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［內(nèi)容摘要］憲政國(guó)家從來都是把預(yù)算作為憲法的重要內(nèi)容，財(cái)政立憲原則的確立奠定了預(yù)算法治化的基礎(chǔ)。預(yù)算是經(jīng)議會(huì)決議而形成的具有法律意義的強(qiáng)制性命令。實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，進(jìn)行預(yù)算法的修改關(guān)鍵在于預(yù)算的法律控制，具體包括預(yù)算的國(guó)家中心主義理念摒棄，預(yù)算法律監(jiān)督的加強(qiáng)，預(yù)算運(yùn)轉(zhuǎn)程序的健全以及預(yù)算責(zé)任控制的完善。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算，法律，控制，監(jiān)督

預(yù)算作為國(guó)家收支計(jì)劃體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)籌和支配能力，表明了政府活動(dòng)的范圍和方向。在法律上，預(yù)算是政府對(duì)于議會(huì)的承諾，經(jīng)過議會(huì)的決議就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令。預(yù)算從根本上解決的是國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題，這是一國(guó)重要的憲法關(guān)系，憲政國(guó)家從來都是將預(yù)算納入憲法之中作為憲法的重要內(nèi)容，并據(jù)此制定專門的預(yù)算法。預(yù)算調(diào)整的對(duì)象針對(duì)憲政國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過預(yù)算資金的籌集和分配反映了人民與政府之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系，在租稅國(guó)家則體現(xiàn)為納稅人和政府之間資源的重新配置關(guān)系。預(yù)算法是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度的核心，財(cái)政立憲主義原則在現(xiàn)代法治國(guó)家的普遍確立為預(yù)算制度的民主化、法治化奠定了基礎(chǔ)。現(xiàn)代預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國(guó)，是在代議制機(jī)構(gòu)監(jiān)督國(guó)王財(cái)政權(quán)的過程中產(chǎn)生的，此后，在英國(guó)逐漸形成了議會(huì)對(duì)國(guó)家的財(cái)政收支統(tǒng)一進(jìn)行審議和表決的預(yù)算議會(huì)主義原則。從英國(guó)憲政發(fā)展史可以得知，民主、法治是公共財(cái)政得以建立的前提。近代以來各國(guó)憲法規(guī)定了預(yù)算的基本原則，據(jù)此預(yù)算制度得以具體化并逐步完善。

現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)軌、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)，根本途徑是重建預(yù)算制度，財(cái)政改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各個(gè)方面，但關(guān)鍵是預(yù)算的法律控制。《預(yù)算法》的頒布至今已有十年，《預(yù)算法》的修改已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)的正式工作日程?！额A(yù)算法》頒布初期，其適應(yīng)了我國(guó)財(cái)政體制改革的要求，這一政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式節(jié)約了中國(guó)財(cái)政收支的制度成本，體現(xiàn)了改革開放初期中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革效益優(yōu)先的價(jià)值追求。然而，這一政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式自始存在的弊病所隱藏的危機(jī)卻日益加深，即預(yù)算權(quán)力的政府實(shí)際的掌控造成的預(yù)算議會(huì)主權(quán)的有名無實(shí)，以及預(yù)算權(quán)力的集中形成的預(yù)算的長(zhǎng)官意志增加了預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。其最終使得《預(yù)算法》原來可能帶來的效益也喪失殆盡?？梢哉f，中國(guó)目前的預(yù)算體制與財(cái)政法治還有相當(dāng)大的差距。值得欣慰的是，隨著中國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，特別是依法治國(guó)憲政原則的確立，財(cái)政領(lǐng)域民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)睦砟钜呀?jīng)成為新時(shí)期政府財(cái)政工作的指導(dǎo)原則，這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)的重要前提和邏輯起點(diǎn)。適應(yīng)這一要求，修改后的《預(yù)算法》需要在價(jià)值理念和法律精神上有所創(chuàng)新，并在此基礎(chǔ)上，重新對(duì)預(yù)算進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并通過完善預(yù)算的實(shí)體和程序規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的法律監(jiān)督和責(zé)任控制。

一、摒棄預(yù)算的國(guó)家中心主義理念

預(yù)算應(yīng)以政府為主導(dǎo)，這符合預(yù)算的基本規(guī)律。但如果過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)預(yù)算的控制而忽略預(yù)算的議會(huì)主權(quán)和民主監(jiān)督便違背了預(yù)算的憲法精神。在歷史上，財(cái)政作為政府財(cái)政收支的基本計(jì)劃。經(jīng)歷了國(guó)王財(cái)政、國(guó)家財(cái)政到公共財(cái)政的三個(gè)發(fā)展階段，民主政制確立的議會(huì)民主主義原則促進(jìn)了預(yù)算從國(guó)家預(yù)算向公共預(yù)算的轉(zhuǎn)化和發(fā)展。代議制機(jī)構(gòu)是政府預(yù)算的組織制度前提，是制約專制的政治組織。政府預(yù)算就是在代議制機(jī)構(gòu)監(jiān)督國(guó)王的財(cái)政征收權(quán)的過程中產(chǎn)生的，議會(huì)最終實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制，完整的、現(xiàn)代意義的政府預(yù)算才算確立。[1]預(yù)算制度就是社會(huì)成員參與和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的法律規(guī)范，立憲政治的歷史可以說是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史。[2]

我國(guó)的《預(yù)算法》開宗明義，確立了國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理原則?！额A(yù)算法》第一條規(guī)定，“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！痹谶@一基本原則的指導(dǎo)下，中國(guó)《預(yù)算法》的制度設(shè)計(jì)整體上都體現(xiàn)了國(guó)家管理本位的思想，實(shí)際上是確立了政府的預(yù)算權(quán)的中心地位。如中國(guó)預(yù)算的編制分為五級(jí)，是按照中國(guó)的現(xiàn)行行政區(qū)劃設(shè)立的，這是與政府編制預(yù)算人大審批預(yù)算的國(guó)家職權(quán)相適應(yīng)的。而預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行過程只在國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部周而復(fù)始地循環(huán)和運(yùn)轉(zhuǎn)。這一預(yù)算政治組織的統(tǒng)一性及運(yùn)行過程的封閉性，似乎表明預(yù)算是純粹意義上的國(guó)家行為，與私人無關(guān)。但眾所周知，中國(guó)的財(cái)政預(yù)算從預(yù)算資金的籌集到預(yù)算資金的使用可以概括為“取之于民、用之于民”，預(yù)算資金的籌集源于具體的納稅人，而預(yù)算資金的使用則惠及全體社會(huì)成員。社會(huì)成員特別是納稅人最為關(guān)心自己繳納的稅賦，政府如何安排和使用，可中國(guó)的預(yù)算法律制度卻沒有建立起社會(huì)成員與預(yù)算的直接聯(lián)系。在這樣一個(gè)法律背景中，全體社會(huì)成員只能對(duì)國(guó)家的預(yù)算聽之任之，無可奈何。當(dāng)然，讓全體社會(huì)成員全部參與到預(yù)算過程是不現(xiàn)實(shí)的，社會(huì)成員可以通過人大代表在人代會(huì)上行使對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。然而，人代會(huì)與社會(huì)成員保持一致，人大代表真正代表社會(huì)成員只是理論上的假定，由于利益的沖突和代表構(gòu)成的復(fù)雜及代表本身的素質(zhì)，人代會(huì)不一定完全代表社會(huì)成員的根本利益，這是現(xiàn)代代議政制普遍面臨的困境。解決這一問題的途徑，要么像美國(guó)民粹主義主張的那樣反對(duì)政府，正如羅納德。里根所言：“政府不是解決問題的辦法，它就是問題?！盵3]要么在代議制體制基礎(chǔ)上溝通社會(huì)成員與預(yù)算的直接聯(lián)系。權(quán)衡兩者的利弊得失，后者應(yīng)似更為可取，它反映了公共財(cái)政的制度訴求。而為了加強(qiáng)社會(huì)成員與預(yù)算的直接聯(lián)系，應(yīng)倡導(dǎo)預(yù)算運(yùn)行的公開和透明。政府的收支計(jì)劃與家庭的收支計(jì)劃和企業(yè)的收支計(jì)劃不同。家庭的收支計(jì)劃作為個(gè)人或家庭的隱私，企業(yè)的收支計(jì)劃作為企業(yè)的機(jī)密理應(yīng)被保守；而國(guó)家的預(yù)算作為政府的收支計(jì)劃則必須主動(dòng)向社會(huì)披露，國(guó)家預(yù)算的公開是社會(huì)成員對(duì)預(yù)算行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提。其根本原因在于，前者所牽涉的收入與支出只是一個(gè)家庭或一個(gè)企業(yè)內(nèi)部的私事。后者所覆蓋的收入與支出同全體社會(huì)成員的切身利益息息相關(guān)。[4]納稅人既然是國(guó)家預(yù)算的供應(yīng)者，就有權(quán)利對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制，以法的形式保證政府的預(yù)算收支服務(wù)于其自身的需要，納稅人對(duì)預(yù)算的法律控制權(quán)體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算的知悉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)建議權(quán)和申訴權(quán)等。此次《預(yù)算法》的修訂，應(yīng)最大限度地為人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員監(jiān)督和審議政府預(yù)算提供制度保證。我國(guó)目前的政府預(yù)算，盡管也要通過一定的渠道向社會(huì)公布。到目前為止，我國(guó)預(yù)算仍是以政府為主導(dǎo)，預(yù)算的民主參與程度較低，預(yù)算過程的透明度明顯不足。因此，應(yīng)該遵照民主理財(cái)?shù)脑瓌t，營(yíng)造一種財(cái)政民主的氛圍，使社會(huì)成員都有機(jī)會(huì)參與到預(yù)算運(yùn)轉(zhuǎn)過程，并表達(dá)其對(duì)公共預(yù)算的訴求。

二、加強(qiáng)預(yù)算的法律監(jiān)督

預(yù)算本身即是法律。預(yù)算經(jīng)人大通過并生效后即產(chǎn)生法律效力，即確定力、拘束力、執(zhí)行力。所謂預(yù)算的確定力即預(yù)算一旦生效非由有權(quán)機(jī)關(guān)并經(jīng)法定程序不得隨意變更或撤銷；所謂預(yù)算執(zhí)行力即預(yù)算生效后便產(chǎn)生法律上的約束效力，政府及所屬部門必須遵從；所謂預(yù)算的執(zhí)行力即預(yù)算生效后，政府及所屬部門必須遵照?qǐng)?zhí)行。預(yù)算的法的屬性決定了預(yù)算的實(shí)施必須要有監(jiān)督和保障措施。

中國(guó)的憲法和《預(yù)算法》確立了預(yù)算的法律監(jiān)督體系和多種法律監(jiān)督手段。我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督體系是至上而下設(shè)立的，即全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?！额A(yù)算法》設(shè)立的多種法律監(jiān)督手段包括，人大對(duì)預(yù)算特定問題組織的專門調(diào)查，人大按照特定法律程序?qū)︻A(yù)算和決算中的問題進(jìn)行詢問和質(zhì)詢，政府對(duì)人大定期進(jìn)行的預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的定期進(jìn)行預(yù)算報(bào)告，以及對(duì)預(yù)算進(jìn)行的財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)察。上述一個(gè)看似無懈可擊的預(yù)算監(jiān)督和控制體系，在實(shí)踐中卻漏洞百出。目前存在的主要問題是預(yù)算監(jiān)督不力。這也是大量預(yù)算違法行為屢禁不止的一個(gè)重要原因。其癥結(jié)在于預(yù)算權(quán)力過分集中于政府手中，人大對(duì)政府監(jiān)督乏力，而政府內(nèi)部的監(jiān)督體制又很難取得實(shí)效。究其根本原因不在于預(yù)算體制問題，而在于中國(guó)憲政體制及其法律監(jiān)督體系及運(yùn)行機(jī)制存在著致命的缺陷。根據(jù)中國(guó)憲法，人民代表大會(huì)是由人民代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)中享有最高的法律地位，而政府是由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)并向人大報(bào)告工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)?？墒侵袊?guó)的政治體制和人事任用制度卻經(jīng)常有悖于現(xiàn)行憲法預(yù)設(shè)的基本規(guī)則。在人大和政府的權(quán)力配置中，政府更具有實(shí)際的權(quán)威，而人大的最高國(guó)家權(quán)力往往只具有法律上的宣示意義。在黨內(nèi)，政府首長(zhǎng)的地位經(jīng)常高于人大領(lǐng)導(dǎo)，政府的首長(zhǎng)退職后多數(shù)要成為人大常委會(huì)的副委員長(zhǎng)或副主任，甚至財(cái)政部門的首長(zhǎng)退職后也可以成為人大常委會(huì)的副委員長(zhǎng)或副主任。人大成為政府官員的養(yǎng)老院，從政府官員到人大領(lǐng)導(dǎo)意味著權(quán)力的失落。在這樣一個(gè)機(jī)制下，人大怎么可能對(duì)政府進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督呢？在預(yù)算的監(jiān)督體系中，還包括政府內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)督，即政府上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督，財(cái)政部門和審計(jì)部門的專門監(jiān)督。但這些監(jiān)督制度也很難奏效，因?yàn)樨?cái)政部門和審計(jì)部門同處行政系統(tǒng)內(nèi)部，如何進(jìn)行預(yù)算的特別監(jiān)督缺乏法律程序上的依據(jù)。特別是審計(jì)監(jiān)督，多年來在預(yù)算中幾乎無所作為，原因在于其沒有足夠的權(quán)威。盡管中國(guó)憲法規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)體系中的較高的法律地位，[5]但審計(jì)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來在審計(jì)中沒有借助憲法賦予的權(quán)力在預(yù)算中發(fā)揮應(yīng)有的作用。[6]在這樣一個(gè)政治體制和法律監(jiān)督環(huán)境下，中國(guó)的預(yù)算又如何才能得到有效的法律控制。可見，中國(guó)的預(yù)算的法律監(jiān)督從根本上不是《預(yù)算法》所能最終解決的，其有賴于中國(guó)政治環(huán)境的改良和法律監(jiān)督體制的完善，即中國(guó)的憲政改革。就我國(guó)當(dāng)前的公共財(cái)政改革而言，如果不輔之以民主法治的整體推進(jìn)，任何方案設(shè)計(jì)最終都可能流于形式。[7]

三、健全預(yù)算的運(yùn)轉(zhuǎn)程序

《預(yù)算法》主要體現(xiàn)為程序規(guī)范，我國(guó)目前存在的預(yù)算編制的不合理、預(yù)算的審議流于形式、預(yù)算執(zhí)行的隨意性可以說都是預(yù)算程序上的問題，有些表現(xiàn)為《預(yù)算法》運(yùn)行機(jī)制中的問題，但根本上是《預(yù)算法》立法缺陷所致。

第一，關(guān)于預(yù)算編制中存在的問題。首先，表現(xiàn)為預(yù)算編制權(quán)力過于集中。我國(guó)的預(yù)算編制是在政府系統(tǒng)內(nèi)完成的，政府內(nèi)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制使得預(yù)算編制過程不可避免地受制于個(gè)人行政權(quán)力，甚至有的行政部門，預(yù)算決定權(quán)高度集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人手中，預(yù)算的編制和改動(dòng)往往為領(lǐng)導(dǎo)人的意志所左右。這種由領(lǐng)導(dǎo)人授意編制的預(yù)算缺乏科學(xué)性、合理性和真實(shí)性，也為事后任意調(diào)整預(yù)算埋下了禍根。因此，必須改變由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定預(yù)算的狀況。其次，預(yù)算編制過于粗略。財(cái)政部門提交的預(yù)算草案項(xiàng)目不細(xì)，預(yù)算報(bào)表所列科目級(jí)次過少，所列內(nèi)容過粗，且沒有比較詳細(xì)的說明材料。政府向人大提交的預(yù)算不但普通人大代表難以看懂，即使是許多專業(yè)人士也不甚明了。這就會(huì)造成人大對(duì)政府的預(yù)算案“只決不議”現(xiàn)象。為了確保預(yù)算在接受人大的審議時(shí)能夠被看懂，并保證預(yù)算執(zhí)行中穩(wěn)定性，必須保證預(yù)算的詳細(xì)和規(guī)范。這就要求預(yù)算編制部門明確細(xì)化預(yù)算調(diào)整的具體內(nèi)容和對(duì)預(yù)算超收使用的管理規(guī)定，確保預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)。再次，預(yù)算編制缺乏完整性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在財(cái)政分配中把財(cái)政性資金分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外。這種雙軌制運(yùn)行既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。由于對(duì)預(yù)算外資金缺乏監(jiān)督和制約，使預(yù)算外資金演變?yōu)椴块T利益甚至個(gè)人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞。政府預(yù)算必須覆蓋其全部的公共收支，反映它的全部財(cái)政活動(dòng)。不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財(cái)政活動(dòng)。我國(guó)目前的政府預(yù)算，充其量只能說是預(yù)算內(nèi)的政府收支預(yù)算。那些稱之為預(yù)算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游離于政府預(yù)算之外的。所以，這一次的《預(yù)算法》修訂，應(yīng)當(dāng)取消預(yù)算外和制度外政府收支，建立起一個(gè)覆蓋政府所有收支的完整的政府預(yù)算。[8]

此外，人大審議預(yù)算與預(yù)算編制的時(shí)間銜接不暢，預(yù)算編制的時(shí)間過短，造成預(yù)算的編制和審議草草了了。按照《預(yù)算法》，各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行的前一個(gè)月，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人代會(huì)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查。就省級(jí)來說，人代會(huì)一般在元月中旬召開，也就是說省級(jí)預(yù)算必須在12月中旬編制完成，考慮到必要的工作時(shí)間，最遲要從10月初就開始編制下年預(yù)算，而這時(shí)要編制下年預(yù)算幾乎是不可能的。原因主要有兩個(gè)：其一，目前我國(guó)的財(cái)政年度就是日歷年度，在12月31日以前，上年的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況沒有執(zhí)行結(jié)果，下年的預(yù)算安排缺乏參照依據(jù)，粗略的估算很容易與實(shí)際情況脫節(jié)。其二，下年度的財(cái)政收支政策，一般是在年底的國(guó)務(wù)院文件或全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上才公布，在收支兩個(gè)方面形勢(shì)都不明朗的情況下，要財(cái)政部門編制預(yù)算，確實(shí)很難操作。由于時(shí)間不足，致使人大在審查預(yù)算草案過程中缺乏審查時(shí)間，力不能及，其結(jié)果只能是審查粗略。[9]預(yù)算編制的質(zhì)量對(duì)預(yù)算起著決定性的作用，倉促的預(yù)算編制過程導(dǎo)致預(yù)算的粗疏。為了提高預(yù)算編制的質(zhì)量，目前一個(gè)切實(shí)可行的措施是，延長(zhǎng)預(yù)算編制的時(shí)間。為此，提前預(yù)算編制的時(shí)間。修改后的《預(yù)算法》可以在原來的基礎(chǔ)上將預(yù)算編制的時(shí)間再提前二個(gè)月。

第二，關(guān)于預(yù)算審批中存在的問題

由于財(cái)政部門提交人大審查的預(yù)算草案過于粗疏，加之預(yù)算審查專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，而目前各級(jí)人大預(yù)算審查專業(yè)人員匱乏，因此，人大很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)致的審查。不僅如此，由于人大對(duì)預(yù)算案審查的時(shí)間過短，要在很短時(shí)間內(nèi)完成對(duì)預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實(shí)。一年一度的各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)期一般不超過十五天，而人代會(huì)要依法進(jìn)行各項(xiàng)預(yù)定的議程，其中審查預(yù)算的時(shí)間最多不超過一天，地方的人代會(huì)由于會(huì)期較短，留給審查預(yù)算的時(shí)間甚至只有幾個(gè)小時(shí)，因而代表們沒有充裕的時(shí)間仔細(xì)查閱預(yù)算草案。[10]多數(shù)代表在舉手表決時(shí)其實(shí)并不知道政府預(yù)算的內(nèi)容，更不用說對(duì)預(yù)算內(nèi)容的真實(shí)性和合理性進(jìn)行判斷。這樣造成人大對(duì)政府預(yù)算的審議走過場(chǎng)。政府的預(yù)算沒有經(jīng)過嚴(yán)格把關(guān)就生效并付諸實(shí)施，其結(jié)果是預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督也同樣失去意義，而且人大這種未盡職責(zé)的態(tài)度反過來助長(zhǎng)了政府編制預(yù)算的隨意性。這樣看來，預(yù)算的審議過程像是人大和政府在演戲，一方提交報(bào)告另一方通過無疑，彼此心照不宣、配合默契。

為了提高預(yù)算草案審議實(shí)效，除了首先強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督外，還要加強(qiáng)人代會(huì)對(duì)預(yù)算的審議能力，延長(zhǎng)人代會(huì)對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間。為加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審議能力，有學(xué)者認(rèn)為可以在人代會(huì)中設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，輔助人代會(huì)行使預(yù)算審批權(quán)，輔助人大常委會(huì)行使預(yù)算調(diào)整審批權(quán)和決算審批權(quán)。[11]也有人認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)逐步由政府組成部門改變?yōu)楠?dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)行預(yù)算的審查。但目前最現(xiàn)實(shí)選擇是充實(shí)人民代表大會(huì)中預(yù)算人員，增加人民代表大會(huì)內(nèi)部財(cái)經(jīng)專業(yè)代表的比例。

第三，在預(yù)算執(zhí)行方面的問題

預(yù)算一旦通過即具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得擅自改變?！额A(yù)算法》第9條規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。”但由于預(yù)算只是一個(gè)財(cái)政年度之初財(cái)政收支的預(yù)期，在預(yù)算執(zhí)行的過程中要求預(yù)算的絕對(duì)不變是不現(xiàn)實(shí)的?！额A(yù)算法》規(guī)定，如果在預(yù)算執(zhí)行過程中遇到預(yù)算收入超收或短收情況時(shí)，政府應(yīng)該提出追加或追減預(yù)算的調(diào)整計(jì)劃，經(jīng)相應(yīng)的人大機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，然后調(diào)整年度財(cái)政預(yù)算。但這一規(guī)定例來不被重視。《預(yù)算法》實(shí)施以來，地方政府對(duì)預(yù)算的調(diào)整比較頻繁，預(yù)算資金調(diào)劑過于隨意，預(yù)算與決算往往有很大差距。其原因直接緣于預(yù)算編制較粗，又缺乏科學(xué)論證，因而致使預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常發(fā)生追加追減現(xiàn)象。但更深層次的原因在于預(yù)算執(zhí)行者并沒有預(yù)算即法的觀念，沒有認(rèn)識(shí)到不嚴(yán)格遵行預(yù)算就是違法，而且在實(shí)踐中不執(zhí)行預(yù)算也不受法律的追究，所以預(yù)算的權(quán)威性和強(qiáng)制性就歷來被人們所忽視。為此，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，必須強(qiáng)化預(yù)算的法治觀念，政府對(duì)預(yù)算的追加和追減的調(diào)整計(jì)劃必須依法進(jìn)行，同時(shí)，加大對(duì)預(yù)算違法行為的懲治力度。

四、完善預(yù)算的責(zé)任控制

長(zhǎng)期以來，人們習(xí)慣于對(duì)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域進(jìn)行政策性調(diào)整，對(duì)于不執(zhí)行財(cái)經(jīng)政策的行為通常稱之為違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。即便是象《預(yù)算法》這樣的財(cái)經(jīng)法律已經(jīng)出臺(tái)，預(yù)算已經(jīng)納入法律調(diào)整的范圍，這一思維定勢(shì)也未能改變?？梢哉f，預(yù)算自始即具有法源性，預(yù)算一經(jīng)議會(huì)確立便具有法律效力。雖然預(yù)算受制于一國(guó)的政治體制和政治環(huán)境，預(yù)算不可避免會(huì)受政策左右。但政策與法律相比，具有時(shí)效性和不穩(wěn)定性，因此，政策調(diào)整預(yù)算的結(jié)果會(huì)造成預(yù)算缺乏嚴(yán)密性、統(tǒng)一性，并最終導(dǎo)致預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的加大。在憲政國(guó)家，預(yù)算的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)是公共財(cái)產(chǎn)，即人民財(cái)產(chǎn)，國(guó)家或政府只不過是作為人為民理財(cái)，因此，國(guó)家或政府的一切預(yù)算行為都要對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民通過代議機(jī)關(guān)制定法律來規(guī)制國(guó)家或政府的預(yù)算行為，所以，國(guó)家或政府也要對(duì)法律負(fù)責(zé)。這就意味著國(guó)家或政府沒有按照人民的意愿為民理財(cái)并造成人民財(cái)產(chǎn)的損失，就理所當(dāng)然地承擔(dān)法律責(zé)任，而不僅是紀(jì)律處分。

然而，在我國(guó)，預(yù)算違法的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任主體、責(zé)任形式以及追究法律責(zé)任的程序無論是在法理上還是在立法中都沒有清晰的認(rèn)識(shí)。

預(yù)算違法是單純的違法還是違憲？預(yù)算作為重要的憲法規(guī)范，人大和政府不履行憲法中的預(yù)算職權(quán)或違反預(yù)算的法定程序是不是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違憲責(zé)任呢？世界憲政史發(fā)端于對(duì)國(guó)王財(cái)稅權(quán)的限制，預(yù)算作為經(jīng)過議會(huì)議決的具有法律意義的財(cái)政命令，從來都構(gòu)成了各國(guó)憲法的基本內(nèi)容，其中包括了相應(yīng)的憲法上的責(zé)任。在實(shí)行三權(quán)分立的西方資本主義國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的否決會(huì)導(dǎo)致一國(guó)的憲政危機(jī)，前幾年，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政危機(jī)很好地說明了這一問題。中國(guó)的《預(yù)算法》的制度設(shè)計(jì)中幾乎沒有預(yù)想到政府的預(yù)算被人大否決的情況，因此也沒有規(guī)定預(yù)算被否決的法律責(zé)任和應(yīng)對(duì)措施。立法者似乎不相信在我國(guó)會(huì)存在政府的預(yù)算被人大否決的可能。而且建國(guó)以來中國(guó)從中央到地方，也從來沒有政府預(yù)算被人大否決的先例。究其原因，這一制度設(shè)計(jì)與議行合一的中國(guó)憲政體制是相適應(yīng)的，與西方三權(quán)分立迥異其趣的是，中國(guó)的人大與政府之間的關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)一性和一致性，而不是分立和制衡。當(dāng)然，中國(guó)的憲法也規(guī)定了人大對(duì)政府享有執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，表現(xiàn)為，政府財(cái)政部門向人大進(jìn)行預(yù)算報(bào)告，提交人大進(jìn)行審議。這一人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使，實(shí)際上是可以對(duì)預(yù)算進(jìn)行否決的。但我國(guó)的預(yù)算立法設(shè)計(jì)和預(yù)算法律實(shí)踐如此默契似乎說明了中國(guó)不需要預(yù)算的否決制度。但事實(shí)卻恰恰相反，多年來人大對(duì)政府預(yù)算案的完全接受是中國(guó)財(cái)政民主制度的悲哀。近幾年議行合一的原則受到憲法學(xué)界廣泛的質(zhì)疑，因?yàn)樗[沒了人代會(huì)與政府之間的監(jiān)督關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中大量的預(yù)算違法行為和巨大的公共財(cái)產(chǎn)損失呼喚著預(yù)算的人大監(jiān)督權(quán)的切實(shí)履行。這里需要著重說明的是，政府的預(yù)算被人大否決后，政府需不需要承擔(dān)憲法責(zé)任，承擔(dān)何種憲法責(zé)任，這一問題還有待于進(jìn)一步研究。我們認(rèn)為，政府預(yù)算案的否決是人大對(duì)政府預(yù)算編制結(jié)果的否定，其主要原因在于財(cái)政收支或利益分配的不合理。預(yù)算案被否定不但會(huì)造成人力和物力的公共資源的巨大浪費(fèi)，而且也會(huì)導(dǎo)致一國(guó)政府陷入財(cái)政危機(jī)。因此，政府要對(duì)這一結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任，這一責(zé)任只能是憲法責(zé)任。

預(yù)算責(zé)任的主體一般是指預(yù)算的行為主體，但由于責(zé)任性質(zhì)不同，其責(zé)任主體也不同。作為違憲責(zé)任主體，是指所有編制預(yù)算、議決預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)，即人大、政府及其各部門。作為行政責(zé)任主體，是指編制、執(zhí)行和監(jiān)督預(yù)算的政府及其各部門，特別是財(cái)政部門和審計(jì)部門，以及負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員。預(yù)算不存在單位犯罪，因此，作為刑事責(zé)任主體則僅指?jìng)€(gè)人，即負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，而不包括政府及其各部門。目前存在的問題是在具體的預(yù)算管理環(huán)節(jié)中，由于主體不明導(dǎo)致責(zé)任不清，如在預(yù)算資金違法使用上，對(duì)于預(yù)算支出單位、預(yù)算單位、預(yù)算審批人、預(yù)算撥款人和用款部門、用款單位等有關(guān)單位和人員分別應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，并無明確的規(guī)定。

預(yù)算責(zé)任的形式由于責(zé)任性質(zhì)的不同也迥然相異。作為預(yù)算違憲責(zé)任的形式包括人大對(duì)政府的質(zhì)詢和詢問，對(duì)責(zé)任人的彈劾或罷免等；作為預(yù)算行政違法責(zé)任的形式包括行政責(zé)任，包括行政處分和行政處罰，一般認(rèn)為預(yù)算的運(yùn)轉(zhuǎn)過程發(fā)生于國(guó)家系統(tǒng)內(nèi)部，因此預(yù)算的行政法律責(zé)任只能是行政處分而不能是行政處罰；作為預(yù)算刑事違法責(zé)任形式包括管制刑、自由刑和財(cái)產(chǎn)刑。我們認(rèn)為，在預(yù)算的行政責(zé)任中應(yīng)當(dāng)包括行政追償責(zé)任，即對(duì)在預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中，對(duì)有過錯(cuò)或重大過失并造成國(guó)家利益重大損害的公務(wù)員給予經(jīng)濟(jì)責(zé)任上的追究。誠(chéng)然，在通常情況下，對(duì)公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的追究與其給國(guó)家造成的損失不成比例，因此，行政追償?shù)难a(bǔ)償作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其懲戒作用。正如有學(xué)者所言，設(shè)立預(yù)算法律責(zé)任的目的不是對(duì)已經(jīng)造成的權(quán)利損害給予補(bǔ)救，而是通過對(duì)違法行為人的制裁，以維護(hù)預(yù)算法的權(quán)威和尊嚴(yán)，促進(jìn)依法預(yù)算管理和預(yù)算活動(dòng)。[12]但作為對(duì)公務(wù)員違法行為的物質(zhì)制裁措施，追償責(zé)任的懲戒功能不能被其他行政處分所取代。

我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》確定的法律責(zé)任制度存在著明顯的缺陷。首先，預(yù)算違法行為的列舉過于簡(jiǎn)單，只包括三種情形，即各級(jí)政府擅自變更預(yù)算行為，擅自動(dòng)用國(guó)庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國(guó)庫的庫款行為，和隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的行為。根據(jù)責(zé)任法定原則，我國(guó)現(xiàn)今大量存在的其他應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算違法的行為由于沒有立法依據(jù)，便可以免于法律制裁。這一《預(yù)算法》責(zé)任范圍的缺失應(yīng)當(dāng)及時(shí)的補(bǔ)充。否則，無異于縱容預(yù)算違法行為的存在。其次，預(yù)算違法責(zé)任形式單一且過輕。根據(jù)我國(guó)的《預(yù)算法》，對(duì)于上述預(yù)算違法行為只是給予行政責(zé)任的追究，即對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。這一單一責(zé)任形式是與我國(guó)預(yù)算國(guó)家中心主義理念相適應(yīng)的，因?yàn)槲覈?guó)的預(yù)算主體只包括國(guó)家機(jī)關(guān)，即人大及其常委會(huì)、政府機(jī)關(guān)及各部門。因此責(zé)任形式也就只能據(jù)此確定。然而，公共財(cái)政展現(xiàn)的是非國(guó)家本位的預(yù)算模式。當(dāng)然，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算的主體，并承擔(dān)法律責(zé)任，但非國(guó)家機(jī)關(guān)也不能完全排斥于預(yù)算法體系之外，作為公共財(cái)政的預(yù)算主體也當(dāng)然應(yīng)成為預(yù)算法律責(zé)任主體。退一步講，即使是政府作為預(yù)算的唯一主體，也不一定就完全承擔(dān)行政責(zé)任。因?yàn)椋姓黧w的行政違法行為也可以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁和刑事追究。單一的責(zé)任形式不能區(qū)分不同性質(zhì)的違法行為從而分別予以懲治，造成由于法律資源供給的匱乏而帶來的罰不當(dāng)過。特別是那些非常嚴(yán)重的違法行為只是得到輕微的追究，而得不到應(yīng)有的制裁。目前，我國(guó)預(yù)算違法案件大量存在，而且有的還非常嚴(yán)重，給國(guó)家造成的經(jīng)濟(jì)損失怵目驚心。完善對(duì)預(yù)算違法行為的責(zé)任制度，加強(qiáng)對(duì)重大違法行為的懲處力度，即對(duì)重大預(yù)算違法行為給予刑事追究在當(dāng)前顯得尤其必要。僅立法技術(shù)的角度，《預(yù)算法》過于單一責(zé)任制度還缺乏科學(xué)性。因?yàn)楦鞣N違法行為都存在著性質(zhì)的不同和情節(jié)的差異，因此，各法律文件的制定都會(huì)考慮對(duì)違法行為責(zé)任體系的構(gòu)建以應(yīng)對(duì)不同違法行為的需要，其中，不但要注意在不同法律部門之間進(jìn)行責(zé)任形式的設(shè)計(jì)，還要照顧到同一法律部門內(nèi)的不同責(zé)任形式按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的配置。在這一點(diǎn)上，單一責(zé)任形式由于過于僵化而缺少現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)能力。不僅如此，我國(guó)的這一《預(yù)算法》律責(zé)任制度也與其他法律制度不相銜接。鑒于此，修改后的《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)重新建構(gòu)多元化的責(zé)任體系，確立不同違法責(zé)任的性質(zhì)及構(gòu)成要件，使整個(gè)預(yù)算過程中的不同違法行為都得到應(yīng)有的追究。

注釋：

[1]焦建國(guó)：《法律運(yùn)營(yíng)財(cái)政——日本的財(cái)政民主主義與立憲財(cái)政制度》，載于劉劍文主編：《財(cái)稅法論叢》第1卷，法律出版社2002年出版。

[2]［日］井手文雄：《現(xiàn)代日本財(cái)政學(xué)》（中譯本），第173頁，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版1990年版。

[3]［美］原著：史蒂芬?；魻柲匪箘P斯。R.桑斯坦翻譯：畢競(jìng)悅：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》，第1——2頁，北京大學(xué)出版社2004年出版。

[4]高培勇：《我們期待一部怎樣的？》《經(jīng)濟(jì)》2004年5月。

[5]現(xiàn)行憲法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

[6]審計(jì)署于2004年向全國(guó)人大常委會(huì)所作的審計(jì)報(bào)告披露了現(xiàn)行中國(guó)財(cái)政體制存在的諸多不完善之處，其核心是預(yù)算體制的問題。矛頭直指那些挪用、侵吞、浪費(fèi)納稅人血汗錢的違法者。這一報(bào)告的提出可謂石破天驚。對(duì)預(yù)算體制起到了切實(shí)的監(jiān)督作用。

[7]熊偉：《公共財(cái)政、民主政治與法治國(guó)家》.

[8]高培勇：《我們期待一部怎樣的？》《經(jīng)濟(jì)》2004年5月。

[9]傅光明：《關(guān)于執(zhí)行與需要修訂的若干問題》.

[10]藺翠牌主編：《中國(guó)財(cái)政監(jiān)督的法律問題》，第109—124頁。經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999出版。

[11]劉劍文主編：《財(cái)政稅收法》，第112頁，法律出版社2003年出版。

[12]劉劍文主編：《財(cái)政稅收法》，第101頁，法律出版社2003年出版。