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一、航空活動對環境的影響

航空活動在給人類經濟、社會和文化交流帶來快捷、便利的正效益的同時，對我們的環境、我們的地球也正產生著負面影響。主要表現在：

（一）航空噪聲問題航空噪聲可損害人的身體健康和生活質量，如損傷人的聽力、干擾人的睡眠、誘發各種疾病、削弱兒童認知能力、影響胎兒發育等[4]130。自現代噴氣式飛機在20世紀60年代被引進民用航空以來，航空噪聲伴隨著科技的進步獲得了巨大的改善和提高，現在單個飛機產生的噪聲比50年前要減少75%以上[1]24。但是，在過去的幾十年間，航空公司的全球網絡布局逐漸形成，不斷新建、擴建機場，航空運輸的寬度、厚度和密度不斷提高，科技進步帶來的航空噪聲改善正被不斷增長的空中交通運輸量所消減。根據國際民航組織預測，空中交通運輸量預計還會持續增長，暴露于嚴重航空噪聲影響的人數預計將在未來增加而不是減少[1]24。另外，由于公眾對環境問題認識的提高，人們對航空噪聲已經變得更為敏感。因此，噪聲問題一直以來都是重要的航空環境關切點。

（二）航空排放問題航空排放對環境的影響體現在兩個方面：一方面是航空低空排放對近地面空氣質量的影響；另一方面是航空高空排放對全球氣候變化的影響。在航空器“起飛和著陸（LTO）”循環周期內，即地面以上至3000英尺/915米低空范圍內，航空器排放的一氧化碳（CO）、未燃燒的碳氫化合物（HC）、碳氧化物和煙霧會對周邊人群的健康造成直接損害和潛在性影響[1]29。此外，航空器在8~13千米高空巡航時，因航油燃燒排放的二氧化碳（CO2）、水蒸氣等溫室氣體可以改變大氣的構成，成為全球氣候變暖的促成因素[5]68。其中，航空二氧化碳排放量約占航空總排放量的70%，水蒸氣稍低于30%，其他氣體不多于1%[1]33。二氧化碳的排放，盡管對人體健康沒有直接的危害性影響，但它卻是最重要的一種溫室氣體，二氧化碳被大量釋放并長期滯留在大氣，特別是高空中，對地球表面溫度的上升具有直接和倍增性影響①。資料顯示，目前航空二氧化碳排放量在全球人為制造的二氧化碳排放量中已經占到2%，國際航班約占其中的62%[1]33。考慮到全球航空運輸量預期每年約3%~4%的遞增速度，即使通過技術革新改進航空燃油效率也僅能部分抵消航空二氧化碳的增量排放②。因此，航空排放尤其是航空溫室氣體排放引發的全球氣候變化問題正日益成為重要的航空環境關切點。

（三）航空事故引發的環境問題航空事故發生的幾率基本上是隨機的，以百萬航班量的基數來看，航空事故發生的概率非常低③。但航空事故從概率上講依然不可避免且可能引發嚴重的環境問題。在2004年“11•21”包頭空難中，除人員死亡外，還對事故現場的南海湖生態系統結構和功能造成嚴重破壞，生物多樣性大幅下降，空難事故中心區部分生物類別絕跡。根據中國環境科學院評價中心對湖水的檢測，空難事故對南海湖造成的環境影響和生態破壞的經濟損失達1.05億元[6]。

（四）航空廢水、廢棄物問題航空器的清潔、保養、噴涂、除冰、維修以及航空運輸中的餐飲服務等會產生大量廢水、廢棄物，這些廢水、廢棄物如果不及時有效處置，會對環境產生有害影響。

二、國際航空環境法的形成與演進

航空活動會引發諸多環境問題，對航空活動引發的環境問題進行國際法律調控和規范引導，形成了國際航空環境法。由于航空環境保護具有行業性、專門性和全球性的特點，因此，國際航空環境法主要依托國際民航組織（ICAO）開展工作④。

（一）1944年《芝加哥公約》對環境問題沒有直接規定《國際民用航空公約》（又稱《芝加哥公約》）于1944年在美國芝加哥簽訂，并于1947年生效。《芝加哥公約》是迄今為止有關國際民用航空領域最為重要和基礎的國際公約。公約確認了國家航空主權原則，明確了不定期航班和定期航班的飛行權利，規定了航空器的國籍和航空便利化措施，設立了國際民用航空組織，建立了航空爭端解決程序，構架了國際民用航空基本法律框架。但受制于歷史條件的局限性，制定公約之時對航空活動可能引發的環境損害及其法律規制問題未作任何討論和考慮，在《芝加哥公約》總共22章96個條款中，沒有任何章節或條款直接明確規定航空環境問題。盡管《芝加哥公約》對于航空環境問題沒有任何直接規定，但是，公約仍然為后來國際航空環境法的形成奠定了基礎。具體體現在：首先，公約構架的國際民用航空領域的基本原則和制度在國際航空環境法律規則的形成中得到普遍遵循，構成國際航空環境法的基礎，如航空主權原則、航空可持續發展原則、航空運輸機會均等原則以及航空運輸資料報告制度等；其次，《芝加哥公約》特有的附件機制為國際民用航空組織將環境問題鍥入公約體系用以約束締約各國提供了制度性保障，從而使《芝加哥公約》體系能夠包含具體的航空環境問題；最后，國際社會有關航空環境保護方面形成的決議、宣言和建議等主要依靠國際民航組織推動，而國際民航組織是根據《芝加哥公約》成立的，其組織結構、法律能力、權利來源等均源自于《芝加哥公約》。

（二）利用《芝加哥公約》附件機制將環境問題鍥入公約體系根據《芝加哥公約》第54條第12款之規定，國際民用航空組織理事會有權制定并隨時修訂公約的《附件》，這些《附件》構成公約第6章的“國際標準和建議措施”，對締約各國具有約束力，締約各國僅可根據公約第38條“背離國際標準和程序”中規定的通知程序方可背離①。這就是《芝加哥公約》的附件機制。該機制為后來國際民航組織將環境問題鍥入公約體系用以約束締約各國提供了可能。我國已故著名國際航空法專家趙維田先生曾評價道：用《附件》制定法律規則以彌補公約的缺陷和不足，是國際民航組織掌握的一項十分靈活、有效又備受國際社會稱贊的職權[7]86。國際民航組織理事會擁有的這項職權被稱為“準立法權”，在聯合國專門機構的組織體系中，尚無任何一個其他國際組織具有此種權力[7]86。國際民用航空組織充分利用公約附件機制，并不斷擴展和更新附件內容，使國際民用航空規則在基本法律框架保持不變的同時，又不斷順應、反映和引導著國際民用航空領域的新發展、新問題②。20世紀60年代末，國際民航組織開始關注航空環境保護問題[1]6。1968年國際民航組織大會通過決議，指示國際民航組織理事會制定國際規范和相關指導材料以控制航空器噪聲。1971年國際民航組織通過了處理與航空器噪聲有關各項問題的《附件16》。這次會議后不久即成立了航空器噪聲委員會（CAN），以協助國際民航組織為不同類型的航空器制定噪聲合格審定要求③。該委員會的第一次會議制定了對《附件16》的第1次修訂。該修訂于1973年開始執行，包括對將來生產的和派生型的亞音速噴氣飛機進行噪聲合格審定。在隨后舉行的各次會議上，航空器噪聲委員會制定了未來的亞音速噴氣飛機和螺旋槳飛機的噪聲合格審定標準，以及在今后生產現有型號的超音速運輸機和直升機的噪聲合格審定標準，同時還制定了未來的超音速飛機、螺旋槳STOL（短距起降）飛機和所裝輔助動力裝置以及相關航空器系統在地面運轉時的噪聲合格審定準則[2]30。幾乎在對航空器噪聲制定國際準則的同時，國際民航組織也開始對航空器發動機排放采取具體行動。1971年國際民航組織大會通過決議，著手為控制某些型號航空器發動機的排放制定國際標準。這些標準在1981年首次通過后不斷修訂。《附件16：環境保護》的范圍也因此得到擴大并改編為兩卷：第I卷是與航空器噪聲有關的規定；第II卷是與航空器發動機排放有關的規定。在《附件16：環境保護》第II卷中，禁止1982年2月18日之后制造的所有渦輪發動機航空器有意向大氣中排放原油；規定了1983年1月1日之后制造的意圖作亞音速推進用的渦輪噴氣和渦扇發動機的煙排放限額；對于意圖作超音速推進用的發動機，1982年2月18日之后制造的發動機適用類似限額；規定1986年1月1日之后制造意圖作亞音速推進用的大型渦輪噴氣和渦扇發動機的一氧化碳、未燃燒的碳氫化合物和氮氧化物的排放限額[2]31。通過《芝加哥公約》附件機制，將環境問題鍥入公約體系用以約束締約各國，這對于航空環境的保護起到了至關重要的作用。但是，按照《芝加哥公約》第90條的規定，公約《附件》需經理事會會議2/3以上多數票方能通過，加之，《附件》會對締約各國產生實質性法律約束力，各國態度均較為謹慎，因此，《附件》的制定與修訂并不容易。目前來看，《附件16：環境保護》的內容集中于規定不同型號航空器噪聲和航空器發動機排放的國際標準，主要采用技術性措施，關注航空器噪聲和地面空氣質量改善，對于航空減排、減噪中的運行措施、市場措施以及航空溫室氣體排放等其他方面較少涉及，而航空環境保護是一個系統工程，僅依靠公約附件形成的規范并不充分。

（三）以決議、宣言、建議等構筑更廣泛的國際航空環境“軟法”規范“軟法”是指在嚴格意義上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的國際文件。國際組織和國際會議的決議、宣言、建議等絕大多數都屬于這一范疇。“軟法”對各國不具有法律拘束力，通過的程序較為簡易，可以在各國就有拘束力的法律規范達成共識之前，迅速反映國際社會或有關國家對某一領域或問題的關注和愿望，能夠對有關國家產生“軟約束”效力，發揮指引和導向性作用。一些重要國際組織或國際會議通過的決議、宣言、建議等，可能會促成國際公約的簽訂或國際習慣的形成[8]456。“軟法”在國際航空環境保護中得到廣泛應用。自20世紀60年代末以來，國際民航組織以大會決議、理事會指導材料、高級別環境會議宣言和建議等形式，構筑了龐大的國際航空環境“軟法”體系。包括但不限于：《機場規劃手冊》第2部分“土地使用和環境控制”（Doc9184號文件）、《飛機噪聲管理平衡做法指導》（Doc9829號文件）、《連續下降操作手冊》（Doc9931號文件）、《國際民航組織運行措施指南》（Cir303號通告）、《關于機場和空中航行服務收費的政策》（Doc9082號文件）、《國際航空運輸領域收稅政策》（Doc8632號文件）、《與當地空氣質量有關的航空排放收費指南》（Doc9884號文件）、《航空排放權交易使用指南（草案）》（Doc9885號文件）、《自愿減排措施指導原則和范本》、《國際民航組織高級別環境會議的宣言和建議》、《國際民航組織航空替代燃料會議的宣言和建議》等規范性文件。這些“軟法”規范涵蓋航空減噪、減排方面可采用的技術措施、運行措施和市場措施（市場措施中又包含排放權交易、收費措施和自愿措施等），以及航空環境保護方面可持續燃料的開發與部署等較為廣泛的領域。在國際航空環境“軟法”規范體系中，國際民航組織的大會決議起到了基礎性地位和作用。1971年，國際民航組織大會通過決議，承認可能與航空活動有關的有害環境影響，并要求國際民航組織負責指導國際民用航空的發展，發展的方式應造福世界人民，并實現民用航空的安全和有序發展與人類環境質量之間最大的兼容性[2]30。這一決議闡述的航空與環境之關系以及處理航空與環境沖突時的基本立場，被后來一系列同一內容的決議、宣言和建議等不斷重復、反復援引，成為國際航空環境習慣法規則存在的有力證明。此后，在每屆國際民航組織大會決議中，航空環境均成為必不可少的內容。需要特別提及的是，國際民航組織于2010年9月28日—10月8日第37屆大會上通過的A37-18號決議（《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明———一般規定、噪聲和當地空氣質量》）和A37-19號決議（《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明———氣候變化》）是國際社會在航空環境保護方面相關進展的最新反映[9]。其中，A37-19號決議是國際民航組織首次對“航空與氣候變化”問題單獨形成決議。

（四）簡要評論如果從20世紀60年代末起算，國際航空環境法已歷經40多年。40多年間，國際航空環境法從無到有，依托國際民用航空組織，形成了以《芝加哥公約》為基礎，以《〈芝加哥公約〉附件16：環境保護》硬法規范為核心，以國際民航組織系列性決議、指南、宣言、建議等軟法規范為外圍的規范體系，涵蓋了國際航空環境保護領域的噪聲、地面空氣質量、氣候變化以及航空可替代燃料的開發與部署等較為廣泛的議題。可以說，國際航空環境法作為國際航空法和國際環境法的一個新的交叉分支已經初步形成。縱觀國際航空環境法的形成過程，大體經歷了如下演進和變化：1.從關注地面環境到關注全球環境。20世紀90年代前，國際社會集中于對航空器噪聲和航空器發動機排放引起的當地空氣質量進行法律規制，這兩個方面盡管存在諸多不同，但均是有關機場及機場周圍地面環境的改善。20世紀90年代之后，基于人類對全球氣候變化科學認識的提高和普遍關切，1992年聯合國環境與發展大會通過了《氣候變化框架公約》，1997年又通過了《京都議定書》。在《京都議定書》第2.2條對于航空排放做了原則性反致規定，將其交由國際民航組織努力①。此后，國際民航組織環境保護的工作重心逐漸轉移到更為關注航空器溫室氣體排放引發的全球氣候變化以及相關政策和應對措施上。2.從主要規定技術標準到綜合采用各種措施。在對航空噪聲、排放問題進行法律規制時，早期的法律規則手段主要是對各種不同型號的航空器制定噪聲和有害氣體排放標準，這對于從源頭上控制和減少航空器對環境的有害影響是有效的。但是，除這些技術標準外，合理的空中交通管理與規劃、有效的地面機場運行措施對航空環境的改善也是有益的。此外，技術標準能夠淘汰落后者，卻不能激勵先進者，而采用市場措施，如航空環境收費措施和航空排放權交易等，卻可以激勵航空環境改善進程中的先進者。因此，國際航空環境法律規范正日益從技術規范擴展到包含收費、收稅、排放權交易以及航空可替代燃料的開發與部署等更為廣泛的內容。

三、國際航空環境法發展展望

盡管國際航空環境法已初步形成，但今后的發展尤其是對“航空與氣候變化”問題的法律規制可能面臨更大挑戰和發展困境。這是因為：首先，人類對地球氣候系統的科學認知尚不確定。在氣候科學領域，由于地球氣候系統具有極高的復雜性，當前國際科學界對于溫室氣體和氣候變化的認識遠未形成定論[10]。“氣候變化”已成為能夠左右上萬億公共資源和政策措施的問題，它與復雜的國際國內政治、經濟關系交織，這更增加了氣候變化科學認知的不確定性。具體到航空溫室氣體排放與全球氣候變化之關系，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）曾于1999年《航空與全球氣候》的特別報告。該報告明確，就航空排放對于全球氣候系統某些方面的影響已經十分了解，但另一些方面，如航空器卷云、凝結尾跡和霧以及氮氧化物、甲烷等對地球氣候系統的影響則并不了解[11]。一些關鍵領域或問題上科學理解的不確定往往會限制和制約相關措施和規則的達成與執行。其次，航空環境利益不一致形成了不同的國家集團。雖然氣候變化是典型的全球性問題，但其間不同國家具體的航空環境利益并不一致。航空業發達國家與航空業發展中國家、航空活動量大國與航空活動量小國、小島嶼國，這些不同的國家集團有著不同的利益考量。如歐盟，由于其航空業非常成熟、低碳技術與管理經驗世界領先，這促使其積極推進國際航空環境政策的形成。2008年歐盟通過2008/101/EC法令，將全球進出歐盟機場的航空公司的排放問題，均納入其溫室氣體排放交易系統[12]。歐盟此舉遭到美國、中國、印度等國家的反對[13]366-369。美國對歐盟將國際民用航空納入歐盟排放交易系統不滿，認為歐盟此舉違反了《芝加哥公約》規定的國際義務以及雙方簽訂的雙邊航空協定[14]。美國航空運輸協會聯合美國大陸航空、美國航空、美聯航三家航空公司采取實際行動，向英國法院提起訴訟，要求停止歐盟將全球進出歐盟機場的航空公司強制納入歐盟排放交易系統的適用[15]127。中國、印度作為航空業發展中國家，則對歐盟航空排放交易指令中不區分發達國家和發展中國家的“單軌制”做法明確反對[16]。再次，國際航空環境法基本理念的確立尚需要假以時日。國際航空法以《芝加哥公約》為基礎，確立了“平等、無差別”的基本理念，國際環境法以聯合國《氣候變化框架公約》為基礎，確立的是“共同但有區別責任”原則。國際航空環境法作為交叉學科需要協調這兩種基本理念和價值體系的沖突，究竟何者優先？發達國家可能更強調“平等、無差別”，發展中國家則會堅持“共同但有區別責任”。此外，航空貿易利益與航空環境保護之間的內在矛盾，決定了國際航空環境法還必須處理好航空可持續發展與航空環境保護之間的關系，必須明確二者的優先位序。目前，這些基本理念層面的問題尚沒有很好解決。確立國際航空環境法的基本理念，處理好“國際環境正義”與“國際貿易公平”、“航空貿易利益”與“航空環境保護”等矛盾體的關系，尚需要假以時日。最后，國際航空環境法關鍵領域制度構架存在嚴重分歧。國際航空環境法在發展早期更多的體現為技術性標準和措施，沒有太多技術以外的復雜因素摻雜其中，但這種情況正在發生改變。可以預見，今后一段時期“航空與氣候變化”問題將成為國際航空環境法發展的關鍵問題，而這一領域的國際斗爭十分復雜，制度構架非常困難。“航空與氣候變化”問題遠比航空噪聲和地面空氣質量問題復雜，尤其是在通過“市場措施”減少航空溫室氣體排放方面，早已超出技術規范范疇，關涉到航空運輸發展權、世界航空運輸格局重塑、排放權交易市場主控權等敏感的政治、經濟利益爭奪，國際社會存在很大分歧[17]23。雖然存在上述困難和發展障礙，但依然有很多因素會促進國際航空環境法繼續朝前發展，包括：第一，科學認識會不斷提高。科學界不會中斷對地球氣候系統的探索，同樣也不會中斷對“航空與氣候變化”問題的研究。繼1999年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）《關于航空與全球氣候》的特別報告后，此方面的內容不斷更新，目前，最新版本是2007年的第四次評估報告，IPCC的第五次評估報告將于2014年完成[18]。此外，《國際民航組織2010環境報告》更是詳盡反映了此方面的最新成果①。科學認識的不斷提高，會使相應的法律措施和規則更具合理性。第二，航空技術會不斷進步。航空技術不斷進步，既體現在航空燃油、運營效率不斷提高上，也體現在航空可替代燃料的開發與部署上。航空可替代燃料實際上已經存在，只是尚沒有足夠的數量用以滿足商業航空整體燃料需求[19]。航空技術進步會推動國際航空環境法的發展，同時，國際航空環境法也為航空技術進步提供制度性保障。第三，國際共識會不斷增加。盡管各國存在不同的航空環境利益，但環境和氣候系統作為地球的生命支持系統，是一個不可分割的整體，沒有東西南北之分，全球人類環境安全的新概念、新要求，迫使世界各國需要建立積極、務實、相互聯系的新框架，共同進行全球環境治理，共同的地球利益仍會促使國際社會在一些關鍵領域共識不斷增加。綜合上述各種因素，可以預見，今后一段時期內國際航空環境法盡管面臨很大的挑戰和發展難題，但在科學界、航空運輸業界及其他利益相關者共同的持續性努力下，在國際民航組織及其會員國強烈政治意愿的支持下，隨著科學認識的不斷提高、航空技術的不斷進步以及國際共識的不斷增加，國際航空環境法體系會日趨完整、基本理念會逐步清晰、法律效力會不斷加強，國際航空環境法這一分支學科會日益成熟。具體而言，筆者認為，國際航空環境法未來發展趨勢可以概括為以下幾點：

（一）“航空與氣候變化”問題將日益成為國際航空環境法的核心問題由于國際社會對于航空器噪聲和航空器發動機引發的地面空氣質量問題關注較早，已經形成較為完備的“硬法”和“軟法”規范體系，比較而言，對“航空與氣候變化”問題的關注歷時較短，目前形成的均為“軟法”規范，尤其是在通過市場措施減少航空溫室氣體排放方面國際社會還存在很大分歧，加之，“氣候變化”是一個復雜且長期的議題，并非短期能夠解決，因此，今后一段時期內國際航空環境法發展的重心將集中于“航空與氣候變化”問題，會尋求一些突破性進展。此外，航空環境治理中的融資、適應、可持續燃料開發等衍生問題，也將成為今后國際航空環境法的關注點。但是，前面提及的航空事故引發的環境問題以及航空廢水、廢棄物問題，由于可以納入既有的民事責任賠償和環境監管體系之中，因此對于這些問題國際航空環境法不會特別關注。

（二）“區別”基礎上的不歧視和機會均等的基本理念將逐步得到確立以《芝加哥公約》為基礎的國際航空法確立了“平等、無差別”的基本理念，要求各締約國在提供航空服務競爭上給予運營商“公平和均等的機會”，在諸多雙邊航空運輸協議中也均有類似的表達。在WTO《服務貿易總協定》的《航空運輸服務附錄》中盡管將航空運輸服務領域適用的范圍限制得很小①，但也遵循以最惠國待遇、市場準入和國民待遇為保障的平等待遇。貿易主體的平等對待是公平競爭的前提。但另一方面，以聯合國《氣候變化框架公約》為基礎的國際環境法確立的是“共同但有區別責任”原則，該原則是發展中國家和發達國家在國際環境領域開展合作并產生實際功效的前提，歷史和現實的差異決定了該原則的正當性。國際社會將會越來越意識到對發達國家和發展中國家不做區分，用同一標準和規則去苛求它們承擔相同的國際航空環境責任，是不公正的，也是不切實際的。在“區別”基礎上不歧視、保證機會均等，實現實質上的公平、正義，這與《芝加哥公約》“平等、無差別”的基本理念并不沖突。

（三）航空可持續發展與環境保護相兼容的基本理念將逐步得到確立曾是20世紀人類文明、進步象征的飛機被環保人士描畫為“吞云吐霧”的怪獸。“愚蠢號飛機”②為給地球“降溫”，通過各種抗議行動“炮轟”高空中的飛機，呼吁公眾抵制短途飛行和機場擴建。據研究，地面上排放的二氧化碳通常需要50年左右才會上升到大氣層的平流層，而在9000米高空飛行的飛機則直接將二氧化碳排放在平流層；一架航班進行一次跨越大西洋飛行對大氣層帶來的破壞，遠大于一輛汽車在地上開一年[20]。航空對環境負面影響的“面紗”逐漸被揭開，環境保護的內在壓力迫使人們對航空業的持續增長產生懷疑和擔憂。但另一方面，航空可持續增長對于保障未來各國經濟與社會文明的持續發展非常重要。設想，如果為了保護環境而阻止、限制或抑制航空運輸業的發展，并非明智之舉，特別是對于航空業發展中國家和航空業待發展國家來講，阻滯航空業發展的政策實際是“因噎廢食”。因此，迅速采取有效行動，盡可能降低航空對環境的不利影響，實現航空以與環境質量相兼容的方式持續發展，是明智之舉。

（四）限制和減少航空溫室氣體排放的全球行動框架會逐步完善國際民用航空組織于2010年通過的A37-19決議標志著航空溫室氣體減排全球行動框架已初步形成。在該決議中，航空溫室氣體減排全球量化目標得以確定，即在2050年之前全球年平均燃油效率提高2%；具體措施和實現機制上，不對單個國家分配義務，不處理國內航空，鼓勵各成員國向國際民航組織提交國際航空減排行動計劃[21]。客觀上講，該決議僅為航空溫室氣體排放問題國際努力的初步成果，其局限性在于：（1）效力上，決議本身沒有嚴格意義上的法律約束力，對于國際民航組織的各成員國只具有政治約束力的作用，中國、歐盟等國家還對其中的一些關鍵條款提出了保留；（2）目標上，僅明確了航空溫室氣體的相對減排目標，沒有絕對減排目標；（3）實施機制上，各成員國不承擔實質性強制航空減排的國際義務。今后國際航空環境法的發展必定會努力協調不同國家利益集團的不同利益關切點，顧及不同國家的情況和能力，強化并逐步完善航空減排全球行動框架。

（五）航空排放“市場措施”全球框架逐步形成“市場措施”包括排放權交易、與排放有關的收費或收稅、排放抵消等。與傳統的依靠“命令和控制（commandandcontrol）”進行排放限制的監管措施相比，市場措施更具靈活性，更能激勵航空環保技術革新和成本投入[22]751。自1998年以來，國際民航組織環保委員會（CAEP）承擔了各種市場措施的技術和經濟研究工作，形成了多項政策和指導材料。但是，通過市場措施減少航空溫室氣體排放遠比通過技術規范和運行措施改善航空環境復雜得多，尤其是在跨國航空排放權交易規則方面，涉及跨國管轄權的行使、全球排放權交易市場主控權、排放權交易資金分配與使用等利益之爭，國際社會分歧很大。目前，在此領域僅通過了一項草案———《航空排放權交易使用指南（草案）》（Doc9885號文件）。在國際民航組織最近更新的A37-19決議中對于“市場措施”也只做了靈活處理，將一些市場措施的指導原則列于決議附則之中，請理事會繼續在此領域開展工作[21]。可以預見，隨著國際民用航空組織工作的不斷推進，航空排放“市場措施”全球框架會逐步形成。

四、結論

自20世紀60年代末以來，國際航空環境法依托國際民用航空組織，逐步形成了以《芝加哥公約》為基礎，以《〈芝加哥公約〉附件16：環境保護》硬法規范為核心，以系列性決議、指南、宣言、建議等軟法規范為外圍的規范體系；經歷了從無到有，從標準或技術措施到兼采運行措施和市場措施，從關注噪聲和地面空氣質量到關注全球氣候變化，從關注航空減排與減噪到關注航空環境治理中的可持續燃料開發、融資、適應等衍生問題的演進歷程；表現出規制全面、注重協調、全球統一，但效力有限的特點。國際航空環境法作為國際航空法和國際環境法的一個新的交叉分支學科已經初步形成。國際航空環境法今后的發展可能面臨科學理解不確定、各國航空環境利益不一致、國際航空環境法基本理念不清晰以及關鍵領域制度構架存在嚴重分歧等重大挑戰和發展困境，但在科學界、航空運輸業界及其他利益相關者共同的持續性努力下，在國際民用航空組織及其會員國強烈政治意愿的支持下，隨著科學認識的不斷提高、航空技術的不斷進步以及國際共識的不斷增加，國際航空環境法體系會日趨完整、基本理念會逐步清晰、法律效力會不斷加強，國際航空環境法這一分支學科會日益成熟。

作者：劉萍單位：重慶大學法學院