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內容摘要：文章從微觀上分析了農村社會保障產品性質的不同屬性，產品差異決定了政府在提供社會保障產品中所承擔的職能不同；農村土地保障功能日益弱化的現實，要求政府向增強農村家庭資源為基礎的社會保障職能轉變；文章論述了從社會救濟到社會保險的政府職能安排，并提出了相應對策和建議。

關鍵詞：農村社會保障，社會救濟，社會保險，職能轉型

一、社會保障產品的性質與政府職能界定

社會保障是國家在國民收入分配與再分配的基礎上，通過立法保證全體社會成員的基本生活權利，達到調適人們社會關系的一種社會制度。社會保障體系或產品一般由三個項目構成，即社會保險、社會救濟和社會福利。在宏觀的層面，從社會保障產品提供的效果來分析，社會保障具有公共產品的性質，如社會保險的提供對經濟發展的促進作用對每個經濟主體來說都是受益的。但是，在微觀的層面，從社會保障產品提供的具體項目來分析，社會保障應針對不同的保障項目有不同的產品性質。

社會保險的特點是政府從勞動者和企業所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財力支持，集中形成專門基金，在全體公民之間進行調劑。政府每年提供的社會保險支出總量是一定的，當風險發生時，每個人享受到的社會保險的數量也是一定的。顯然，社會保險在消費中是可分割的，政府社會保險的支出總量是每個人享受到的社會保險的數量的總和。由此，社會保險具有可分割的屬性。同時，憲法規定了公民都有享受社會保險的權利，因而，社會保險產品從宏觀的方面來看具有非排他性。但是，社會保險產品的特殊性在于：公民只有在符合一定的條件或風險發生時才能真正享受到社會保險的權利；而且公民也只有先履行了繳納社會保險費的義務，才能在風險發生時獲得享受社會保險的權利，它強調權利和義務的對等性。因此，社會保險在某種程度上具有排他性。

社會救濟和社會福利具有公共產品的性質。從社會救濟和社會福利供給性質上看，社會救濟和社會福利不需要受益與貢獻的對等性，而社會保險卻只能采用受益與貢獻對稱的原則來供給。所以救濟和福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共產品的本質特征。此外，社會救濟和社會福利的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉移，將社會普通公民的收入向社會福利對象轉移，從而達到一種社會公平，很多公共物品具有相類似的作用。因此，社會救濟和社會福利具有公共產品的性質。

從以上分析可以看到，單就社會保障產品供給的角度而言，社會保險與社會救濟、社會福利的屬性是不同的。因此，根據社會保障的作用和特征，政府在社會保障領域中介入的程度和方式有所不同。政府在社會保障產品供給中的職能界定可以歸納為三個方面。(1)政府是社會保障產品的供給主體之一。社會保障產品的屬性決定了只能由政府提供才能夠實現配給的公平和福利的最優。即使對于具有私人產品性質的社會保險而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府為社會保障產品供給提供政策支持。“社會保障制度和政策是社會財富和資源的再次分配。在現代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了。”政府是制定公共政策的主體，政府履行社會保障的職能就需要制定社會保障的公共政策，利用公共政策調節社會保障機制。(3)政府為社會保障產品供給提供法律保障。社會保障制度不僅要實現民主化，還要實現法制化，社會保障法律、法規的出臺也只有政府才能夠完成和實現。

二、農村社會保障的特點與政府社會保障職能轉型

建國以來，農村的社會保障發展隨著土地制度的變遷經歷了許多變化。20世紀50年代的使廣大農民獲得了土地，從而有了創造家庭收入的基本前提。20世紀80年代家庭承包責任制又將集體農業活動轉向以家庭為基礎的農業活動，土地主要依據家庭規模分配給了農戶，土地為農戶提供了基本的生活保障。農村家庭承包制對農村家庭生產產生了巨大的激勵，伴隨著集體經濟的衰弱，家庭承包制也導致了家庭經營風險的增加。這主要表現為土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府財政能力弱，集體積累少，這又導致了農村社會保障程度的降低。目前農村社會保障制度除了有限的社會救濟、社會優撫在農村實施外，其他養老保險、醫療保險、最低生活保障制度在農村基本是空白。

由于原有城鄉社會保障體制和城鄉發展二元性的影響以及農村生產和生活環境的特殊性，農村社會保障具有與城鎮社會保障完全不同的特點。第一，從生產保障方面看，農村社會保障安排與傳統農業活動有著密切的相關性。農村社會保障水平極大地依賴于土地資源的功能產出，土地資源占有量、貧富度、投入率等對農村社會保障水平起重要作用。產出率高，農村社會保障就有保證。傳統農業對農業生產條件的依賴性導致社會救濟的重要性。農業生產的自然條件差，自然災害對農業活動的影響更大，要求社會保障安排更關注農業生產和自然災害問題。同時，家庭作為生產單位將面臨市場經濟中的風險與不穩定性因素，其不斷地增強加大了對農業經濟活動提供生產保障的要求。另外，已有的、分割的保障制度安排嚴重干擾了以農戶需要為基礎的社會保障制度的整體構建。第二，從生活保障方面看，農村地區特別是貧困地區的生活保障問題比較嚴峻。貧困人口的絕大部分居住在農村，為貧困人口提供基本的生活保障就成為農村社會保障制度設計的一個基本立足點。同時，游離于土地外的過剩勞動力帶來了很大程度的農村人口流動，農村人口流動性越來越大，這給以農村人口為對象的各項保障安排帶來了挑戰，使得農村的醫療衛生與教育等社會服務水平遠低于城鎮。

因此，從以上農村社會保障變化的實際看，作為農村社會保障職能實施的主體政府其社會保障職能也需要發生相應的變遷，即向增強農村家庭資源為基礎的社會保障職能的轉變。(1)政府是農村社會保障制度建設的主導。一是政府要對農村社會保障整體規劃，對保障項目、保障標準、資金來源、保障對象、組織實施、監督管理等方面作出制度安排；二是要設立專門的管理機構和監督機構從事農村社會保障工作；三是要確保對農村社會保障的財政投入，尤其要承擔對養老保險、醫療保險、最低生活保障、救災等項目資金投入上的主導責任。(2)集體仍然是農村社會保障建設的主干。雖然農村經濟體制改革打破了傳統集體保障賴以存在的組織和經濟基礎，但是集體作為農村社會保障責任主體的角色沒有改變，只是集體保障的組織依托、現實基礎、具體責任發生了變化，建立在行政村層面上的各類集體組織仍然在農村社會保障中承擔著功能。村辦各類集體經濟組織承擔為村公共福利和公益事業提供資金支持、安置困難戶就業等責任。村各類經濟協會承擔扶持貧困戶脫貧致富的責任。村各類醫療衛生機構承擔為貧困戶提供低償或無償醫療服務、為全體村民提供公共衛生服務的職責。(3)家庭在農村社會保障中有著不可替代的作用。家庭已成為實施社會保障的重要載體和主體。傳統的生活方式和當前主要以家庭為基本生產單位和經營單位的生產經營方式，使家庭具有最直接、最具體的經濟保障和服務保障功能。家庭在農村社會保障中的作用主要體現在三方面：資金和實物保障、服務保障、精神保障。(4)非營利組織在農村社會保障中的作用日益突出。非營利組織具有開創性、專業性、靈活性，可以提供科技、教育培訓、醫療康復、信息等不同的服務，從而成為獨立的服務主體。能籌集資金，開展扶貧活動，充當合作組織的中介，幫助二者建立聯系，使貧困地區得到適當援助。

三、從社會救濟到社會保險職能運作

政府可以把建立農村社會保障制度的基本目標分為兩個階段。在近期，逐步建立起以社會救濟為主，社會養老保險為輔，社會福利、社會互助、合作醫療為補充的農村社會保障制度。在遠期，逐步形成以農村養老保險為中心，社會救濟、社會福利、社會互助、合作醫療為補充，項目齊全、覆蓋面大、水平高、功能強的農村社會保障制度，最終形成城鄉一體化的現代社會保障制度。具體來說，農村社會保障體系建設的重點表現在以下四個方面。

1.建立農村社會救濟制度，解決貧困人口的最低生活保障。農村社會救濟制度的對象是失去最低生活保障的農村貧困人口，目的是保證生活陷入困境人口的最低生活需要。現階段，農村社會救濟是社會保障制度的主體，社會保險只能作為輔助形式來發揮作用，待農村貧困地區的溫飽徹底解決之后，再將社會養老保險作為社會保障的主體。當前在農村貧困地區需要建立和完善的社會救濟制度包括：一是建立農村自然災害社會救濟制度；二是建立貧困地區貧困人口的扶貧制度；三是建立農村貧困地區最低生活保障制度。

2.建立農村貧困地區養老保險制度，解決農民的養老保障問題。當前建立貧困地區農村養老保險制度可以與計劃生育養老保險結合起來，建立農村貧困地區獨生子女父母養老保險制度。可以對領取了獨生子女證的農戶，政府給予獎勵并且給他們建立獨生子女父母養老保險。建立貧困地區農村純女戶養老保險制度。凡是純女戶家庭，只要夫妻一方做了絕育手術，就可以為其建立純女戶養老保險。

3.建立貧困地區農村社會福利制度，解決孤寡、殘疾、老年人的社會保障問題。改革與完善農村貧困地區社會福利制度，實行社會福利的社會化、籌集資金的社會化、服務設施的社會化和服務組織的社會化。擴大農村貧困地區社會福利的覆蓋面，在保障農村孤老和殘疾人口基本生活需要的基礎上，面向全體農民，增加保障項目和服務內容，逐步使貧困地區全體農民成為農村社會福利的主體。同時，形成社會籌資舉辦為主、政府資助為輔、個人積極參與為補充的農村社會福利的新格局。農村老年公寓、敬老院活動中心等，都應該向社會開放。大力發展兼職和志愿者服務隊伍，開拓農村社區服務新領域。

4.建立和完善貧困地區農村合作醫療制度，解決農民最基本的醫療保障問題。由政府投資建立鄉鎮中心衛生院，鄉村出資建立村級衛生所。其經費可以從村集體經濟的公共積累中拿出一部分，也可以發動村民集資建設村級衛生所。同時，可以采取民辦公助的方式，由村民自己出資舉辦村級衛生所，由衛生局給予適當的資助，村集體在征地、建房等方面給予優惠。另外，村民也可以自己建立股份制合作醫療制度，積極拓寬農村合作醫療制度的覆蓋面，建立科學合理的合作醫療籌資機制和管理機制。