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編者按：本論文主要從申請再審難:涉訴信訪多的一個直接原因；樹立科學司法理念,保障當事人的申請再審權:預防和減少涉訴信訪的一項重要前提等進行講述，包括了申請再審權的憲法基礎定位方面的原因、再審申請的審查程序方面的原因、申請再審的法定理由方面的原因、再審案件管轄方面的原因、法院在觀念上的原因、重新確立再審程序的憲法理念、正確處理維護判決的穩定性與依法再審的關系、正確處理程序公正與實體公正的關系、正確處理公正與效率的關系等，具體資料請見：

關鍵詞:申請再審權/保障/涉訴信訪/預防/減少

內容提要:對于涉訴信訪,不能采取堵的方法,而應當采取疏導的方法,特別是要從源頭上抓起,預防和減少涉訴信訪的發生。在2007年《民事訴訟法》修訂之前,申請再審難是涉訴信訪多的一個直接原因。為解決當事人申請再審難等問題,我國于2007年修訂了《民事訴訟法》。在當下,特別需要法院樹立科學的司法理念,即重新確立再審程序的憲法理念,正確處理維護判決的穩定性與依法再審的關系,正確處理程序公正與實體公正的關系,正確處理公正與效率的關系,以確保再審程序的良性運行,充分保障當事人的申請再審權,預防和減少涉訴信訪。

與民事訴訟有關的涉訴信訪的表現形式很多,有對法院不受理案件不服而信訪的,有對法官在案件審理過程中的行為不滿而信訪的,有對生效的裁判不滿而信訪的,還有對執行行為不滿而信訪的等。涉訴信訪在一定程度上反映了當事人對司法的不滿。過多的涉訴信訪會造成法院審判終審不終,損害司法權威;過多的涉訴信訪也不利于社會的穩定,不利于社會主義和諧社會的構建。當然,對于涉訴信訪,我們不能采取堵的方法,而應當采取疏導的方法,特別是要從源頭上抓起,預防和減少涉訴信訪的發生。這就要求我們完善民事訴訟制度,規范司法行為,通過訴訟程序,切實保護當事人的程序權利和實體權利,讓當事人真正信賴司法。在涉訴信訪中,比較多的是對生效裁判的不滿而進行信訪,其直接原因之一就在于申請再審太難,當事人的申請再審權得不到有效保障,當事人只好走信訪的道路。保護民事訴訟當事人的權利,預防和減少涉訴信訪是一項系統工程,牽涉從受理到審判再到執行等民事訴訟的各個環節。筆者著重從申請再審難的角度探討涉訴信訪多的原因,并從樹立科學司法理念,保障當事人的申請再審權的角度探討預防和減少涉訴信訪的對策。

一、申請再審難:涉訴信訪多的一個直接原因

在2007年《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)修訂之前,對于申請再審的當事人來說,申請再審難也許是他們的共同感受。正因為申請再審難,一些當事人轉而走上信訪之路等非訴訟程序,甚至通過非法途徑來解決問題。申請再審難成為涉訴信訪多的一個直接原因。

申請再審難的主要表現有兩個方面:一是啟動再審程序難,應當再審的未能再審。相對于對一審裁判不服的上訴而言,申請再審相對較難是正常的,當事人對第一審裁判不服的上訴是不需要具備法定的上訴理由的,只要具備法律規定的上訴條件,都會啟動第二審程序。而為了維護生效判決的穩定性,申請再審必須具備法定的事由,否則就不能申請再審,即使申請再審也不會啟動再審程序。問題是,在當事人的申請具備法定事由時,應該再審的案件還是不能啟動再審程序,當事人往往獲得一紙駁回通知,真正能夠引發再審程序發生的案件非常有限,再審率比較低,而其中真正能得到改判或者發回重審的案件又是微乎其微。2006年,全國各級人民法院受理當事人申請再審的案件為227002件,決定再審的為48214件,約占20%,改判的為15568件,約占7%。法院的再審率低表明,相當一部分案件沒有得到再審,而沒有得到再審的案件并不表明其審判都是公正的。當事人重復申請再審、涉訴信訪比較嚴重的現象在一定程度上表明了當事人對案件沒有得到再審或者沒有得到改判的不滿,在一定程度上也反映了還存在一定數量的案件沒有得到公正的審判。二是應當及時再審的未能及時再審。在民事訴訟實務中,對再審申請的復查時間比較長且沒有限制。當事人提出再審申請以后,法院首先要對當事人提出的再審申請進行復查,審查當事人的再審申請是否合法、是否具備法定再審理由,再決定是否再審。在復查過程中,復查法院要查看案卷材料,為了審查再審申請的事實和理由,法院還要組織雙方當事人聽證,甚至還要進行證據的調查收集,包括鑒定等。這一復查的過程往往需要很長的時間,盡管有的地方法院對再審復查時間作出了一些限制性規定,但在實際運作過程中,復查法官往往不遵守這些限制性的內部規定,隨意拖延時間。有的時候因為承辦復查案件任務的法官工作繁忙,申請再審的案件分派到其手上以后,一放就是幾個月,不予問津,再審申請案成了“抽屜案”。另外,當事人申請再審的案件,即使法院裁定再審,進入再審程序以后,盡管法律對再審案件的審限是有規定的,但有的法院還是不執行審限的規定,不能按時審結,甚至長期拖著不審。

當事人的申請再審難現象的存在,表明當事人申請再審的權利沒有得到切實的保障。當事人渴望再審的迫切愿望同法院強調判決的穩定性、權威性的做法之間還存在一定的矛盾和沖突,法院對當事人的申請再審權的尊重和保障還不夠。

為什么會存在申請再審難的現象呢?其原因是多方面的,其內在原因,實際上也是涉訴信訪多的背后真正原因。

第一,申請再審權的憲法基礎定位方面的原因。從目前的立法看,當事人的申請再審權的憲法依據是憲法中的申訴權在民事訴訟法上的體現,申請再審權是實現申訴權的手段,申請再審程序是要實現和保護公民的申訴權。正因為這樣,在實踐中,人們往往將當事人的“申請再審”稱之為“申訴”,如全國人大常務委員會委員長會議形成的《關于提請審議〈中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)〉的議案》中使用的就是“申訴難”之說法;中共中央關于司法體制和工作機制改革的方案中也使用的是“申訴難”的說法。根據《中華人民共和國憲法》第四十一條的規定,公民有權對國家機關及其工作人員的違法失職行為,向有關國家機關申訴。申訴實際上是向有關國家機關反映情況,要求有關國家機關行使監督的權利,以糾正國家機關及其工作人員在權力行使過程中發生的錯誤,申訴權屬于監督權的范疇。基于憲法中的申訴權,對于生效的判決,如果其訴訟過程存在重大瑕疵或者判決本身存在錯誤,當事人當然可以向有關國家機關申訴,包括向人民法院、人民檢察院、國家權力機關即人大進行申訴。當事人申訴是有關機關發現法院的審判存在錯誤的重要渠道,申訴權成了人民法院行使審判監督權的一個存在根基,當事人的再審申請只是被法院看做發現案件錯誤的一個線索,并沒有被看做是一項獨立的訴訟權利,對法院的訴訟行為也沒有制約作用。

第二,再審申請的審查程序方面的原因。當事人申請再審以后,引發再審程序之前應當有一個對再審事由的審查程序。而對這個審查程序,我國1991年《民事訴訟法》沒有明確具體的規定,司法實踐中往往采用帶有較濃行政色彩的“復查”方式。法律對復查的時間沒有規定,復查時間短者要幾個月,長者達一年以上;復查的過程不公開、不透明,當事人程序保障不充分;通過復查,法院認為當事人的再審申請不符合《民事訴訟法》第一百七十九條規定的,則用通知書駁回申請,由于駁回“通知”不屬于法院所作的判定形式,當事人對“駁回通知”即使不服也無可奈何,無法對它提出異議。這樣的一種程序設計是導致當事人申請再審難的一個重要的制度原因。

第三,申請再審的法定理由方面的原因。再審程序是一個救濟程序,申請再審必須具備法定的事由,否則,當事人不能申請再審,即使當事人申請再審,法院也不會啟動再審程序。根據1991年《民事訴訟法》第一百七十九條的規定,當事人對生效判決、裁定不服,申請再審的法定事由有:(1)有新的證據,足以推翻原判決、裁定的;(2)原判決、裁定認定事實的主要證據不足的;(3)原判決、裁定適用法律確有錯誤的;(4)人民法院違反法定程序,可能影響案件正確判決、裁定的;(5)審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。該條所規定的五種法定事由都是屬于嚴重損害當事人的公正審判請求權的情形。除此之外,現實中當然還存在一些其他事由嚴重影響了當事人的公正審判請求權,然而,1991年民事訴訟立法并沒有將這些嚴重影響當事人的公正審判請求權實現,進而嚴重影響判決正當性的具體事由作為再審的事由。例如,原作出判決的審判組織是不合法的;當事人的辯論權被剝奪的;作為裁判基礎的證據是偽造的;判決以其他法院的判決等為基礎,而這些判決被撤銷的;法院沒有行使釋明權而導致當事人不能獲得平等審理或者不能充分行使證明權的。此外,這五種法定事由本身不太具體明確,有時難以操作。這就導致在訴訟實務中,法院借口沒有法律規定或者法律規定不明確而不啟動再審程序,增加了申請再審難現象的發生。

第四,再審案件管轄方面的原因。按照1991年《民事訴訟法》的規定,當事人對生效裁判不服,有權向作出生效裁判的法院和其上一級法院申請再審。在實務中,法院往往要求當事人向原作出生效裁判的法院申請再審,而不是其上一級法院。而讓同一個法院的立案庭或者審判監督庭的法官啟動再審程序,讓審判監督庭的法官改判其他審判庭審理的案件,確實存在一定的難度。因為同一個法院的不同業務庭的法官,都是“兄弟姐妹”,低頭不見抬頭見,將別人的案件改判了,影響他人晉升、評優或者案件質量考評成績,自己心理上有難以逾越的鴻溝。有學者戲稱,這就好像讓一個人用左手拿刀斬自己的右手一樣,是很難下手的。

第五,法院在觀念上的原因。終局性的判決一旦確定以后,就具有既判力。判決的既判力要求:不管判決有無瑕疵,當事人及法院都要受到判決的拘束,不得就該判決所確定的訴訟標的另行爭執或裁判。具體來說,當事人不得就已裁判的訴訟標的再提起訴訟,請求法院再行審理,法院也不得就已裁判的訴訟標的再次進行審判;后訴法院要受前訴法院裁判的拘束,不能作出與前訴判決相矛盾的判決。既判力制度的基本功能在于維護法的穩定性,維護社會生活的秩序。如果確定的終局判決可以被隨意推翻,那么,程序的穩定性就無法得到保障,還會造成法律關系的不確定,社會關系的不穩定,法律的秩序價值無法實現。不少法院由此也特別推崇生效判決的既判力,特別強調生效判決的穩定性。一些法院認為,裁判生效以后就不能隨便改,否則會破壞裁判的穩定性,導致終審不終,損害司法權威。能夠不啟動再審程序的,法院盡量不啟動再審程序;生效裁判可改可不改的,法院盡量不改。

二、樹立科學司法理念,保障當事人的申請再審權:預防和減少涉訴信訪的一項重要前提

2007年《民事訴訟法》的修訂,細化了申請再審的法定事由,特別是延長了特殊情況下申請再審的期間,規定了向上一級人民法院申請再審,完善了申請再審的申請程序和復查程序。《民事訴訟法》的修訂,對于解決申請再審難,預防和減少涉訴信訪,將會起到積極的推動作用。在當下,特別需要法院樹立科學的司法理念,確保民事訴訟審判監督程序的良性運行,以充分保障當事人的申請再審權。

第一,重新確立再審程序的憲法理念。當事人的申請再審權的憲法基礎應當是憲法中的公正審判請求權,再審程序的憲法理念就在于保障憲法中的公正審判請求權得以實現。公正審判請求權是公民的裁判請求權的重要組成部分,公正審判請求權意味著任何人在法院對其與他人之間的民事爭議進行審判的時候,都有權獲得法院公正的審判。現代法治國家無不將裁判請求權包括公正審判請求權作為公民基本權利的重要內容,實際上,裁判請求權保障是人權保障的邏輯前提。盡管我國沒有明確將裁判請求權寫入憲法,但是基于尊重和保障人權的憲法要求,我國公民應當享有裁判請求權包括公正審判請求權。公正審判請求權包括平等審理請求權、聽審請求權等內容,公正審判請求權保障是判決產生正當性的重要基礎,在域外民事訴訟理論和實務上,一般都會將聽審請求權保障作為根據,如果聽審請求權受到侵害,當事人可以提起再審之訴,甚至可以提起憲法訴訟。2007年我國修訂《民事訴訟法》,也將侵犯聽審請求權的情形作為再審的法定事由,如《民事訴訟法》第一百七十九條所規定的“原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證的”,“無訴訟行為能力人未經法定人代為訴訟或者應當參加訴訟的當事人,因不能歸責于本人或者其訴訟人的事由,未參加訴訟的”,“違反法律規定,剝奪當事人辯論權利的”,“未經傳票傳喚,缺席判決的”等。不僅如此,新《民事訴訟法》還將其他侵害公正審判請求權的情形列入了再審的法定情形,如“原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據證明的”,“原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的”等。

在再審程序的適用過程中,我們應當以當事人的公正審判請求權保障為指導理念。再審程序是保障公正審判請求權實現的程序,保障當事人的申請再審權利,是對當事人的公正審判請求權這一憲法權利的落實與體現。如果當事人的公正審判請求權受到了侵害,就有必要通過再審程序對發生法律效力的判決進行救濟,使得當事人的公正審判請求權得以恢復和實現。

第二,正確處理維護判決的穩定性與依法再審的關系。發生法律效力的判決,應當維護其穩定性,即使是存在瑕疵的判決也應當承認其有效力。德國有學者指出,即使在判決的產生過程中發生了重大的程序瑕疵和即使判決呈現重大的內容瑕疵,它通常也被看做是有效的[1]。這是因為,“實體法一向是將判斷確定什么是合乎正義看做是其一大使命。與此相反,程序法則毫無疑問地將維護和貫徹判決的結果、順應法的穩定性要求作為一大特點”[2]。維護判決的穩定性,是構建法治秩序的基本要求。因此,再審制度的法律穩定性要求比通常的上訴制度更為強烈[3]。當然,維護生效判決的穩定性是有前提條件的,那就是該判決的正當性基礎沒有嚴重瑕疵,至少說沒有發生動搖。如果說生效判決的正當性基礎發生了動搖,那就應當允許當事人就該案申請再審,法院應當依法再審,從而沖破判決的既判力。在域外,有關判決既判力根據的學說很多。一種學說認為,既判力是實現“解決糾紛”之民事訴訟目的不可或缺的制度性效力;另一種學說認為,當事人在前訴中獲得了程序保障,那么在該當事人方面就產生了在前訴中應當提出主張及證據的自我責任,而這種提出責任就是既判力的根據;還有一種學說是上面兩種學說的綜合,該學說認為,既判力的根據除了制度性效力以外,還在于當事人獲得了程序保障及由此產生的自我責任[4]。但筆者認為,在辯論主義的訴訟模式下,判決既判力的最重要的根據就在于法院在作出判決的過程中當事人獲得了充分的程序保障。如果法院在作出判決的過程中當事人沒有獲得充分的程序保障,法院的判決難免缺乏正當性,這樣的判決就應當推翻。當然,導致判決的正當性失卻的原因不僅僅限于當事人程序保障不足,其他的程序存在嚴重瑕疵、非因當事人本人的原因造成判決的實體不公正,也是導致判決失去正當性的因素。對生效判決進行再審的法定事由,與導致生效判決正當性發生動搖的因素是一致的。我國新《民事訴訟法》規定的再審事由,都是損害和動搖生效判決正當性的事由。這些情形的出現,表明當事人的公正審判請求權受到了嚴重的損害,同時也導致司法權威性的缺失。因此,為保護當事人的公正審判請求權,為維護司法權威,只要當事人的申請再審具備再審事由,法院都應當再審,而不應當以維護生效裁判的穩定性和權威性為借口拒絕再審。沒有正當性根據的裁判,無權威性可言,這種裁判不予以再審,只會使司法失去權威,進而導致民眾對司法的不信任,動搖法治的根基。對生效判決進行再審,實際上保護了兩種利益,一種是公共利益,一種是私人利益。公共利益維護了司法的公正,增強了司法的權威,提升了民眾對司法的信賴度;私人利益則保護了當事人的實體利益和公正審判請求權。最高人民法院副院長蘇澤林同志在2007年12月22日全國法院審監系統《民事訴訟法》培訓班上的講話中指出,“維護生效裁判的既判力,是以該裁判公正、正確為前提的。籠統地講維護生效裁判的既判力,會給外界造成法院不愿意糾正錯誤裁判的錯覺。尤其是在《民事訴訟法》修改之后,存在再審事由,并且有再審可能和必要的,就必須提起再審。對于應當改判的案件,也絕不允許以維護生效裁判的既判力、穩定性為借口而不予改判”。

第三,正確處理程序公正與實體公正的關系。2007年《民事訴訟法》的修訂,充分體現了程序公正和實體公正并重的司法理念,在該法第一百七十九條第一款所列的申請再審的13項再審事由中,有一半是與程序有關的再審事由。即原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證的;違反法律規定,管轄錯誤的;審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的;無訴訟行為能力人未經法定人代為訴訟或者應當參加訴訟的當事人,因不能歸責于本人或者其訴訟人的事由,未參加訴訟的;違反法律規定,剝奪當事人辯論權利的;未經傳票傳喚,缺席判決的。只要具備這些再審事由,法院就應當裁定再審,而不必考慮實體判決有沒有錯誤,是否應當進行改判。換言之,只要存在程序上的嚴重瑕疵,即使實體是公正的,法院也應當裁定再審。在我國《民事訴訟法》修訂之前,一方面由于受“重實體輕程序”的傳統法律文化的影響,另一方面由于原《民事訴訟法》規定的再審事由不具體不明確,導致法院對當事人的再審申請進行討論決定是否再審時,比較多地考慮實體是否有錯誤。裁判確有錯誤了,才裁定再審;若實體沒有錯誤,即使有程序上的瑕疵甚至是比較嚴重的瑕疵,也不一定能夠進入再審程序。新《民事訴訟法》實施以后,在對待當事人的申請再審環節上,法院應當轉變觀念,重視程序公正,法院裁定再審,并不一定要以實體不公正為標準,完全可以僅以程序不公正為標準。

第四,正確處理公正與效率的關系。公正和效率是審判工作的主題,也是民事訴訟的價值取向。在通常的民事訴訟中,協調公正與效率的關系,應當做到“公正優先、兼顧效率”。所謂公正優先、兼顧效率,是指在對民事訴訟的公正價值與效率價值進行選擇時,應將公正作為民事訴訟的優先選擇和實現的價值。只有在公正價值得到確立和實現的前提下,才能確立和實現訴訟的效率價值。效率價值的追求和實現,不能限制和阻礙民事訴訟公正價值的實現;同時,民事訴訟制度在追求和實現公正價值時,不能忽視、放棄訴訟的效率價值,而應當盡可能地追求和實現效率價值,徒有公正價值沒有效率價值或者不能兼顧效率價值的民事訴訟不是現代意義上的民事訴訟制度。

在申請再審程序的制度設計和制度運行上,我們也應當貫徹“公正優先、兼顧效率”的價值選擇。在《民事訴訟法》修改之前,申請再審難的一個重要表現就是該及時再審的不能及時再審甚至長期拖著不審,嚴重影響了訴訟的效率價值的實現,在一定程度上影響了民眾對司法的信賴。2007年對《民事訴訟法》審判監督程序的修訂,是以保障當事人的申請再審權利為修訂目標的。保障當事人的再審申請權,既要保障再審案件能夠得到公正的審理,又要保障再審案件能夠得到及時的審理。盡管再審案件大多比較疑難復雜,甚至雙方當事人的矛盾比較尖銳,法院也應當嚴格遵循審限的法律規定,即使是對再審案件進行調解,也不能久調不決,以更好地保護當事人的合法權益。

如果法官樹立了科學的司法理念,正確適用再審程序,確保當事人的申請再審權利,并通過再審程序來糾正生效裁判的瑕疵,保護當事人的合法權益,那么,一些涉訴信訪的當事人就會轉而通過正常的訴訟程序尋求救濟,從而有助于預防和減少涉訴信訪,減少社會的不穩定因素,促進社會的和諧。

注釋:

[1][德]漢斯—約阿希姆·穆澤拉克.德國民事訴訟法基礎教程[M].北京:中國政法大學出版社,2005.334.

[2][日]三月章.日本民事訴訟法[M].臺北:五南圖書出版公司,1997.29、543.

[3][日]三月章.日本民事訴訟法[M].臺北:五南圖書出版公司,1997.29、543.

[4][日]高橋宏志.民事訴訟法:制度與理論的深層分析[M].北京:法律出版社,2003.480~481.