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「內容提要」：本文通過分析目前人民法院涉訴信訪工作能力，從觀念和制度等理論層面研討信訪工作存在的問題，努力找出信訪工作的矛盾點、突出部和引導息訴止訪的工作嵌入點。簡要概述了法院信訪工作的內涵、外延、法制及其意義、構架及其方法，從源頭控制、總量控制、突發事件控制和內部運作控制的角度，探討與法院系統審判流程管理并行運轉的信訪流程管理制度，突出涉訴信訪的再審前置性程序效能，提升信訪工作在人民法院審判工作中的作用與地位，創新信訪控制的社會學理論基礎。以此為出發點，將信訪工作納入法院審判管理機制，創設法院審判監督的新渠道和新路子，較為科學地制定出信訪控制的幾種理論模式，以便于各級人民法院及其信訪工作人員在信訪實踐活動中借鑒和運用。

「關鍵詞」：涉訴信訪控制流程程序

涉訴信訪，是指經過人民法院立案受理、開庭審理或強制執行的案件當事人和案件以外的第三人，通過各級國家機關和人民法院信訪渠道，采取向有關部門告訴、申訴的方法，要求維持、撤銷、變更人民法院裁判結果和督促履行或制止履行執行內容的來信來訪行為。所謂涉訴信訪控制理論，是建立在人民法院審判工作基礎之上的，由案件當事人或者案件以外的第三人引起信訪程序，有人民法院專門機構最終予以接受告訴申訴內容，并依照有關法律和法規作出處理結論的信訪事由等調控處理體系。這種信訪事由，必須具有當事人申請事由的合法性、申請內容的正當性、人民法院的專屬管轄性、當事人行為的可控制性和法律的補償性等要素。

涉訴信訪案件具有以下基本特征：（一）有案件的發生。界定是否屬于涉訴信訪案件，必須看有沒有具體案件的發生，并歸屬人民法院管轄；（二）有法定事由。申訴和申請再審內容必須依據已經發生的客觀事實，在人民法院職權管轄范圍之內；（三）有責任主體。即所告訴或者申訴的事項內容，必須有哪個人民法院主管；（四）有明確的請求。信訪當事人必須明確要告訴什么，其申訴主張權利的內容和對象是什么；（五）有結果發生。涉訴信訪的重要特征就是有結果發生，這個結果包括人民法院的作為或不作為，是否超越職權。單純向人民法院信訪接待部門咨詢法律知識和向有關庭室了解案件進展情況，以及上級機關要求查詢和督促辦理案件，均不構成信訪事由的發生。（六）向國家機關提出并由人民法院處理。即必須有來信來訪行為，當事人對法官違法犯罪的控告和檢舉行為，則為非典型意義上的涉訴信訪。

一、涉訴信訪：法制及其意義

（一）涉訴信訪案件的成因及其觀點輯要

筆者認為，自中華人民共和國建國以來，我國歷史上曾經有過兩次十分明顯的上訪峰值階段。第一個高峰值發生期是結束以后，這個時期法律體系不甚完善，但法制意識已在社會各階層廣泛萌動，人民法院的審判職能作用逐步得到重視。第二個高峰值發生期是進入九十年代，國家政治經濟改革進入攻堅階段。這個時期，由于經濟結構調整，社會矛盾加劇，下崗人員增多，以及利益分配不公及貧富差距加大、農村社會群體不穩定等因素，全國各地都有大批信訪案件亟待處理，形成明顯的社會壓力。

應當看到，目前信訪案件較多的態勢，仍屬于第二高峰值時期，但是否渡過社會危險期階段，需要認真加以考證。縱觀當前涉訴信訪案件形成的原因，綜合起來有以下幾種觀點：1、利益說。持這種觀點的人認為，一切權利的取得，都是各種利益再分配的結果，無權利即無利益，而某種利益的取得，則代表了這個利益共同體的社會地位。從目前涉訴信訪案件的調研結果看，多數涉訴信訪當事人的原初利益，都受到另一利益集團不同程度的損害，其自身利益的實現，必須借助上訪并得到上級機關嚴重關注。利益說從平衡各個階層的權益視角考察信訪工作本身，具有一定的現實意義。2、權利說。持這種觀點的人認為，按照我國憲法的有關規定，人民群眾有向國家機關反映問題的自由。這種自由在法律的范疇內，任何人都無法加以制止或者利用，不受法律以外的國家機關、企事業部門和個人意志的干涉。法律賦予人民群眾有信訪的權利，接受信訪的單位和部門必須認真及時辦理信訪案件，并有義務向信訪當事人告知處理結果。權利說從法律信仰的角度檢索信訪工作本身，具有一定的積極意義。3、社會說。持這種觀點的人認為，從社會和人的復雜性上說，有社會群體就有不公現象存在，有社會不公就會引起群眾信訪，這是一個辯證關系。社會是一個包羅萬象的復合體，各種利益和權利相互交織，不可能有徹底的公平與正義。作為涉訴信訪主體的當事人，在社會矛盾突發過程中，需要將矛盾暫時擱置起來，轉而請求上級機關處理，是形成涉訴信訪案件居高不下主要原因。這種觀點，只是從社會關系的復雜性上，尋找信訪案件產生的途徑，具有一定的局限性。4、矛盾激化說。持有這種觀點的人認為，一切涉訴信訪案件的產生，都是審判機關與信訪當事人之間，主體對決與矛盾激化的必然結果，審判機關負有不可推卸的責任。

（二）涉訴信訪案件的現狀及其觀點輯要

1、制度缺失及其評價。

例證之一。涉訴信訪突出“訴訟”這個根本，否則便無以其基礎，因此，法院信訪工作人員必須由具有審判資格的法官擔任。讓沒有審判資格的人員審查處理法官承辦并且已經生效的案件，具有極大的隨意性，也是對法官制度的不負責任，是對法律制度的公然藐視。

例證之二。涉訴信訪制度應源于對審判工作的內部監督，是對審判工作的前置性、預防性和恢復法律秩序的設計。但現行制度將信訪機構設定為法院的內部行政管理部門，這是不妥的。

例證之三。考查涉訴信訪案件的性質，似應與上訴審法院的職能權力密切相關，上級法院負有不可推卸的責任。這項工作由上訴審法院完成，更具有權威性，也容易讓當事人息訴罷訪。

例證之四。重視審判流程管理而忽視信訪流程管理。因為缺乏可供依托的信訪程序技術平臺，所以日常處理隨意性較大，缺少人員回避、時限跟蹤、聽證的合法性等處理手段，多數信訪處理意見如通知書之類，缺乏法律效力等監督效能，對重大突發性事件無有法律明確認可的處置機制和果斷辦法。

2、信任缺失及其評價。

例證之一。最高法院在審判實踐活動中，隨意下發針對某類或特定企業的保護性文件，這些頻繁下發的保護性文件看似產生在審判系統之內，而影響力和溯及力則遠在審判體制之外。最高法院制定此類文件的初衷，或許是出于對社會穩定的需要，一個時期之內對某個企業采取法律手段進行保護，既體現了國家制度的優越性，也表現出人民法院服務經濟大局的要求。但是，最高法院制定實施解釋性和保護性文件，絕對不能建立在故意違反具有普遍約束力的法律、司法解釋等規范性法律條文的基礎上，法律一經制定實施，任何人都必須按照設定的規則內容認真執行，沒有人無出其外。以特例形式保護某個企業，既有破壞法律整體之嫌，也造成上行下效，形成很多至今無法破除的地方性司法保護。

例證之二。在法院內部全面推行“地方專屬管轄”政策。這是人民法院涉訴信訪工作體制設計上的一大敗筆。地方專屬管轄是國家信訪部門制定的一項信訪管轄原則，但是全部移植到法院內部，則沒有考慮到法院涉訴信訪工作的特殊性。不少信訪當事人在屬地管轄的管理框架內，無法解決實質性的問題，致使所涉案件在上、下級法院之間相互推諉扯皮，形成人力、物力資源的普遍浪費。

例證之三。司法不公，執法不嚴，紀律松馳，監管不力等內部存在的各種質量問題，使人民法院的公信力下降，司法權威性和終極性受到嚴重沖擊，直接影響到社會和諧和國家穩定。司法不公既有審判法官主觀方面的原因，又有審判體制方面的因素，審判法官不是獨立審判的主體，根本不具有不受干涉和獨立操作的基本權限，多層級監督管理案件質量，使案件質量管理處于無序混亂狀態。

（三）涉訴信訪法制化及其意義簡述

涉訴信訪關系到人民群眾的言論自由和遷徒自由，關系到社會穩定和司法公平、公正和正義價值的實現，具有十分重大的現實意義和深遠的歷史意義。必須創新理念，拓寬渠道，強基固本，扶正壓邪，恢復秩序，才能達到減少涉訴信訪案件的目的。

1、必須從維護憲法權利的角度保障信訪自由。保護公民憲法權利的意義是不言而喻的。憲法是國家一切制度之根本，所有人必須嚴格遵守，并且不得為政黨和其他社會團體之一己私利，而隨意變更憲法權利義務，這是憲法作為國家根本的神圣地位所決定的。在中國歷史上，曾經出現過肆無忌憚破壞憲法的混亂狀態，人治代替法制，結果造成國家十年內亂。歷史上的慘痛教訓告訴我們，只有唯法是舉，建立社會主義法治國家，才能真正實現國家秩序好轉和社會長治久安。

2、必須從規范信訪工作的角度保障信訪自由。信訪制度設計必須遵循憲法原則，即要在憲法框架內考量信訪工作指標，防止制度缺陷給信訪工作帶來不可彌補的損失，有利于國家信訪機構、信訪當事人就近處理和申訴，加大查處的力度，強化各種行之有效的查處方式，完善信訪案件流程管理和終結辦法。信訪制度設計還必須注重結合法院審判工作的實際，不可脫離實際制定難以操作的規范，防止自已陷入唯信訪論的誤區。信訪考核主要指標不應是上訪總量的完全組合，它除了考查一個地區的信訪總量外，還應當與案件是否依法查處、案件終結引用的程序、處置信訪的手段與結果、社會效果如何等輔助性指標有機地結合起來。信訪制度設計應體現黨和國家對信訪工作的態度，這種態度決定信訪指標是否具有人民性和社會性。

3、涉訴信訪工作要體現人性化。國家信訪機構是最需要排斥官僚主義的地方，信訪工作人員需要體恤民情，了解民意，關注民生。信訪工作的人性化，包括感性化和理性化兩個部分。所謂感性化，就是要讓當事人親身經歷和感知信訪人員的溫情、熱情，比如同情與體貼，幫助與開導，及時查處和作出結論等；所謂理性化，就是處理涉訴信訪案件切忌官僚主義色彩，防止說話態度粗暴。要倡導明晰和諧的法制化，比如解答問題要循循善誘，開展教育要循序漸進，對待錯誤信訪行為要敢于批評等等。法制化的信訪工作離不開人性化的操作規程，這是歷史的必然。

二、疏源分流：涉訴信訪的控制學分析

涉訴信訪采“控制說”的積極意義，在于“限制說”并不能從根本上解決信訪流量減少的問題。所謂控制，是指人民法院按照法制化和規范化的要求，依據國家信訪條例和內部預先設計的流程管理程序，對信訪案件實行模塊化處理，掌握信訪動向并不使其越出可控范圍的司法活動。信訪法官作為最具活力的個體活性組織，在法院問責機制和處理機制內，進行卓有成效的司法監督活動，是控制學引入涉訴信訪機制的一個關鍵所在。也就是說，人民法院通過創設適合法院審判管理體制的信訪制度，將涉訴信訪活動最大限度地控制在能夠掌握的范圍內，從而防止出現越級上訪和惡性上訪事件，確保當事人權利義務受到法律維護和實現。“限制說”，是指通過運用國家強制力達到限制當事人到國家機關信訪的目的，這種做法可能在一定時間、一定范圍內降低或減少信訪總量，但此類壓抑民意民性的行政行為，并不能從根本上解決信訪案件中存在的諸多問題，反而容易激起民憤，衍生出更多的社會矛盾，直接影響到經濟發展和社會穩定。“限制說”采取堵源截流的處置信訪方式，在特定時間內效果較為明顯，但“堵”與“截”顯然不利于開展長期有效的信訪工作，不是一個長效運作機制。因此，從長遠的角度看，將“堵源”改為“疏源”，把“截流”變為“分流”，可以更加科學地解決信訪機制中存在的問題。

（一）源頭控制

源頭控制，是指人民法院根據審判工作的實際，在審判活動開始前、進行中、結束后的各個階段，設定N個控制點，以便于最大限度地防止產生和減少信訪案件的活動。必須根據法院審判流程的特點設定控制模塊，完善信訪的組織框架、組織關系、權力范圍、資源配置和預設組織環境。控制模塊主要分布如下：

1、導訴控制。主要是在導訴階段及時發現和適時分流社會矛盾。導訴是法院信訪工作的前沿，各類社會矛盾糾紛匯聚于此，導訴法官借助解答法律咨詢等方式，可以有效地疏導和化解矛盾糾紛，減少法院啟動審判程序后的壓力。導訴控制，包括解答法律咨詢、處理簡易糾紛、防止矛盾激化、引導當事人正確訴訟等可控要素。

2、立案控制。主要是在立案審查階段做好社會矛盾的分流工作。多數涉訴信訪案件涉及國家政策的變化與實施、政府職能的運用、社會自行調節行為、法無明文規定的事項等，法院如果不加節制地受理所有訴訟請求，即會形成社會漏斗形態，大量應由政府及其職能部門管理和處理的矛盾糾紛，全部轉化到訴訟程序中來，不僅因擴大服務外延相對增加審判負擔，而且還會破壞國家職權分配的法定主義原則，嚴重浪費司法資源。

法院啟動訴訟程序采“登記主義”還是“審查主義”，是近年來法學界爭議的一個熱點問題。筆者不贊同在現階段采取“登記主義”，認為當前民眾法律意識、司法環境、司法權威、司法獨立性等要素，都遠未達到司法終極化解決所有矛盾的社會基礎。法院不是社會矛盾的“萬金油”和“萬能調節器”，目前世界上多數國家采用審查主義立案方法，就是源于法院受理案件的有限性這個原則。它必須依據法院組織法規定的司法職能，在司法權限范圍內開展審判活動，不得在所謂大局意識、服務意識等旗幟下，任意擴大司法權的外延，增加或者減少司法審查的范圍，更不得占有司法資源謀取司法利益，通過司法活動謀取部門利益的最大化。立案控制，包括立案審查控制、對訴的不予受理、管轄權異議裁定、特別程序受理控制等可控要素。

3、審判控制。主要是建立法官與當事人信任機制，確保司法公正。審判控制是減少涉訴信訪案件的一個重要環節，在此階段，當事人基于法律的信仰而對法官寄予厚望，如果法院不能充分反映法律的正義性，把法的實施建立在人治和法律庸俗化的基礎之上，法的權威性則會蕩然無存。審判規范化主要考慮了審判工作的程序問題，而對案件事實及其法律適用較少關注，所以并不能完全解決法官裁量失衡與審判過程中的矛盾衍生和繼續惡化問題。在案件審理和等待判決的過程中，作為擁有財富和社會影響力的強勢一方，當事人往往借助各種渠道達到左右審判結果的目的，這種比率在中國現階段是相當高的。在此情況下，弱勢方則采取信訪申訴的方法，要求上級機關和有關部門修正下級法院濫用司法權的行為。審判控制，包括的范圍很廣，如審查卷宗材料與開示證據時期的信訪苗頭控制、當事人是否完整參與訴訟活動控制、適用或變更程序控制、庭審過程控制、調解活動控制、裁判結果后的苗頭控制等要素。

4、執行控制。執行工作涉及國家強制力的實施執行，在法律義務人利益受到直接影響的情況下，更容易出現突發性重大惡性信訪事件。執行階段信訪量所占比率較大，信訪工作尤其顯得更加重要。執行控制，包括行動控制、節奏控制、被執行人情緒控制、執行和解控制、執行回轉控制等諸多要素。

5、釋明權的運用。釋明權發生于審判活動的始終，在信訪控制點的選擇上，應采取隨機方式，以實現化解信訪之目的。

（二）總量控制

總量控制，是指人民法院采取積極或補救措施，使涉訴信訪總量在有效可控范圍內的活動。

1、信訪一體化。是指全國各級法院信訪部門采取上下聯動的工作機制，在涉訴信訪的接訪職能上不分彼此，在信訪案件處理上體現總體控制意識，在內部領導與管理上側重以接訪的上級法院給出處理結論為主，由原審法院配合調查處理的原則，內部操作上體現分工合作精神。信訪一體化可以強化信訪信息資源共享，節約法院和當事人信訪資源及其成本，防止因信訪接訪與處理脫節造成重大失誤，有效地促進涉訴信訪工作的良性開展。

在實現信訪一體化過程中，如果把信訪程序解釋為法院決定再審的前置性預設程序，那么享有信訪工作職權的審判人員應當視為程序法官，接訪處訪應視為程序審查工作。法院行政工作人員只能作為輔助性人員參與信訪工作，不得掌握和行使審判監督權及其與此相應的裁決權力。

2、三大補救措施。法院涉訴信訪案件的補救措施分為程序外補救措施、程序內補救措施和建立信訪終結機制三個方面，其意義在于確保司法公正。現擇其要意簡述如下：

程序外補救措施。再審復查聽證制度是典型的程序外補救措施。設定這種制度，是為了整理過濾申訴和申請再審信訪事由，剔除不符合再審立案條件的信訪案件。它具有普遍性、規范性、適時性和公開化、邊緣化的特點。所謂普遍性，是指復查聽證案件涵蓋的范圍較廣，僅需當事人提出申請和初步甄別即可召開聽證會議，無須事前確定嚴格的前提條件。規范性，是指復查聽證必須依事先確定規程進行。適時性，是指必須掌握時機，不能拖延日期，防止引起當事人反感與不安。公開化，是指聽證會議應遵循公開原則，以增強聽證的透明度。邊緣化，是指復查聽證介于遞交申請之后與啟動再審程序前，是一個具有前置性的工作流程，有無聽證并不必然影響案件是否復查再審。

對已發生法律效力的案件實行再審聽證制度，原審案件的法官是否需要參與聽證，已在審判實務中引起爭論。持“參與說”的人們認為，聽證是對案件法律事實、適用法律和程序的指認，這種指認建立的基礎是已知的客觀事實、適當的法律程序和正確的法條，原審法官據此確定當事人的法律權利與法律義務，如果不讓原審法官參與聽證，或者要求原審法官在某種場合闡述裁判的理由，則可能使原審法官喪失闡明主張的權利。持“否定說”的人們認為，法官有權在裁判文書和案情報告之外沉默自己的主張，即法官對已經裁判的案件，有終了說明的權利。這種掌握在法官手里的沉默權，是基于法律事實的確定、一個程序的完結和為了防止引起法官與當事人之間無休止的爭論。“否定說”從維護法院和法官司法權威的法制視角，要求原審法官回避參加復查再審聽證，是法官的一項基本權利。筆者同意后一種意見。

程序內補救措施。再審是法定的司法補救措施，在涉訴信訪渠道通暢的情況下，申訴或申請再審材料通過輔助人員的過濾、整理、分析、加工，由信訪法官（程序法官）對有價值的信訪信息進行初步篩選、審查、核實、判斷，辨法析理，去偽存真，最終得出可否立案的基本結論。對于確定立案再審的信訪案件，由信訪法官制作撤銷原審裁判文書的裁定書，并向信訪人員告訴結果。

信訪終結機制。對于經過聽證核實等手段或者法院審判委員會研究，確定為無理上訪的，或者已有處理結果進入再審程序的，應當制作相關材料報經上級法院備案，并在適當時候研究決定終結案件。有人認為，信訪終結機制僅考慮無理信訪當事人提出的申請，而對進入再審程序的當事人及其申請不適用此機制，這種提法值得商榷。申訴和申請再審案件進入再審程序，當事人除了享有上訴權外，不得就再審結果進行申請再審，這是司法終極性的要求。如果當事人周而復始地進行信訪活動，生效法律文書確定權利義務的嚴肅性，就無從說起，也不符合再審終審的原則。信訪終結機制可以限制信訪當事人向上級法院申訴的機會，但并不能必然減少涉訴信訪案件總量，確定是否“無理信訪”的理由及其權限，必須建立在合法、公平、信任基礎之上。否則，終結機制只能是法院信訪部門一廂情愿的自娛形式，對減少涉訴信訪起不到多大的作用。

（三）流程控制

信訪流程控制，是指人民法院按照制度化和規范化的要求，依據國家信訪條例和法院信訪有關規定精神，制定接訪處訪、終結信訪程序、處置突發性事件和重大惡性事件的流程管理程序機制。將所有涉訴信訪案件列入流程管理范圍內，便于實現信訪案件當事人在可以控制的范圍內活動的最終目標。

信訪流程管理機制需要借鑒審判流程管理的制度設計，明確信訪工作的職責、權限、審限、糾錯問責、操作規則和獎懲辦法。信訪管理部門為流程管理部門，負責信訪案件的協調、管理等職能。信訪法官行為規范應由法官管理委員會具體制定標準并加以監控實施，作為對信訪法官的控制體系，不應當列入再審案件質量評價體系。特別是要明確規定信訪法官在這種前置性審判監督工作中的地位，即圍繞能否啟動再審程序審查實體條件的程序法官的合法地位，以確保信訪法官能夠依法積極履行職責權能。