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本文作者：耿保江作者單位：中國海洋大學

環境法的價值選擇與理想目標的設定

首先，環境法在價值選擇上應堅持“人類中心主義”，即“人本主義”。環境法在價值偏好上應選擇“人類中心主義”，之所以不選擇“非人類中心主義”，是因為“價值”這一概念本身是同人的主體地位不可分的，價值關系是一種完全的屬人關系，是以人為主體和價值標準的關系，價值就是以人為本。［11］而且，“人是人的世界的中心，人是人自己的中心”，“人類中心”觀念主要意味著人在自然界面前的自我權利和責任意識，意味著人的行為的出發點和選擇的界限所在，這是一種價值觀念［12］。權利和義務是法律的核心問題，而環境權的享有者是人類整體，法律上設定的環境義務是對環境或者說是人類生存條件做些什么，［13］可見，環境權利和義務都是以“人”作為關鍵詞來建構的。而且只有人類才能認識環境問題的本質－極限(這個極限不是地理、不是空間，而是在有限的人類生存空間中的自然所具有的不可改變的特性或者功能)［14］。所謂“人類中心主義”，在剔除其傳統偏見和已往落后模式之后，實際上就是“人本主義”思想。我們結合現實可以對它的涵義做如下兩方面的理解:一是在“人與自然關系”方面，主張以人為中心;二是在“人與人的關系”，特別是立足于任何形式的個體、群體與類整體之間的關系上，主張并強調以“人類”即整體為中心［11］。這也符合人權發展的歷史規律，因為人權發展已進入升華期———以人類整體為主體的人權［15］，即人類環境權。另外，之所以堅持“人類中心主義”，也是因為沒有充足的理論依據、完善的內在邏輯以及現實性保障自然體通過行使“權利”來達到保護環境的目的［16］。其次，環境法的理想目標———公眾環境利益的實現。環境法的理想目標是對環境法價值的反映，相比環境法的價值目標，環境法的理想目標是較低層次的價值追求，是能夠通過法律實效的實現程度來衡量其是否實現的理想目標。環境法理想目標的設定只有從環境法學的邏輯起點入手才能“對癥下藥”，才能避免理想成為“空想”，我們應根據實際情況制定理想目標。我們曾把環境問題概括為環境污染與環境破壞兩大類，不管是“環境的原有品質的改變”，還是“自然環境原有狀態的破壞”，其共同的本質是自然環境的不利變化。我們可以把環境的各種不利變化抽象為環境損害。環境法就是用來應對環境不利變化也就是環境損害的法，就是調整人們為應對環境損害而結成的各種社會關系的法，而環境法學這個以環境法為研究對象的學科，其邏輯起點就是環境損害。它是環境法學體系中“最廣泛最普遍現象的最簡單最抽象的本質規定”，在它身上也體現了歷史與邏輯的統一［17］。只有從環境損害這一環境法的邏輯起點出發，我們才能設定具有實現可能的理想目標。環境損害反映的是環境利益即公眾環境利益的缺失，防止或彌補環境損害實則就是在維護公眾的環境利益。從環境損害這一邏輯起點出發，環境法的理想目標就是公眾環境利益的實現。公眾環境利益是以資源、生態、精神為內容的人的環境利益;是法律所能承認的人對于整體環境的唯一權益，其最大特點是具有整體性，這種整體性表現在主體共同性、客體整體性、救濟的完整性三個方面;它既是公益，又是私益，是公民之“自我利益”與“成員利益”平衡的結果，是個人利益與社會利益相協調的產物，反映的是社會成員對自然共同的價值需要，體現了人的全面發展要求;它也是賦予環境法以存在價值和發展生命力的根本［18］。公眾環境利益的“人本”屬性與環境法“人類中心主義”的價值選擇遙相呼應，將公眾環境利益的實現作為環境法的理想目標，是在堅持“人本”思想的價值引導下，并且是在環境損害這一邏輯起點上作出的合理設定。也就是說，對環境法進行法律工程建構就是為了公眾環境利益的實現。

環境法的預期社會效用

從環境法學的邏輯起點———“環境損害”出發，再到確立環境法學的若干基本范疇，然后建立環境法學的基本觀點，繼而構建起環境法學的完整理論體系［17］，最后再將該體系運用到實踐中進而實現環境法的理想目標———公眾環境利益的實現，這一過程是非常漫長的，尤其是從環境法理論付諸實踐的那一刻到實現理想目標的這段過程。魏伊絲的代際公平理論雖然無法作為一種新的法律理念去支持和引導環境法理論的建構和完善，也無法成為各種環境保護實踐恰當的法律理論依據，但是該理論的一個重大貢獻就是提供了長期的時間視角［19］。我們需要用長期的時間視角來完善環境法的理論和制度。因此，區分環境法的預期社會效用和環境法的理想目標十分必要，二者的差異就在于時間上。環境法的預期社會效用和理想目標是短期和長期的關系，后者的實現依賴于前者的有機銜接。環境法的預期社會效用和理想目標之間的關系猶如“動機上的法的目的”和“法的理念”之間的關系。環境法的理想目標(環境法的理念)應當是分步驟完成的，而環境法的預期社會效用(環境法欲達成的實際目的)則充當了這些步驟的具體內容。只有預期的社會效用得到順利實現，理想目標才能最終完成。也就是說，如果每一階段的環境法的預期效用能夠順利實現，環境法的理想目標也就能夠實現。所以，環境法預期社會效用的實現至關重要。筆者認為，環境法的預期社會效用可以由環境保護規劃來確定。環境保護規劃是實現環境目標管理的依據，是環境保護戰略和政策的具體落實［20］。環境保護規劃是政府、環保部門及其他部門依照法定程序編制的一定時空范圍內對城市環境質量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生態保護以及其他與環保有關事項的總體安排。本文采用廣義上的環保規劃，廣義的環保規劃是由國民經濟和社會發展規劃的環保篇章、國家各類生態建設和環境保護規劃以及各專項環保規劃共同組成的統一體。可見，環境保護規劃的制定是環境損害情況與實踐能力的結合，相對科學地為短期的環境損害預防和救濟提供確定性的目標。然而，環保規劃的出臺并不意味著就能產生預期的社會效用，從“六五”計劃首次將環保作為獨立的一章納入到國民經濟和社會發展計劃之中到“十五”計劃時期，中國環保計劃的總體實施狀況并不盡如人意［9］。“十一五”時期雖然增加了相關保障措施，如2006年國務院批準通過的《全國主要污染物排放總量控制計劃》等，但是，2012年總理作政府工作報告時明確指出“十一五”規劃中節能減排目標沒有完成。如此看來，環境法的預期社會效用難以實現，那么環境法的理想目標還能指日可待嗎?環境損害的范圍及程度并沒有得到有效遏制，環境法的預期社會效用是應對環境損害的最低要求，若這一要求不能得到滿足，環境法將徒有其名。環境法的預期社會效用即環保規劃的目標之所以不能如期完成，原因來自于兩大方面:其一是環保規劃制度本身就是在“紙上談兵”，規劃編制的程序和方法缺乏統一規范;其二則是環保規劃在執行中存在很多問題，比如規劃實施的配套資金投入不足、目標責任制虛置、規劃編制與實施的信息公開不及時等［9］。由此可見，環境法從理論到實踐并沒有形成一個完善的落實機制。筆者認為，有必要構建一種機制來保證環境法在預防和應對環境損害的過程中發揮有效的作用，從而實現環境法的預期社會效用。

環境法預期社會效用的實現路徑

筆者在此引入夏皮羅的法律規劃理論來構建環境法預期社會效用的實現路徑。法律規劃理論的基本觀點是:法律活動是一種社會規劃活動。法律活動就是為社會成員制定、采納、否定、影響和應用規范的活動［8］。社會實踐是法律的基礎，但是法律的基礎并不是由社會實踐構建，而是由共享的社會規劃構建［8］。而組成共享社會規劃的法律體系的基礎規則是社會事實［8］。如果認為環境法律體系是由共享規劃構成的，那么組成共享規劃的基礎規則在前文已經得到明確，即環境損害的存在，環境損害是客觀的存在，不應遭到任何質疑。環境法中的共享社會規劃由環境損害的存在這一社會事實作為基礎規則來構建。無論當前環境法學界就環境法的理論與實踐方面存在何種爭論，保護環境是大家的初衷。因此，如果認為環境法律體系是社會規劃的話，那么它肯定是共享的。由于社會規劃的規劃者是法律機構［8］，那么作為社會規劃的環境法的規劃者亦即環境法的立法機關。環境法的立法機關若要建構共享規劃，必須以環境損害的存在這一社會事實為基礎。由于環境損害的程度是一個變量，所以共享規劃只能是原則性的。不過，規劃是嵌套的規范，規劃有次規劃，次規劃也有次規劃，通過這種方式，規劃不僅組織我們的行為，而且組織我們的思考。規劃為進一步的行動考慮而制定框架:即怎樣完善規劃才能使我們所采取的方法可以確保我們所考慮的目的。基于各種環境損害而制定的環境事務法可以視為總規劃，而用來解決環境事務法的環境手段法則為次規劃或次規劃的次規劃。受法律位階的影響，中國當前的環境保護規劃只是總規劃的次規劃，而作為次規劃的環境保護規劃之所以不能完成預期目標，一方面是由于其上級規劃即總規劃不完善，留有很多空白，另一方面則是在次規劃下缺乏次規劃，造成執行不力。從中國目前的環境法治情況來看，作為總規劃的環境法，其在立法上就存在很多缺陷，主要表現在三個方面:一，立法空白。與環保有關的很多領域尚未制定相應的法律法規，以至于在遇到需要解決的問題時找不到法律依據;二，立法規定太過原則，缺乏可操作性;三，法律規定不合理，甚至法律規定違反了立法目的［9］。因此，只有在制定總規劃時堅持從環境損害的存在這一社會事實出發，才能將立法空白限定在最小范圍，只有在制定總規劃時同步完善次規劃，才能增強總規劃的可操作性。另外，如果做到總規劃的制定是從社會事實出發，那么總規劃不會違反立法目的，因為法律規劃理論認為，當法律體系要達致某個道德或政治目標時，可以參照其總規劃［8］，總規劃的存在是一個描述性的事實，無論人們的規范認同如何，都能承認其存在。一旦法律推理者承認總規劃的存在及其內容，他就能對法律的道德權利、義務、有效性等法律觀點作出描述性的評估［8］。在保證總規劃的科學性基礎上，制定次規劃也就有章可循，從中國目前情況來看，環境保護規劃(包括長期、中期、近期規劃)是次規劃的一部分，反映了在中國現有環境法律體系下具體的法律目標，體現了環境法要實現的預期社會效用。但是從其具體實施上來看，之所以預期目標不能圓滿完成，主要是因為該次規劃缺少次規劃，進而導致次規劃在執行中遇到很多困難。由此來看，環境保護法律體系采取自上而下的構建思路，用嵌套的規劃將抽象的法律制度與具體的社會存在相連接。與此同時，環境法律體系也不排除自下而上的構建思路。自下而上進行規劃尤其適合于規劃者不能確定必須承擔什么任務或者不知如何團結在一起的場合。在這種場合下，由于規劃者不知如何將要承擔的各種任務連結在一起，所以規劃者不能從他的主要目標和工作方法上出發［8］。筆者認為，這種模式在環境法領域尤為值得重視。一方面，由于環境問題的特殊性，環境保護工作應將重心放在事前預防階段，“亡羊補牢”式的做法在環境保護的過程中效果并不理想甚至不會收到預期效果。另一方面，由于人類認識水平的局限性和環境資源的有限性，在有十足把握證明“先進的”環保技術不給環境帶來風險之前，不能大張旗鼓地推行環保新技術。此時，自下而上的規模模式很重要，“摸著石頭過河”的方式或許是人類對環境保護有所作為的無奈之舉。采取自下而上的模式可以有效避免規劃者因缺乏十足把握而任意推行帶有風險的環境規劃。環境的整體性要求我們從整體入手，只有堅持自上而下的模式才能從整體上把握環境損害的程度，才能結合實際設定預期的社會效用，因此自上而下的模式應當占主要地位。不過，為了保證規劃在實行過程中保持靈活性，自下而上的模式也要被納入到規劃體系當中。以上兩種模式的結合保證了嵌套式規劃的有機銜接，這些嵌套式的規劃是環境事務法與環境手段法的統一。環境法體系的構成是依經度劃分的，是面向不同領域和事項的諸事務法;依緯度劃分的，是面向不同層次和目標的諸手段法。［21］事務法正是對環境損害程度(包括廣度和深度)的反映，是環境法的總規劃，總規劃的制定維護了法律的穩定性。而手段法是在總規劃(事務法)的基礎上制定的次規劃或次規劃的次規劃，次規劃及次規劃的次規劃的制定堅持了法律適用過程中的靈活性。手段法決定著環境保護的效率和威力，手段法的發展程度，取決于一國法治的成熟程度、制度的理性程度、法制的實施力度、立法的技術水平乃至經濟發達程度。［21］因此，受中國現實情況的制約，不能要求環境法總規劃的次規劃在制定上一步到位，解決所有環境損害問題，而是著重制定力所能及的短期規劃，如環境保護五年規劃以及其下面的次規劃。與此同時，規劃的實行者及執行方式還需要規劃活動的規劃來明確。這些規劃的規劃組成了共享規劃的構建、采納、應用和實施的自我管理部分［8］。在環境法律規劃體系中，這種規劃的規劃包含在了總規劃當中，很多環境事務法當中都規定了較為明確但不十分具體的實施部門、辦法等。規劃活動的規劃亦是非常重要，該規劃的完善有利于解決中國環境保護規劃編制的程序和方法缺乏統一規范的現狀。至此，環境法預期社會效益的實現路徑變得逐漸明朗，在堅持環境損害的存在這一社會事實的基礎上，根據總規劃即事務法明確環境法的調整范圍，并為其下面進一步的規劃作出指引，再在此基礎上結合社會實際情況明確環境法的預期社會效用，進而制定符合實際的次規劃(手段法)，如果嵌套式的規劃體系制定出來，那么就保證了環境法的預期社會效用的實現。

環境法目的的實現路徑

環境問題的特殊性決定了環境法目的的實現不可能一蹴而就，環境法目的的實現即某種道德訴求的實現或許遙遙無期，但是這并不代表人類在環境損害面前無能為力。環境法的目的是理想目標與現實目標的統一，是嵌套規劃在時間上與空間上的統一。從時間的角度來看，環境法目的的實現依賴于每一個環境法預期社會效用的相互銜接，從空間的角度看，環境法預期社會效用的實現依賴于嵌套規劃得到科學地制定和有效地實施。采用法律工程研究的進路可以有效防止環境法理論被束之高閣，在明確環境法價值追求和理想目標的情況下，從環境損害的存在這一社會事實出發，進而設定環境法的預期社會效用，運用法律規劃理論來建構環境事務法體系和手段法體系。這一路徑的設計堅持了法律實證主義的研究思路，在夏皮羅看來，法律的基本目標是糾正合法性環境中的道德缺陷。當一個共同體具有大量和嚴重的道德問題，而且它們的解決方案具有復雜性、爭議性或者任意性時合法性環境就出現了。在這種情況下，社會規劃的效益將會非常好。因此，處于這種環境的群體，就有不可抗拒的理由去采納社會規劃的精湛技術，而且這些技術只有法律制度方能提供。環境保護領域中出現的自然體權利論、公民環境權論等主張也是由于人類在面對環境問題時存在著道德爭議，從而出現了各種以道德為指導的學術觀點。然而，基于復雜且混亂的學術爭論而建立起來的環境法律體系將缺乏統一性。解決這一混亂狀態的唯一途徑只有訴諸社會實踐，只能堅持法律實證主義的研究進路。因此，必須將環境損害的存在這一社會事實作為環境法體系建設的邏輯起點。基于環境損害這一邏輯起點進而建構環境法律規劃理論體系，環境法律規劃理論體系包括總規劃、規劃活動的規劃、次規劃以及次規劃的次規劃等等。這一系列邏輯嚴密的嵌套式規劃的構建是實現環境法預期社會效用的關鍵。中國目前制定的各種環境保護規劃都包含相對明確的目標，這些目標就是環境法要實現的預期社會效用，因此需要在規劃活動的規劃的指引下制定科學的嵌套式的規劃體系。環境法預期社會效用的實現有利于環境法理想目標即環境法總規劃的目標的實現。環境事務法是環境法律規劃體系的總規劃，其要達致的目標需要以環境法預期社會效用的逐步實現為前提。將環境法預期社會效用進行時間上的銜接，其指向就是環境法的理想目標。而環境法的理想目標上升到哲學角度，就是環境法的道德訴求，無論是共同善還是其他哲學理論，最終的道德訴求必將與自然規律相吻合，同時也是對人與自然關系的哲學回答。總之，環境法目的的實現路徑堅持的不是道德要求→道德目標這一循環論證的模式，而是由社會事實為起點，道德訴求為終點的法律實證主義論證模式。環境法目的的實現進路可作如下表述:環境法邏輯起點(環境損害)→環境法律規劃體系→環境法預期社會效用→環境法理想目標→環境法道德訴求。