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摘要：人民監督員制度是在現行法律框架內，結合檢察工作實際進行的一項開創性、制度性、歷史性探索，是一項切合法治、民主觀念、富于時代精神的制度探索和創新，邁出檢察制度改革實質性、關鍵性的一步。作為國家的法律監督機關的檢察機關，應當繼續推進人民監督員制度的規范化和制度化，自覺依靠人民監督員促進檢察機關依法、規范、文明履行法律監督職責。

關鍵詞：人民監督員；監督制約；互動機制

人民監督員制度，是按照有關規定產生的人民監督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權利，獨立地對檢察機關部分案件行使監督權，“保障檢察權的正確行使，維護社會公平正義，切實體現憲法關于一切國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神”。

1人民監督員制度的發展概況

1.1人民監督員制度產生的歷史背景

2003年，檢察機關從人民群眾反映最突出、要求最強烈，最關注、最關心的現實問題著手，從執法辦案中容易發生濫用職權、不正當使用權力的重要部位和關鍵環節著手，針對這些問題進行了專門討論，自上而下形成了共識：第一，檢察機關辦理職務犯罪案件過程中，確實存在幾個重要部位和關鍵環節缺乏專門機構參與，缺乏剛性的監督制約機制。從檢察機關以往的經驗教訓來看，檢察機關在辦理職務犯罪案件中，決定是否逮捕、是否撤銷案件、決定是否起訴或不起訴等重要環節最容易發生濫用權力或不正當行使權力問題，因為職務犯罪案件在立案后，案件決定是否逮捕、是否撤銷案件、決定是否起訴或不起訴等重要環節，這些都由檢察院內部作出決定，透明度不高，存在較大的執法隨意性，甚至濫用問題。第二，檢察機關在“應當立案而不立案或者不應當立案而立案；超期羈押的；違法搜查、扣押、凍結的；應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；檢察人員在辦案中有營私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的”等執法環節也存在五方面突出問題，這些問題都是人民群眾對查辦職務犯罪工作意見較多和不太滿意的重要方面。如果對這些環節不加強監督制約，檢察機關就很難真正做到嚴格規范執法，維護和保障法律正確實施的作用也難以有效地發揮。

面臨上述情況，最高人民檢察院進行了務實地探索，尋求一種社會監督力量，即創立人民監督員制度，主要對檢察機關查辦職務犯罪案件中的“三類案件”和“五種情形”進行社會監督，其中“三類案件”是指人民檢察院直接受理偵查案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴的；“五種情形”是指人民檢察院在查辦職務犯罪工作中的下列情形：(一)應當立案而不立案或者不應當立案而立案；(二)超期羈押的；(三)違法搜查、扣押、凍結的；(四)應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；(五)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。

1.2人民監督員制度的發展概況

2003年9月，最高人民檢察院報經中央批準后，決定在天津、河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、福建、山東、湖北、四川等十個省、自治區、直轄市檢察機關先行人民監督員制度試點。2004年8月，報經中央批準，決定在全國各省、自治區、直轄市檢察機關擴大試點。2006年2月始，報經中央批準，我國軍事檢察院有12個大單位軍事檢察院和25個基層軍事檢察院也進行了軍人監督員制度試點工作，采用“軍人監督員”的名稱是考慮到軍隊和軍事檢察機關的特殊性，包括軍人的社會身份以及部隊用語習慣等，軍人監督員同人民監督員一樣，享有同等的權利，履行同等的義務。當前，我國各省、自治區、直轄市檢察機關，包括軍事檢察院，正如火如荼地開展人民監督員制度試點。以福建省為例，該省是全國首批先行人民監督員制度試點的十個省份之一，各項試點工作穩步地走在全國前列。截止2008年6月，全省檢察機關共選任人民監督員792名，其中有各級人大代表239名、政協委員61名，占總人數的37.9%；婦女143名，占18.1%；具有法律專業或法律工作閱歷的269名，占34%。全省人民監督員共監督“三類案件”871件1015人，“五種情形”案件4件4人。

2人民監督員制度的創設依據

“人民監督員制度”要作為檢察機關的一項工作制度，而且是納入刑事訴訟程序中的一項剛性制度，首先必須解決的是合憲性或合法性問題。本文從人民監督員制度的價值取向、法律依據和互動機制等方面對這個問題進行分析論證。

2.1人民監督員制度的價值取向分析

“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”3人民群眾的監督，通常形式是人民群眾對檢察機關的批評、控告、檢舉、投訴、群眾評議等等，這些形式是難以使監督及時進入具體的執法過程，監督的效力也缺乏剛性的制度保障。

人民監督員制度作為社會監督的一種新的形式，彌補了社會監督的不足，是檢察機關接受社會監督的重要實踐。《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定(試行)》）第2條明確規定：“人民檢察院查辦職務犯罪案件，實行人民監督員制度，接受社會監督。”相對于國家機關而言，人民監督員制度體現為一種社會監督；在社會監督這個大范疇之中，人民監督員的監督又體現為人民當家作主的一種民主監督；而相對于檢察機關而言，人民監督員的監督又表現為一種外部監督。因此，人民監督員的監督是集社會監督、民主監督、外部監督“三位一體”的性質，但人民監督員的監督從本質上講更突出體現為一種人民群眾的監督。

2.2人民監督員制度的法律依據分析

人民監督員制度是現實法的具體化和延伸，完全符合憲法和法律規定的精神，契合刑事訴訟的基本原則。

首先，從我國憲法規定來看，現行憲法第1條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。第27條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”應當說，憲法對公民社會監督權的規定是相當明確和具體的，這為人民監督員制度的建立提供了憲法依據。

其次，從我國刑事訴訟原則來看，現行刑事訴訟法第6條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據，以法律為準繩。”該原則明確規定了人民檢察院“必須依靠群眾”，同時也蘊含著公民可以對檢察機關的刑事訴訟活動實施社會監督，為人民監督員的監督納入刑事訴訟程序提供了法律依據。

再者，從我國人民檢察院組織法和檢察官法的規定來看，現行人民檢察院組織法第7條規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。”《檢察官法》第8條規定，檢察官應當履行“接受法律監督和人民群眾監督”的義務。人民監督員制度是檢察機關接受社會監督的重要實踐，它使得上述兩部法律關于檢察機關和檢察官“必須接受群眾監督”的規定制度化、規范化、程序化，也使得人民監督員的監督—社會監督的規范性、及時性及其監督效力獲得了制度的保障。

2.3人民監督員制度的互動機制分析

實行人民監督員制度，最主要的目的就是要廣泛地聽取社情民意，聽取人民監督員站在社會公眾認知和倫理道德標準的角度下對案件擬（原）處理意見提出監督意見，與檢察機關從法律專業角度對案件處理決策形成有機互補，案件處理結果也更符合社會公平正義的價值觀念，同時通過人民監督員的社會監督，設置了來自人民群眾的防線，從理念上和制度上強化檢察官的自我約束，促進司法公正。超級秘書網：

人民監督員來自社會各界，由于不需要經人民群眾選舉產生，與人民代表大會代表及其常委會對檢察機關的監督存在重大區別，但都有一共同點，那就是他們都來自人民群眾，在一定程度上代表著人民群眾，并不是代表自己。人民監督員通過具體案件的審查、評議、發表監督意見等監督過程，及時地反映了民群眾對具體案件的民情、民意、民愿，特別是人民群眾對具體案件中腐敗問題的痛恨和他們認為檢察機關查處職務犯罪案件工作不力的不滿情緒，為檢察機關依法正確作出案件處理決策提供寶貴的參考。同時，人民監督員將自己在具體案件監督過程中的切實感受和體會，向社會作出說明，疏導人民群眾對檢察機關在查辦職務犯罪案件工作中存在誤解和不滿情緒，激發了人民群眾投身反腐敗斗爭的熱情，逐步形成檢察機關與廣大人民群眾相結合共同推進反腐敗斗爭的和諧局面。人民監督員制度形成的這種互動機制，把人民群眾與檢察機關具體檢察工作密切地聯系起來，體現了檢察機關相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的精神，實現司法民主。

3人民監督員制度的完善

人民監督員制度是一種剛性的、程序性的監督制度，必須保證監督的嚴肅性，克服隨意性，其范圍從目前來看應嚴格限制在最高人民檢察院規定應接受監督的“三類案件”和有權提出糾正意見的“五種情形”的范圍內，不能隨意擴大。根據試行以來人民監督員制度的運行情況，本文提出以下幾點構想：

上述制度試點中存在問題直接影響制度的公信度，因而大大減弱其執行力度。只有抓緊立法，使這一制度真正脫離檢察機關，成為完全的體外監督。在實踐中不少人對檢察機關自己“花錢請人監督自己”的監督力度和監督效果提出了質疑。“雖然人民監督員由其他單位推薦，但需要檢察長聘任，檢察機關對人民監督員的確定必然產生影響，在一定程度上，檢察機關可以選擇人民監督員，讓被監督者擁有選擇監督者的權力難免會影響到監督者的監督力度。人民監督員在履行職責過程中，能否處于超然的位置令人擔心。”要解決此類問題，就必須改變人民監督員的選任方法，建議其聘任程序為：根據對人民監督員的名額要求，由各機關、團體、企事業單位，以及街道居委會、村委會等人民群眾自治組織推舉出人民監督員人選，再由人大或其常委會予以選舉或確認。

當前人民監督員的組織形式并不規范，人員的產生均由檢察機關在各自管轄范圍內自主選任，名額有限任期較長，相對固定的人民監督員在與選任的檢察機關的長期接觸與交往中難免會建立“深厚”的“感情”。建議對人民監督員的選任模式進行改良，避免人民監督員“職業化”。能否設立專門的管理機構成立專門的監督人員庫，如有需要監督的案件由管理機構按照法定人數從人員庫中隨機抽取。

獨立評議、秘密投票是實施監督的必經程序，并且，有些案件的案情、卷宗需要保密，這就需要有經費保障。目前試行中大多數地方人民監督員的工作補貼由檢察機關列支，這種做法有“花錢買監督”之嫌，實不可取。為了體現監督的公正性，并保障人民監督員開展工作所需的交通費、加班費、咨詢費等費用，應將這些費用納入國家和地方財政預算。

*作者簡介：李俊張，1975年10月生，現為華僑大學法學院2007級在職法律碩士研究生，現任泉州市泉港區人民檢察院辦公室主任、副科級檢察員，四級檢察官。

參考文獻：

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