不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”，而對(duì)其他也存在不合法情況的但是與案件無(wú)關(guān)的規(guī)范性文件，還不能單獨(dú)提出處理意見(jiàn)。第二，法院對(duì)規(guī)范性文件審查后可向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，但是制定機(jī)關(guān)收到人民法院的處理建議后是否應(yīng)當(dāng)答復(fù)沒(méi)有規(guī)定。如果人民法院的裁判是正確的，制定機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的處理意見(jiàn)置之不理，不作任何改變，這必然導(dǎo)致人民法院處理建議的權(quán)威性，不利于及時(shí)糾正不合法行為。如果人民法院的裁判存在錯(cuò)誤，規(guī)范性文件是符合法律規(guī)定的，那制定機(jī)關(guān)也不提出異議，不利于及時(shí)糾正錯(cuò)誤判決。第三，處理建議有必要同時(shí)告知有制定機(jī)關(guān)以外的相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)。一些規(guī)范性文件在制定過(guò)程中需要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、備案等監(jiān)督程序。人民法院對(duì)規(guī)范性文件審查后，認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，在向制定機(jī)關(guān)提出處理建議的同時(shí)，也應(yīng)將處理意見(jiàn)抄送相應(yīng)有批準(zhǔn)權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)的機(jī)關(guān)，以及時(shí)糾正不合法的抽象行政行為。

三、對(duì)完善規(guī)范性文件司法審查的建議

（一）擴(kuò)大提出司法建議的情況的范圍。除新法第64條規(guī)定的情況外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民法院在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件存在不合法情況的，可提出司法處理意見(jiàn)。如果司法機(jī)關(guān)在司法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件存在不合法情況，也應(yīng)及時(shí)提出建議。不論行政相對(duì)人是否提出審查的要求，人民法院在審理行政訴訟案件中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不合法情況的，即有權(quán)提出建議。

（二）司法審查處理建議在告知制定機(jī)關(guān)的同時(shí)，也應(yīng)告知相關(guān)有撤銷(xiāo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。按照新《行政訴訟法》第六十四條的規(guī)定，人民法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查后認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，只需要向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。筆者認(rèn)為除向制定機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)外，還應(yīng)當(dāng)將處理意見(jiàn)告知有批準(zhǔn)權(quán)和撤銷(xiāo)權(quán)的機(jī)關(guān)。因?yàn)橐恍┎块T(mén)制定規(guī)范性文件存在超越權(quán)限等問(wèn)題，僅向制定機(jī)關(guān)提出司法審查處理建議不利于及時(shí)糾正違法的抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)同時(shí)告知有撤銷(xiāo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。

（三）明確審查后處理程序。人民法院審查后應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形作出相應(yīng)的處理意見(jiàn)，并將司法處理建議告知相應(yīng)的機(jī)關(guān)。處理建議應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件不合法的原因和對(duì)該項(xiàng)規(guī)范文件的處理建議。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)人民法院的司法建議予以重視，并在合理的期限內(nèi)，按照一定的方式、步驟作出答復(fù)。答復(fù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對(duì)司法建議的意見(jiàn)和采取的解決措施。

作者：陳翊單位：諸暨市人民法院