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論文摘要：現行人民法院內設的審判委員會，是院長領導下的具有高度行政化的審判組織，其運行機制容易導致司法不公，與時代所要求的公正與效率極不和諧，因此改革和完善這一制度，使其回歸到公正與效率的軌道上來，是人民法院加強司法能力建設的重要方面。

審判委員會是獨具中國特色的法院審判組織形式，其任務是總結審判經驗，討論重大、疑難和其他有關審判工作的問題。這在我國建國初期法制建設落后和人民法院的法官整體素質不高的特定歷史背景下，審判委員會對提高案件質量，避免冤假錯案，防止個人武斷專橫，維護司法公正方面發揮著集體的智慧力量，起到了積極的作用。但隨著民族法制建設進程的推進，人民法院審判方式的改革，法官任命的要求更加嚴格，法官的素質得到明顯提高，人民法院審理案件的程序要求更加公開，透明。審判委員會這種特殊的審判組織所采取的高度行政化管理，在具體案件上實行“討論保密、判者不審、審者不判”等多方面的弊端，已嚴重違背了審判公開的原則，與“公正與效率”這一人民法院的世紀主題格格不入。黨的十六屆四中全會提出要加強黨的執政能力建設，而司法能力正是黨的執政能力在司法領域的具體表現。故改革和完善人民法院現有的一些不合理的制度，是人民法院加強司法能力建設的必然途徑。在這種指導思想下，筆者從人民法院現行審判委員會制度存在的各種弊端以及如何完善這一制度著手，闡述這一高度行政化的制度回歸于時代所要求的司法化模式的構想。以求拋磚引玉，與同行商榷。

一、現行審判委員會行政化的表現形式及其弊端

人民法院組織法第十一條規定，地方各級人民法院審判委員會委員，由院長提請本級人民代表大會常務委員會任免；最高人民法院審判委員會委員，由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免。各級人民法院審判委員會會議由院長主持。這說明審委會決定案件的權力隸屬于院長權力之下。因為，案件是否提交審委會由院長決定，審委會委員由院長提請任免，會議由院長主持，審委會討論決定程序也由院長把握。這樣，審委會決定案件的權力只是院長決定案件權力的表現。由于院長在審判委員會中的特殊地位，其結果，審委會依附于院長“行政化”司法權力而實現其功能。院長的司法職權也日益行政化。審判委員會在討論案件過程中，也沒有嚴格的程序規定，對案件的判決意見是以行政方式“會場秘密討論”代替司法方式“法庭公開審理”而作出的。審委會在這種環境中運行，難以公正審理案件，是人民法院司法能力方面的薄弱環節。其弊端已日益顯現，簡述如下：

1、審委會“委員”是一種政治待遇。

法律規定審委會討論重大、疑難案件，說明審委會委員應該是精通法律的各級法院的精英人才。法律沒有明確的規定各級人民法院審判委員會委員應該由什么樣的人組成，只是規定由院長提請人大常委會任命。而在現實操作中，法院院長只是提請人大常委會任命法院副院長和具有中層領導職務的人，如庭長，副庭長等為審委會委員，有的法院甚至把不具備審判資格的一些負責人，如政治處主任，紀檢人員等任命為審委會委員。很少把沒有職務的法官提請任命為審委會委員。當然也有的法院把一些資深的老法官提請任命為審委會委員，但其主要目的是為了落實這些老同志的政治待遇，并不是為了真正選用人才。因為我國目前把法官和行政干部的職級實行統一管理，基層法院的審委會委員一般都可享受正科級待遇。這種做法的結果是使審判委員會委員地位“政治化”，不能有效地把法院的“精英人才”吸入審委會，在此種背景下產生的各級法院審判委員會很難代表法院的最高水平，因此我國法院出現“內行審理，外行下判”的情況也就難以避免。

2、違反公開、公平、公正原則。

法律規定，人民法院審理案件，除涉及國家機密、個人隱私和未成年人犯罪案件外，一律公開進行。由于審委會的運行程序、職權范圍、職能都沒有具體明確的法律規定，而且其所有的運行都是在院長的決定下秘密進行的，審委會召開會議時，不充許當事人參加，更不用說是讓雙方當事人辯論，展示證據，就連審委會筆錄也是保密的，是一種典型的暗箱操作方式，嚴重違反了公開審判的原則。憲法和法院組織法確立的審判公開原則之目的就是要使審判機關的整個審判活動置于司法機關之間，輿論、社會的監督之下，鼓勵當事人主動、積極參與，用法律的武器保護自身的合法權益，從而保證審判機關的裁決是公開公正的，而審委會的秘密運行使它不受任何監督，因而是無法保證它能夠公正公平處理案件。

3、對審判委員會的監督依據缺失。

我國法院實行錯案件責任追究制，由于審判委員會實行民主集中制，對案件的處理意見是集體作出的，即使是錯誤的決定，合議庭也必須執行，因此也就無法追究審判委員會的錯案責任。且沒有規定要對審委會作出的裁決追究其責任，也就是說沒有任何對其約束的法律規定。這樣審委會就有超越程序法規定的特權，成為法院內部的院長控制下的不負任何責任的最高審判組織。同時，一些黨政機關負責人對法院的個案實行干預，這些人往往是首先給法院領導打招呼，或者批條子，由于法院受制于地方，加之法院審委會是法院院長領導下的最高審判組織，由于缺乏對審委會有力的監督，地方個別有影響的人的意見就很自然的在審委會上成了“宗旨”，審判委員會就成了這些人實現不良目的溫床。另外，在錯案追究責任制要求更加嚴格的情形下，一些法官為了逃避錯案追究，而把自己承辦的案件推給審委會討論決定，把審委會當成避風巷。這樣的體制不僅使錯案責任追究制產生不了應有效應，而且產生司法腐敗是在所難免的。

4、討論案件的范圍過寬。

人民法院組織法雖然規定了審判委員會討論重大，疑難案件，但對重大，疑難案件各級法院認識不一。比如說有的法院規定凡是判處緩刑的案件，所有行政案件，一些有政治地位的人犯罪等等都要經過審委會討論決定。在實行錯案責任追究制下，一些法官為了避免錯案追究，審理的案件稍有難處，或者有遇到一些新型案件，便借故推給審委會，不發揮主觀能動性去思考案件，這樣就極大的增加了審委會的所討論的案件數量。另外，在司法不夠獨立的現實下，一些黨政領導給法院具體案件實行干預、定調子，此類案件也成為審委會討論的對象。由于審委會討論案件數量很多，而審委會委員精力有限，特別是主持審委會的委員是院長，其本身就有很多的行政事務疲于應付，因此在討論案件的時間上和精力上都很有限，從而無法保證審委會討論案件的質量。

5、使“審”與“判”分離，難以保證公正高效。

程序公正才能最大限度的保證實體公正。人民法院在審理案件過程中，當事人依法享有申請回避，舉證，質證，陳述，承認、放棄、變更請求，參加法庭辨論等一系列促使審判程序公開公正進行的權利。現行審判委員會討論決定案件，沒有嚴格的程序規定，實際操作中是只聽取案件承辦法官的匯報，然后審委會的委員們據此以會議的形式進行發言討論，最終以民主集中制的原則，以多數委員的意見得出最終結論，承辦案件的合議庭必須執行，這顯然剝奪了當事人上述各種法定權利。審委會在何時召開，討論案件時間的長短，都只能由院長決定。這種審者不判，判者不審，只聽承辦法官片面言詞而作出的結論，很難保證案件的公正、高效的處理。

6、討論的案件過多，弱化了審委會對審判工作的指導和審判經驗的總結。

特別是地方各級人民法院審委會主要將精力放在討論個案上，而無暇討論審判工作的其它問題和總結審判經驗。在目前的司法實踐中，絕大多數基層法院的審委會一般只討論具體案件，由于上述種原因，不僅所討論的案件質量不夠高，也根本沒有研究審判工作的新情況、新問題，提出解決問題的辦法和建議，更沒有總結審判經驗，出臺專門的具有指導意義的審判手冊。大量的案件須要討論，為此就削弱了審委會在其他方面的職能。

二、完善審委員會的構想

針對審判委員會在當今的司法實踐中出現的種種弊端，如果能及時加以改正和彌補，審委會一定可以在新的時期繼續發揮更大的作用。從根本上分析，造成以上問題的原因，都是司法體制“行政化”的結果。法院組織法規定的各級法院設立審判委員會的宗旨是值得肯定的，但對審判委員會的相關規定過少，審判委員會在操作過程中缺少必要的法律依據和監督。只要加強立法，規范審判委員會開展工作的程序，相信這一具有中國特色的法院制度，可以得到很大的改觀。為此，筆者有以下幾點構想。

1、由法律具體詳細規定審委會的組成。人民法院審判委員會代表著一個法院最高法律水平，是法院的最高審判組織，從這個意義上講審委會代表著法院的權威，以職務來確定審委會委員身份顯然不能達到目的。

（1）審判委員會委員要通過公開、公平、嚴格的業務考試、然后擇優任命的方法選拔委員，使法院的業務骨干，高水平的法律人才能夠進入審委會。對于這些通過考試考核后確定的人選，再由院長提請同級人大常委會任命。除院長外，其他法院人員，包括副院長均不能當然的成為審判委員會委員，因為法律是一門嚴謹的科學，職位的高低不能代表法律的權威。

（2）為了保證委員素質的長效，要加強對委員履職情況的考核和檢查，執行淘汰制，廢除任期制，建立能進能出的機制。對那些在召開審委會時不認真發言，或者只是簡單附合“同意”戓“不同意”而不表述本人觀點或者根本就不發言論，以及常常發表錯誤觀點，業務水平不夠，政治素質不強等不再符合委員要求的要堅決予以淘汰。

（3）鑒于中國的實際情況，仍然可以讓審委會委員與行政職級掛釣，如基層法院的審委會委員可以定為正科級。這樣既提高了法官競爭審委會委員的積極性，經過擇優選拔又保證了委員的素質。

（4）設立專門的審判委員會。一個法院的審判委員會分別由民商事委員會，刑事委員會，行政委員會組成，這樣可以細化審判委員會，使審委會的專業性更強，法律水平更高，有利于案件更加公正的處理。

（5）此外，審委會還應設立專門的辦事機構，可以命名為“審判委員會事務辦公室”，主要負責審委會的日常事務，如通知委員召開審委會會議，記錄，制定召開審判經驗交流工作會計劃，撰寫審判審判手冊等。

2、明確審委會討論決定案件的范圍。法律或者司法解釋要明確規定審委會討論案件的范圍，重新界定重大、疑難案件的范圍，統一認識，使其具有可操作性。由法律規定各級法院可以由審委會討論的案件的范圍，此類案件的標準從案件的是否屬于上級法院指定管轄，案件的性質，爭議標的數額，雙方當事人的人數，案件的影響程度等各種因素作為參考依據。為了減輕審委會委員的工作負擔，有利于委員們搞好審判委員會的其他工作，各級法院可以規定本院審委會討論案件的數量的下限，下限不宜過高，以50件為宜。但不應規定上限，因為在審判實踐中難免會出現較多的新情況新問題需要由審委會討論決定。人民法院應當控制審委會過多的討論案件，以減輕審委會從事其他工作的壓力。各級法院應樹立審判委員會少討論案件，多總結經驗，指導審判業務的指導思想.

3、以法律的形式制定審委會討論決定案件的程序。程序公正才能確保實體公正，設置一個科學合理的審判委員會議事程序很重要。審委會應該建立一個由審委會委員組成的專門機構，審查提交由審委會討論的案件，前面已述，此項工作可以由“審判委員會事務辦公室”完成。并在2日內對所提請的案件是否交由審委會討論作出結論，對符合法定條件的，應在2日內向院長匯報，院長應在接到匯報后10日內召開審判委員會，并由審委會并作出結論。案件承辦法官在審理案件時遇到符合法律規定的可以交由審委會討論的案件，必須在開庭后5日內，審理期限屆滿前15日內提交審查機構審查，以決定是否由審委會討論案件。充分聽取雙方當事人的意見是保證司法公正的核心。審委會在討論決定案件時，應當通知當事人到場陳述意見，并充許其展示證據，同時告知審委會的組成人員名單，征求當事人是否要求回避。審委會的最終結論仍按少數服從多數的原則作出，但每個委員必須充分全面表明本人對案件的觀點。由審判委員會討論決定的案件，在判決書的尾部不再署合議庭成員的姓名，可以表述為“某某法院審判委員會”，然后注明日期，加蓋院印。

4、實行錯案責任追究制。實行錯案責任追究的根本目的在于要求法官認真負責的對待所審理的案件。審判委員會對案件也有審判權，對審判委員會委員同樣也應適用錯案追究。凡是在審委會上發表錯誤觀點致使案件錯誤處理的委員，應追究其責任。這就要求委員在發表言論時，要本著依事實為根據、法律為準繩的角度出發，謹慎思維，以法律的思維去研究問題，改變過去那種在審委會會場上可以隨意發言，或者看領導臉色行事，隨聲附和而不負任何責任的情形。

5、建立審判委員會在總結審判經驗，指導審判工作等方面的工作制度。審判委員會的工作重點應是總結審判經驗，指導本院審判業務。法律應當規定每個法院的審判委員會根據自身實際，在有利于審判業務能力的提高為指導思想的前提下，制定本院審判委員會關于總結審判經驗，指導審判業務方面的工作制度。以下一些作法都是可行的：

（1）審判委員會應安排總結審判經驗的內容。一方面，審判委員會一年要安排2-3次專門總結審判經驗的會議，如新的法律、法規或司法解釋出臺后，各院在適用中有什么情況和問題，統一哪些做法，應通過專題會議解決；另一方面，平時審判委員會討論案件時，對個案中涉及某一法律的適用、某一事實的認定、某一證據的采信等，均可以作典型分析，總結帶傾向性的經驗或問題。主持審判委員會的院長，應在討論案件中引導委員結合案件開展討論，發現問題，提出意見。在案件討論結束后，要善于歸納總結，明確結論，交由專職人員整理。

（2）設立審判委員會專職人員，負責總結審判經驗。配備1-2名具有較高法律專業知識和綜合分析能力的委員在審委會事務辦公室工作，該專職人員除了安排審判委員會會議以及參加審判委員會并做記錄等日常事務外，主要應將審判委員會討論的典型案例、某項審判或某類案件存在的傾向性問題進行綜合分析，整理出專題材料，在召開審判經驗交流會時進行講評。

（3）建立審判委員會委員調研制度。審判委員會委員應經常性地深入審判一線進行調查研究，及時發現審判工作中的新情況、新問題，全面掌握第一手審判資料，并要親自撰寫調查報告，積極研究法律適用問題，以利于總結審判經驗，指導審判工作。審判委員會委員還要積極參加審判實踐，多擔任審判長，多主辦一些重大、疑難案件，有利于審判委員會委員及時發現和糾正審判工作中出現的問題，具體指導法官辦案，同時也能提高審判委員會對審判工作指導的針對性和有效性。

（4）建立案件點評制度。審判委員會討論個案所發現的問題或總結的經驗，經審判委員會專職人員整理后，要適時召開有關會議，進行案件點評。例如某案審判委員會為什么改變了合議庭的認定和處理；如何加強調解工作，交流駕馭庭審能力的經驗等等。通過個案點評使大家形成共識；對審判委員會專題討論的有關審判工作情況、問題和經驗，用法院簡報的方式，盡快反饋到審判第一線，以便切實有效地指導審判實踐。目前審判委員會的負面影響不小，已經嚴重危害了我國的司法制度，改革和完善這一重要的司法制度，使其從高度的行政化管理模式中回歸于時代所要求的完全司法化，這是時代的要求，也是人民法院進行深化改革的當務之急。積極改革和完善人民法院審判委員會制度，必將極大的提高人民法院的司法能力建設，這是加強黨的執政能力的又一要務.