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提要：中國傳統監督制度歷來發達并有頑強的生命力，其內在結構是一種權力關系“疊床架屋”式的堆砌，這種傳統模式的固有特征在于：容易治標，卻難以治本；權力范圍廣泛，卻非規范化；監督者大義凜然高風亮節，卻把制度依賴于監督主體及個人的因素；監督操作靈活，但制度運作效果缺乏穩定性。傳統監督制度實為人治底下的制度模式。如果傳統監督制度不改造成現代監督制度，監督永遠會是被法治所排斥的作為另類而存在的制度。所以需要對監督制度進行根本性的轉變：參照法治原理，以分權制約和正當程序為原則，以法治的方式進行監督制度的變革和運行，將傳統的監督制度納入法治系統，使其成為法治內在的構成部分。

關鍵詞：監督，傳統監督模式，法治

在西方制度體系中不存在稱為“監督”這樣的公法意義上的制度。除了在個別國家稱市鎮長官為Supervisor之外，Supervision或Supervisor都是在非國家性的場合使用[1].《牛津法律大辭典》中幾乎找不到一個與漢語“監督”對應的英文詞匯。然而在中國，“監督”是從古到今我們政治生活中十分重要的一個詞匯，監督也是我們政治法律體系與社會結構體系中極其重要的制度現象和社會現象。

為什么中國歷代的監督制度如此發達，而又難以產生廉潔高效的政府呢？為什么在沒有監督制度的歐美法治國家卻不必象我們這樣擔心政府權力的膨脹或腐敗呢？監督究竟是不是適合在法治國家存在并發揮實效？人們倡議制定《監督法》的可行性的法理依據是否可能存在？在中國建構法治的今天，法治是否能夠對傳統的監督模式予以兼容呢？如果可能，那么監督制度具備什么條件才能被法治兼容呢？十余年前某些有識之士曾針對監督制度的弊端，提出過“誰來監督監督者”這一被稱為“監督悖論”的問題，這固然需要引起重視，但本文對我國傳統的監督模式的反思不僅限于此。

在中國反腐倡廉的今天，無論法律意義上的還是政治意義上的或社會生活意義上的監督或監督制度，都因功能上的必要性而被舉國上下普遍地予以關注和支持。隨著一批批腐敗分子的被監督，被查辦，坊間百姓無不拍手稱快。我們更愿意倡導“反”腐敗的口號，而不屑于建立“防”腐敗的制度。監督制度盡管能夠揭露與懲處腐敗方面體現了“反”腐敗，但是它難以防止和堵絕腐敗。這樣日復一日，年復一年，我們的“防止腐敗”制度卻因“反對腐敗”的監督力度的不斷加強而日益疏忽，制度建構的迫切性因反腐敗的政治成就的不斷增長而日漸消遁。2005年初國務院第三次廉政工作會議上，中央領導強調要用改革的辦法解決產生腐敗現象的深層次問題，加快政府職能轉變，加強制度建設，加大對權力運行的監督與制約[2].真正的法治國家并不只停留在“反對腐敗”的監督上，而是需要建立“防止腐敗”的正規制度。

一、監督制度在中國的頑強生命力

監督[3]在中國源遠流長。盡管它不是現代意義上的“制度”，但我們不得不承認監督在中國是作為一種制度而長期存在和發展沿革的。只不過這種制度不是今天我們所謂的法治意義上的制度（制度還存在于人治社會，所以還存在人治意義上的制度）。

唐宋以前的言官與察官分立，諫官司言，監督君主，御史司察，監督官僚。從功能上看，是對君主權力和官僚權力的約束。在傳統政治思想中，前者則源于民本思想，其極致便是孟子主張的“暴君放伐論”，后者是“忠君”和“吏治”的體現，如韓非認為國君對臣下要“因任而授官，循名而責實，操殺生之柄，課群臣之能者也[4]”；——這些政治思想體現在正式制度上，前者的代表則為諫議制度，后者的代表為御史糾察制度。盡管歷代制度屢有變遷，但監督官僚和監督君主一直是監督制度的主要內容，其中尤以前者的御史糾察制度為重，而這可以說是世界上其他國家所未曾有過的獨特制度。

秦漢是中國官制的定型時期，也是正式監督制度的形成期：秦代的御史從“掌贊書而授法令”轉變為專司糾察之任的最高監察官吏（中央長官為御史中丞，地方設監御史），是為中國正式監督制度的發端；相應地還有《置吏律》、《除吏律》、《為吏之道》等相關的法令和道德規范；以及皇帝的最終裁決和任免權。漢代基本繼承了秦代的監督制度；除御史外，漢武帝時在全國劃分了十三個監察區，每區設刺史代表中央總管地方監察；至東漢時，御史和刺史已經組成獨立的、極具權威的監察體系；而在法令方面則有《尚方律》、《上計律》等更加細致的規范。

魏晉南北朝時期，御史作為皇帝直接掌握下的獨立系統得到進一步擴充，御史的權力擴大到可以無須真憑實據地“風聞言事”；與此同時，監察系統形成了“位卑（御史的品級都比較低）、權重（具有廣泛權力，可監察高品級的官員）、賞厚（升遷迅速）”的特點，這些特點在中國傳統的監察制度中一直有所體現。

唐宋是監督制度的完善時期。唐朝時被稱為皇帝“耳目之司”的監察機構被擴充為臺院、察院和殿院，分別掌管對中央官員的監察、對地方官員的監察以及維護皇帝威儀和尊嚴；唐代的言諫制度相對完善，諫官對君權的監督比較有效；在法令方面，《唐六典》是最重要的監督依據，另外還有關于官員考課和監察的“四善二十七最”之法等；唐代還向地方派駐負責監察的觀察使（其中在邊遠省份的觀察使又稱節度使）。宋代加強了對地方的監督，中央委派的轉運使、觀察使、按察使、外任御史等都有監督權；中央的御史臺職權進一步擴大，兼有監察和司法職能，而諫院的職能則由規諫皇帝轉為揭發臣下，漸有“臺諫合一”之勢。

明清時，隨著專制的加強，監督的制度更加嚴密、機構更加復雜、而獨立性則逐漸削弱：明代將御史臺擴展為都察院，在一般都察御史之上增設總督和巡撫總攬地方監督；而在都察院之外新設監督六部活動的六科給事中；在監察系統外又設立廠衛特務機構進行全方位的監督。清代監督權迅速集中：臺、諫徹底合一成為都察院所屬六科給事中與十五道監察御史，合稱科道；科道官員實行密折言事的制度，所有的權力直接集中于君權[5].

監督制度在中國非常發達并有頑強的生命力，究其原因，它與中國社會以權力為核心的精妙絕倫的金字塔型的社會結構與官僚體制相關。這個金字塔型的社會結構是個簡單的一元化的社會結構，所以社會控制的手段也相對單一。這個金字塔型的社會結構需要金字塔型的權力體系即官僚體制來維系，需要中央集權化的控制，需要依賴個人權威的集權化控制；而中央集權又依賴于中國式的“官僚政治的原則”，即“使一個官員制約另一官員”[6]，類似于今天我們在球場上“人盯人”的防守方式。監督作為一種社會控制方式在復雜社會中是不能適應的。從古代監督制度來看，它便是典型的人治底下的制度，是人治在制度建設上的最典型體現。以清代官僚體制為例，一個機構實行共同負責制，官員分工不明確而又公務繁多、權限不清，每項任務都有他人牽涉在內，在這些由許多人共負無限責任而產生的互相制約之外，上面還有“都察院”。都察院選用了56名以忠直著稱的御史，分駐在各省的15個道，皇上可以聽到秘報，即秘密的監督信息。在許多場合，設立多方面的官署來執行同一個職責，監督職責更是不例外，所以權力關系的“疊床架屋”成為必要[7].傳統監督制度的內在結構就是這樣一種權力關系“疊床架屋”式的堆砌。

在一元化的傳統社會中，所謂“監督權”只是國家權力一部分，和一般官僚權力并無本質區別：監督權力來源于君主，機關層層設置、權力層層下達、監督者層層向上級負責——完全是以行政的方式運作；在人員的來源上，監督人員和普通官僚也是幾乎一致的[8].但是另一方面，出于監督的目的，需要對監督者和被監督者之間形成一定的隔離。傳統監督制度在機構設置上也意識到了這一點，正式的監察制度盡量做到與普通官僚系統分離[9]；但是機構設置上的隔離并不能真正做到監督獨立，因為“監督權”在性質上與普通官僚權力一致（這也是傳統監督制度往往官僚化的根本原因）、在來源上則受君權控制。

宏觀的監督制度就是由無數“監督者－被監督者”關系所組成的。而某一特定關系中的“監督者”通常在另一關系中處于“被監督者”的地位，依次層層向上，最終的監督權掌握在君主（最高權力者）手中——這樣串接起來的“監督權力鏈”實際屬于傳統政治權力體系的一部分，因而與后者有同樣的缺陷：權力關系中的下級對直接上級負責，上級對直接下級有絕對的權威；但是假如有多個權力關系疊加，那么對于上級的上級、或者下級的下級，權力的影響均會急遽削弱。所謂“上之使下，猶心腹之運手足，根本之制支葉；下之事上，猶手足之衛心腹，支葉之庇本根”[10]只能是一種政治理想，從未完全實現。權力體系的實際情況是“縣官不如現管”，越是層層設置權力機構，“上有政策、下有對策”的痼疾就越明顯；信息和資源的扭曲隨著權力關系的層層疊加而放大。隨著社會復雜性因社會發展而逐漸增加，這種缺陷也逐漸顯著，君主對臣下的不信任也因而加強：一方面，由于不信任的加強，君主就更加依賴于監督系統；但是另一方面，君主對層層堆砌的監督機構本身也充滿了不信任——在這種矛盾的情形下，傳統的方法就只有加強“垂直領導”、將各種監督權收在最高權力者手中、乃至采取特務手段。而這顯然令最高監督者處于無人監督的情境，客觀上加強了專制。

傳統監督制度模式是典型的人治方式，是人治在制度建設上的最典型體現。然而不能否認的是，它與當時以人治為制度特征的專制社會具有某種內在的兼容性。從古代監督制度，到孫中山先生倡導的民國“五權憲法”中的監察權，一直到新中國的監督制度，經過歷史的沿革，在中國政治文化或法律文化內部形成了獨特的監督模式，我們可稱之為“中國傳統的監督模式”。盡管西方不普遍存在監督制度，監督不是西方法治體系中的一個必然構成部分，但是，我們不敢妄自否認監督在中國所具有的本土民族的必然性和文化傳統上的必要性。

二、與西方的比較：以彈劾制度為例

中國古代監督制度固然有其獨特性，但“對權力進行約束”的功能卻是任何社會都需要的。在西方也有若干起著類似作用的制度，例如彈劾（Impeachment）、審計、北歐的監察專員（Ombudsman）、美國的獨立檢察官等等。其中，彈劾是中國傳統監督制度中最重要的職能之一，在西方也較為常見；因此本文以此為例展開比較——對于本文來說，以中國傳統制度與西方現代制度相比，并非為了苛求古人；而是鑒于傳統制度留存下的許多細節和觀念仍然深刻地影響著當下，為例將監督制度納入法治系統，有必要尋找一些參照，以了解分權制衡與正當程序是如何用于實現“對權力進行約束”的社會功能。

（一）各自產生的基礎：有無權力分配與制約

彈劾制度起源于14世紀的英國，當時是根據“群眾呼聲或輿論”而提起刑事訴訟的一種方式。1376年強有力的議會樹立了第一批公認的彈劾案例，其中最重要的當推針對與愛德華三世有密切聯系的拉蒂默男爵第四威廉（William，4thBaronLatimer）提起的彈劾案。此后，彈劾的對象多為王室大臣之類的政治人物。在17世紀，議會將彈劾制度作為解除不得人心的大臣職務的一種手段。這些被解除職務的大臣往往是受到國王保護的宮廷寵臣[11]——在歷史上，彈劾是議會用來反對國王的手段；彈劾制度的種種設置也是議會權力和國王權力斗爭的結果，如“丹比伯爵奧斯本案（ThomasOsborne，EarlofDanby；1678）”形成的“國王的赦免權不能阻止對其大臣的彈劾”便為著例。

與此相反，中國傳統的監督制度是一元化的權力體制下，作為君主的耳目而存在的。它產生于主張專制政治的法家思想盛行的秦代，以御史為人君耳目之司，糾彈官邪，助固君權。大凡專制政治的根本原理，就在于政權出自一人的專制制度中設置以上制下，以內制外的制度。中國傳統監督制度嚴重依賴于君權，其目的也是為了鞏固君權。因此，盡管有著相似的外觀，但西方彈劾制度基于權力的分立與制衡，中國傳統監督制度則基于一元化的權力，兩者的基礎恰恰相反。

值得注意的是，英國議會自從1848年試圖彈劾當時的外交大臣帕默斯頓之后，一百五十多年來再也沒有啟動過彈劾程序；盡管彈劾制度也沒有被正式廢除。這種狀況和英國議會內閣制的確立有關：在議會內閣制中，議會處于政治權力的中心，再加上內閣大臣往往共同進退，因此議會對行政權力的制衡從針對某個官員的彈劾逐漸轉變為針對整個內閣的“信任投票”。而彈劾制度在總統制或半總統制國家相對重要，適用范圍也較廣泛，如美國、法國、韓國等，彈劾對象包括總統在內的所有行政官員、法官和其他公務人員；在某些議會制國家也有彈劾制度，但適用范圍較窄，例如德國、愛爾蘭議會的彈劾對象僅限于總統、日本國會的彈劾對象僅限于法官和人事官等[12]——總體而言，越是在行政權較強的政治體制（總統制或半總統制）中，彈劾制度就越是作為議會制衡行政權的有效手段而受到重視。而這種權力的分立與制衡在中國傳統的監督制度中是看不到的。

（二）各自運行方式：有無正當程序

各國彈劾制度不盡相同，但在運行過程中無不嚴格地遵循法律程序。以美國總統的彈劾程序為例：

美國憲法第1條第3項第6款規定：“參議院有審訊一切彈劾案的全權……合眾國總統受審時，最高法院首席法官應為主席?！倍鹪V則由眾議院負責。

眾議院的起訴程序是：眾議院司法委員會表決通過彈劾總統條款，全體會議進行辯論并表決，如有超過1/2的議員贊成彈劾，該議案即呈參議院。

參議院的審理程序是：（1）參議院司法委員會負責收集雙方證據，為審理做準備；（2）由聯邦最高法院首席法官主持審理，參議員（共100人）為彈劾法庭的法官；（3）眾議院以其司法委員會主席為代表作為控方，白宮則組成辯護團，審理開始后，雙方先各自進行1小時的陳述，然后傳喚有關證人作證；（4）在控辯雙方盤問證人和辯論結束后，首席法官按姓氏字母順序一一點名詢問每個參議員是否認為總統有罪，參議員只能回答“有罪”或者“無罪”。如果有2/3以上的參議員就任何一項指控回答“有罪”，總統即被彈劾；如果被認定為“無罪”，總統可以繼續完成其任期[13].

而從這些程序的設置理由來看，既是為了實現公平正義的程序目的，又有顧及程序本身的良好結構，從而使得彈劾制度能夠圍繞正當程序展開。例如漢彌爾頓在論及參議院作為彈劾的審判法院時認為，如果由聯邦法院行使彈劾權是不適當的，因為“彈劾是使被彈劾者失去全國的尊敬、信賴、榮譽和報酬，在被彈劾后，其還要作為平民接受審判，這一審判的結果又可能使其失去生命和財產，一個機構同時擁有這兩項巨大的權力，對當事人而言是不公平的”；而另行成立一個能夠代表人民的法庭，法官人數將“多到從經濟上考慮達到不合理的程度”，從而使得程序沒有可操作性；更何況彈劾是“立法機構手中駕馭政府中行政公仆的韁繩”。因此“除了參議院，何處又能找到具有足夠的尊嚴或可以充分便宜行事的法庭呢？[14]”

對比前文，可以發現，中國傳統監督制度中的“程序”是與之截然不同的：首先，中國傳統監督制度的目的在于鞏固君權，所有的“程序”都是圍繞著這一目的展開的；其“程序”也就表現出為保證察官獨立行使、直接地秘密呈報皇帝的特點。自漢代起察官各自行事而又個別向君主“負責并報告工作”，雖然御史大夫是御史之率，但御史大夫對御史的監察權的行使無權干預。唐代雖有變化和例外——唐代建中元年以前，御史的監察權須受御史大夫的制約，但此制只在很短時期內存在。自建中元年以后，御史提出糾彈案不必經報御史大夫。此后歷代的糾彈案的提出，均不由察官逕送審判機關，而是先呈報皇帝，而后才送審判機關[15].其次，監督的發動、進行和處理并沒有嚴格意義上的法律程序，監督過程是權力等級體系下的一道道“手續”。因此隨意性極大，如某些時期的“風聞言事”，以及明代的特務組織，都是有手續而無程序。再次，傳統監督制度在職權界定和機構設置上以權力（尤其是君權）為中心，御史地位雖然有高低之分，但監察權卻大體上是獨立行使的。監督機構隨著君主專制的加劇而呈現惡性膨脹之勢，也是和缺乏正當程序的規制分不開的。

（三）各自權力來源與實際效果：與行政權是否成正比關系

彈劾制度自始便是議會的權力，“乃系議會代表人民，對于違法失職之官員，實行‘民主的罷免（democraticrecall）’，以濟司法制度之窮[16]”。從權力來源的角度，彈劾的權力源于議會；而最早的英國議會代表貴族和自由民，后來逐漸擴大為普選制下的全體選民，無論哪一時期，都代表了不同于王權的異質權力；彈劾制度也正是異種權力斗爭的產物與手段。在現代憲政國家，議會代表民意和立法權，以彈劾為手段制衡強大的行政權力，藉以實現“主權在民”、“三權分立”等憲政原則。中國傳統監督制度是一元化權力體系的一部分，“監督權”和其他政府權力都來源于君權，其目的都是為了鞏固君權，只不過一為耳目、一為手足，分工不同而已。因此，從權力來源的角度，中國傳統的這種完全“自我監督”的方式確實難以完成“約束權力”的社會功能：御史的監察權越盛，君權往往就越強；然而在西方恰恰相反，彈劾權越發達，表示君權最受削弱。而在君權高漲時彈劾權甚至被廢棄。

另外，從制度的實際效果看，各國的彈劾制度實際上并不常用。且不論英國已有一百五十多年未動用彈劾；即使在彈劾制度發達的美國，立國二百多年來也僅十三起正式的彈劾案（截至2002年），而對總統的彈劾僅三件，并且只有兩件成為正式彈劾案，而這兩件均判為無罪[17].但是議會的這一權力始終對行政權保持著制衡和威懾的作用。究其原因，除了分權制衡的基礎穩固之外，良好的程序設計也使得彈劾維持著確定性，不至于隨著政局的變化而發生變動。

中國傳統監督制度的實際效果則與之有相當的不同：首先，監官作為常設的監督者，監督行為發動得相當頻繁，針對某官員的彈劾也很常見；其次，盡管彈劾很常見，但是被彈劾的大多是較低級的官僚，高級官僚很少見（而且往往涉及政治斗爭），以致有“只拍蒼蠅、不打老虎”之譏。相比之下，雖然許多國家如美國、韓國將彈劾范圍定得相當寬泛，但在實踐中則以總統、部長等高級政務官為多，兼及法官，而很少涉及一般公務員。

中國傳統監督制度的這種狀況很大程度上是由于制度缺乏明確的規則和程序約束，使得本來“約束權力”的制度成了權力斗爭的場所；因此無論是監督的發動還是對監督的規避都有相當多的方式，而監督的結果往往取決于雙方權力的較量——在一元化的權力體系下，這種狀況被最高權力的君主所利用，成為君主操縱的“術”與“勢”，而離“法治”則非常遙遠了。

通過西方法治先進國家的彈劾制度與中國古代監督制度的對比，可以發現：盡管傳統監督制度中有類似于彈劾的職能，但是無論是制度起源，還是權力運作過程、權力來源與實際效果，兩者均有根本性的差異。通過以上的比較，我們大致可將其中差異歸結為兩項內容，即權力關系結構與權力運行程序。這在法律制度中就表現為權力制約原則和正當程序原則，這也是法治的重要原則。對傳統監督制度的改造，也應圍繞這兩項原則展開。

三、從法治的立場反思傳統監督模式

在建設法治國家的今天，我們的監督制度仍然存在著傳統監督制度的某些基本特征，比如，缺乏權力分配與制約的制度化規則，缺乏正當程序的設計。從文化傳統意義上看，當代中國監督制度同屬于中國傳統監督模式。我們如果要使監督制度既能夠在當下繼續充分發揮反腐敗斗爭的作用，又能夠被當代中國社會主義法治的制度體系所包容和涵蓋，就應當從法治的立場上，來冷靜地分析傳統監督模式的特征。

（一）以“人盯人”的方式實行監督，雖操作靈活，但效力缺乏穩定性

從法治的立場來看，傳統監督制度的靈活性是建立在規范性的缺失之上，建立在對權力主體及其個人道德威信的依賴之上的，因而在彰顯“實效”的同時也造成了監督效果的不穩定，甚至會造成制度本身的變異；這種不穩定的背后仍然是權力的博弈與斗爭，而這種權爭則是人治所不可避免的。

傳統監督制度的另一個特點表現為操作中顯得靈活、富于彈性。制度的靈活性使得監督者可以不拘成法，因時、因地制宜，便于發揮監督的實效。況且這種制度實施成本很低，操作簡便，其功能也就更加顯著，在簡單的農業社會它是與當時社會關系的繁簡程度相適應的。正如前文所分析的，傳統監督制度的這種“實效”也是其生命力之所在，但這種“實效”即使在人治的傳統政治中也只能治標而不能治本，遑論法治社會的要求了。

從更深層的角度看，傳統監督制度的靈活性是以犧牲整體行政效率、造成監督效果不穩定為代價的：這是因為預設了“對監督者的極端信任和對被監督者的極端不信任”的制度設計前提——前者是出于人治的理想，認為掌權者必定是完美的；而后者則更多地是由于在現實中發現掌權者往往靠不住，而設置更高的掌權者進行監督。這種“人盯人”式的制度設置使得監督者與被監督者之間若不能一團和氣甚至勾搭成奸，便往往成為勢不兩立的勾心斗角的政敵而公務被置于消極被動狀態，難免會造成行政效率低下的后果。以宋代為例：臺諫合一的御史臺糾核范圍遍及百官，往往以行政首腦宰相為主要目標；朝議時臺諫官多于宰相作對，往往造成議而不決，貽誤政務。甚至有論者認為“宋朝行政權之不能振作，監察制度不能不是一個重要原因[18]”。

這種靈活性所造成的不穩定，如果極端地發展，會造成監督制度在兩方面的變異：一方面，如果放松對監督系統的控制，監督系統就會表現出與普通官僚系統高度的一致性，甚至自身也異化為官僚系統的一部分；另一方面，如果加強對監督系統的控制，監督系統則往往會異化為專制集權的工具，甚至成為特務機關：

監督系統自身官僚化及其危害以唐代的觀察使制度最為顯著。唐代的觀察使即派往地方長駐的監督者，“不按察例按察，事事干預，漸漸變為州縣地方官之長官，形成地方行政最高之一級，有如漢末之部吏一樣，成為地方行政長官，于是地方監察制度亦即破壞了”?！坝^察使巡按邊遠省份者，即稱節度使，即付以全權處理地方軍事財政等重大問題，甚至用人權亦為其掌握，于是形成所謂‘藩鎮’，后來節度使多委武人充任，所謂‘藩鎮’即等于軍閥的割據。安史之亂，即由此種制度產生。唐代之亡，亦即亡于此種制度[19].”

而自宋代起，對于地方勢力和各級官僚的控制逐漸加強；監督系統也就在一定程度上減弱了官僚化的趨勢，但又滑向專制化的變異化形式。最顯著的當數明代的廠衛制度，作為最重要的監督體系，已經成為君權完全控制下的特務機關。

（二）倡導清官能吏，監督者雖高風亮節大義凜然，但制度嚴重依賴于人的因素

從法治的立場上看，監督者因高風亮節、大義凜然而產生的權威只是制度外的因素，監督組織或者監督者個人通過道德行動建立的權威并不重要，關鍵是制度的科學、健全、明確和穩定。顯然，傳統監督模式的效果依然有賴于傳統的“明君－清官（能吏）”理想。然而正如歷史所昭示的，明君和清官（能吏）永遠只是鳳毛麟角，無法成為制度化的基礎。

在法（制度）與人（道德）的關系上，在規則與權力的關系上，傳統監督制度都偏重于后者。傳統監督制度在結構上以一元的權力為中心，實質就是一種人治的方式。而人治方式最顯著的缺陷就是“有治人、無治法”，監督的效果嚴重依賴于監督主體甚至個人；私人關系也顯得極為重要，包括監督主體與上級的親疏關系、對皇權的忠誠程度、其個人品德、工作勤勉程度等等?；实鄣臍J差大臣就是最受皇帝信任的，也是最忠誠的人，所以他的監督權是最大的，監督效果是最有權威和實效的。可是如果欽差大臣有失誤的話，那么皇帝也跟著失誤，整個制度乃至整個國家也跟著失誤。在人治底下，監督的成敗具有很大的偶然性。

也正因為如此，歷代都極端重視監督者的個人素質——當然，在君權至上的人治體制下，最重要的“個人素質”便是對君主的忠心。在忠心之下，對監督者的素質要求主要有兩方面：一是注重“清謹剛介”之類的“職業素養”，即清廉、謹慎、耿直敢言、不畏權貴。所謂“婞直不畏于權勢，繼乃執我公憲，助茲朝治，使豪戚斂手，奸邪屏跡，允所謂邦之司直者焉。為官擇人，與斯為善[20].”另一方面，對作為普通行政官員的素養，如從政經驗等也有要求，有時甚至高于對其他官員的要求：例如明代規定到任六年以上的進士才有候補御史的資格，并且要求“政績昭著”。[21]

此外，在錯綜復雜的政治環境中，負責糾彈的監官在行使職權時難免遇到各種阻力，此時監督的實現就往往還要依靠監官自身的威望、膽略乃至權謀等個人因素；而歷代監督者也都不乏高風亮節大義凜然者。例如明代嚴嵩父子當朝時期，“竊政二十年，溺信惡子，流毒天下，人咸指目為奸臣”。凡彈劾嚴嵩的，不是被殺就是杖責流放，但監官們前赴后繼、交劾不停?！睹魇贰返淖髡吒锌溃骸爱斒雷谥?，何直臣多歟！重者顯戮，次乃長系，最幸者得貶斥，未有茍全者。然主威愈震，而士氣不衰，批鱗碎首者接踵而不可遏……斯百余年培養之效也[22].”然而這贊嘆也從側面表明：這樣的監官和這樣的監督效果，在歷史上畢竟屬于“百年一見”的少數。而就監督制度乃至政治體制整體而言，這種對權力者人格的依賴都是很難靠得住的。監督者的這種個人品質完全是出于非制度化的因素，而制度有時還需要監督者為此付出巨大的代價。因此，衡諸傳統監督制度下的監督者整體，不乏高風亮節大義凜然者，也不乏以權謀私濫用職權者，嚴重依賴于個人的制度因此極不穩定。

（三）“風聞言事”式的監督，權力范圍寬泛卻缺乏規范化

監督的設置其目標是正當的，所以過去總是贊成廣泛的監督權，因為這符合正當性的目的。但是從法治的立場來看，監督權范圍廣泛并不是什么優點。法治原則恰恰強調權力的規范化，倡導權力控制。因為權力中央或權力核心重視監督制度，所以賦予監督者最廣泛的監督權；因為監督者擁有最廣泛的監督權，所以監督權力的界限是不確定的；因為監督者的權力界限不明確，所以監督權被濫用的現象難以從制度上加以避免。而監督權限與監督程序明確化，正是法治框架內的權力分配與權力制約的方式。

由于監督職權的重要性，歷代都賦予監官很大的權力。以清代為例，都察院六科十五道的職權包括：建議政事權、監察行政權、考察官吏權、彈劾官吏權、會審重案權、辯明冤案權、檢查會計權、封駁詔書權、注銷案卷權、監察禮儀權，零零總總十大權力[23].“權重”固然有利于監督的實現，但和人治下的其他權力一樣，這種“監督權”也沒有規范性的約束和限制，極易造成權力的濫用。例如某些時期允許“風聞言事”，即御史只要聽說某官員有不法行為，即使沒有確鑿證據也可以進行彈劾。這固然加強了監督，但同時也由于權力濫用，造成了統治秩序的破壞。康熙就曾評價道：“有人請令言官風聞言事……借端生事，傾陷擾亂，深足害政。”[24]

權力的濫用更造成監督者本身的失職乃至腐敗，而這又會加重吏治整體的腐敗。明代嘉靖前期，監官在糾核百官、臧否人物時“多任已意”，對“奉承齊備、禮貌足恭”者極力保舉，對那些耿直者則“搜求細事、羅織人過”，致使賢愚難辨，敗壞風氣。例如地方官員為了討好御史，常常放棄本職，整天簇擁御史盡情玩樂，使御史出巡“導從如云，飲食如流，全無清約之節，反生騷擾之害……本為安民，而反以勞民；欲振風紀，而反壞風紀[25]”。

權力濫用的另一面就是權力行使的非規范化，法律不作明確的監督權規定。雖然歷代都不乏繁冗復雜的監督制度，但這些人治下的制度由于缺乏規范性的約束，使其缺乏確定性；監督的運作完全是以（正式的或非正式的）權力為核心展開的，制度本身往往是模糊易變的。例如權力標準總是造成“級別越高的監督者必定越可靠”的心理預期；在監督難以實現時，制度設計者往往增設監督級別，而苦主則求助于更高級別的機構——前者使得監督體系疊床架屋，后者則破壞了監督機制的均衡運行。

（四）監督效果雖能立竿見影，但治標難治本

傳統監督制度能夠持續千年而不衰，一個很重要的原因就是施行起來立竿見影。從表面上看，這是因為監督制度作為（相對）獨立于普通官僚行政體系的政治力量，監督者能夠比較容易地發現官僚行政體系在運作中的缺陷，在糾核時也較少顧慮；但追根究底，這還是由于監督者往往代表了最高權力，因而極具權威——推而廣之，只要促成最高權力的關注，非正式的方式也能實現監督的效果，而且有時比正式制度更有效。例如君主（以及某些高官）的“微服私訪”往往就是非常有效的監督方式；而“告御狀”也成了啟動最高權力進行非正式監督的常見方式——這些非正式的方式更滲入傳統文化和大眾心理的深處，其影響力持續綿延，至今不絕。但這種“實效”是人治下的權力關系運作的結果，在某具體事項上確實很有實效；但置諸全局，仍然是杯水車薪。例如君主的“微服私訪”，即使真的如“戲說”中那樣頻繁，也只能考察極為有限的一時一地，并且在這有限的范圍內也很難保證做到“明察秋毫”。因此，這種非正式的監督方式更多的只是象征意義，以及貧苦大眾的自我安慰。

就傳統監督制度的整體而言，在人治的權力體系下，所謂的“實效”只是治標；在面對人治本身的深層問題時就往往束手無策，難以治本，這明顯地體現在君權對監督的影響上：作為監督體系的頂端，君權直接控制監督；若被糾核者為君主佞幸則往往“釋罪不問”，甚至反將御史治罪[26]；另一方面，御史常因行使職權而遭打擊報復，此時也需要依靠君主保護，所謂“御史繩奸佞……茍非人主保衛之，則亦為奸佞所噬矣[27]”。而在人治的制度發生根本性轉變時，傳統監督制度就更加黔驢技窮了。

從法治的立場看，傳統監督制度的難以治本在機制設置上主要有三個原因，一是傳統監督制度的意圖，二是傳統監督制度設計的重點，三是傳統監督制度的過程是秘密化的，沒有正當程序。首先，傳統監督制度設計的意圖放在出事后的察辦，而不是從制度上杜絕官僚的被糾察事項的出現。其制度的機理類似于刑法的功能在于事后的懲罰和對未然的威懾。它們的區別只不過是：刑法是實體法，而監督是程序法。其二，傳統監督制度設計的重點是主體及其級別，而不是職權與程序：“誰的監督最有力”，在這樣的問題上大做制度設計的文章，而不是在“怎樣的權力關系對監督最有力”上做文章。由于種種原因，我們總是設計不出一套制度，能夠在總體上根本性地將權力腐敗控制在有限的范圍內。其三，監督制度并沒有正當程序，而只有層級密報關系。這種監督的方式和過程是沒有定數的，歷代監督均無程序可言。沒有公開的程序，就不能廣開言路，得不到社會監督，也就實現不了公正。

（五）小結

監督制度的原理是一種虛幻的假設。盛行于各朝歷代的監督制度，無不隱含著這樣的幾個潛在的互相有邏輯關聯的判斷：第一，監督者總是最值得依賴的（這一判斷是基于監督者與監督指揮者或發動者的人情化的密切關系，而不是理性化的法律關系）；第二，縱向的上位者對下位者的單向的監督是可靠和有效果的（而不是在權力關系中的橫向設置的對立面雙方的交涉與制約關系）；第三，級別越高的監督者越可靠（這是基于官僚政治中的行政層級的原理假想的信條）；第四，當監督力度不足效果不佳時，增加新的監督主體（一個新的監督主體即一個新的監督渠道）總是必要的（這是與刑法亂世用重典同出一轍的中國式法律制度原理，所以就出現縱橫交錯的多重監督）。然而，這四方面的潛在判斷都只是虛幻的假設。

中國傳統的政治思想對監督制度寄予厚望，但它是人治體系中的法寶，而不是法治體系中的制度。監督制度運行的內在機制是“人盯人”，所以個人因素決定了監督制度的有效性：當監督者個人為政素質是可依賴的，那么監督是有效的；相反則是無效、累贅的，甚至是專制的幫兇。也正因為如此，傳統監督制度無法避免權力濫用、缺乏規范性、效果不穩定等缺陷，難以真正實現對權力的約束。傳統的監督模式根本上說不是法治的制度。

前文所分析的傳統監督制度的缺陷和弊端也不可避免地影響到當代中國的監督制度，如重視監督主體的組織建設而輕視監督權的規范化，重視制度運作的結果效能而輕視權力行使的過程的程序化，監督效果嚴重依賴于人的因素，寄希望于“微服私訪”式的處理方式等等，仍然是今日所面臨的問題。

當代中國監督制度從制度性質上看已經是社會主義政權下的監督制度，但是從文化傳統意義上看，它仍然屬于“傳統監督制度模式”在當代的延續。當我們強調“加強監督”的時候，總是從主體上考慮如何加強，盡可能地增加監督主體。我們今天龐大的監督體系就是在重視監督主體的背景下建立起來的。1954年憲法里有人大及其常委會監督、檢察院監督，1982年憲法里規定了人大及其常委會、審計機關和檢察機關，后來發現效果還不夠，又在1986年恢復監察機關[28].在反腐敗運動中又發現法定的監督制度不夠有力，再充分發揮執政黨的紀律檢查機關的監督作用。當我們強調“加強監督”的時候，總是在監督主體與人員構成上大做文章。比如設立若干巡視糾察組，專門設立巡視機構，增加了行政編制[29]，比如紀委監察部機關的大規模的干部輪崗交流，等等。這樣的監督體系非常龐大，監督舉措推陳出新，可是都不是采取治本的制度設計方案，而是基于應付時勢和解決時弊的思路，還是依賴于傳統的監督模式。從執政黨的依法執政以及執政黨的自身建設來說，黨的紀律檢查監督還應該與法治原則相協調。

四、以法治的方式改造傳統監督模式

今天，全國上下都在呼喚制訂一部《中華人民共和國監督法》，人們天真地以為用法律來確立監督制度之后就會使監督制度發生奇跡般的效果，或者以為能夠徹底解決腐敗問題。然而事實并不如此簡單。你可知道，這《監督法》中的監督如果仍然是傳統意義上的監督模式，那么即使讓它冠以“中華人民共和國”也是改變不了它的傳統的人治特征的。建議制定監督法的觀點，只能成為忘杯熱心腸的人們的政治話題，如果監督制度不改造成現代監督制度，監督永遠會是被法治所排斥的作為另類而存在的制度?！吨腥A人民共和國監督法》曲折近二十年的“難產”經歷，除了立法技術上的不可行性之外，也側面反映了監督制度如何進行現代轉型的問題。[30]要從根本上改變這種狀況，需要對監督制度進行根本性的轉變：以分權制約和正當程序為原則，進行監督制度的變革和運行。

（一）權力分配與權力制約

首先我們應當看到，權力分配與權力制約是實現對權力控制的基本條件，也是基本方式。控制權力的方式有多種，監督是控制權力（基本屬于事后控制）的方式之一。但是傳統監督制度并不以權力分配原則為前提的，所以監督這種控制才有那么多的弊端。如果有了其他更好的控制權力的手段，我們就不必象過去那樣過多依賴于監督制度了。中國古代之所以需要監督制度是因為沒有分權，監督者與被監督者實際處于同一權力體系中，它是以權力為中心的人治金字塔體系。

權力分配是實現對權力控制的基本條件，權力分配本身就能夠實現監督所要實現的功能。通過法律規則來劃定權力的范圍、厘定權力與權力的關系。而不是通過“人盯人”的監督關系來完成這種權力分配的。這樣才能為監督制度的法治化提供了基本前提。有權力的分配就有了權力的界限，因而有了權力的制約關系，這才是關鍵的，它是權力控制的基本條件，沒有這個條件，再多的監督機關和監督方式都會形同虛設，隔靴搔癢，也是資源浪費。這就是說，來自誰（哪個機關主哪個人）的監督并不重要，重要的是什么樣的分權關系中的規范化監督。

就約束權力而言，權力分立和傳統監督思想是一致的；但是約束權力的目的卻不盡相同：權力分立是為了保障民權、防止暴政；而傳統監督思想是為了加強對權力體系和對整個社會的控制、鞏固一元化的君權——兩者可謂南轅北轍。對傳統監督制度進行改造，關鍵就是在根本目的上，改變傳統思想，以現代分權理論和憲政制度為依托：藉由憲法，規范各種國家權力的性質，正確劃分各種權力所歸屬的國家機構；從而防微杜漸，確保國家機構在握有權力的同時不會以此來侵犯公民的基本權利和自由。

其次，權力分配與權力制約也應當體現在監督制度內部。監督者的權力應當是有合理的分配的，也有合理的制約的，據此才能解決“誰來監督監督者”的問題。權力制約是建立在分權基礎上的，同時由憲法規范和其他法律規范作為權力運作的規則，保證權力制約的穩定、和平與有效。

而就中國傳統監督制度而言，既沒有權力的分立，也沒有規則的確立；在一元化的集權之下“監督權”等各種權力的運作缺乏穩定性和可預期性，因而也就不存在法治意義上的權力制約，而只有掣肘乃至黨爭。從分權制約的角度看，對監督制度的改造需要監督機關和監督者一方具有真正獨立的權力，并且這種權力的分配和互相關系具有法律上的明確和有效的規范依據，這樣才可能避免傳統監督制度的種種弊端；同時在法治的基礎上，將監督制度由“君主耳目”轉變為公民權利的保障者。

（二）用正當程序改造傳統的監督制度

我國監督制度多種多樣，但正當程序原則和觀念都應當在各種監督制度中得到體現。各種監督程序中都應當體現正當程序的對立面設置、公開、交涉等特質。

對立面即存在異質的利益對立或競爭的主體。要要使監督成為制度化的現代制度，成為與法治相兼容的制度，就有必要在程序中設置代表不同觀點和利益的對立面。監督程序中的角色分化后，每一個角色都是以抽象的形式存在，這就體現了程序的特質——管理與決定的非人格化，由此使社會關系在程序中得以簡化。尤其是在多元的監督對象和監督方式中，權力運作過程極為復雜，監督程序的這一特質降低了社會關系的復雜性，進而將各種與程序無關的因素排除在程序運作之外，以此防止監督過程成為實際存在的各方權力的角逐場；使得約束權力的目標得以實現。程序是在向全社會公開的情況下進行的，這樣，監督者與被監督者都在陽光下受到監督。西方古老的“正當程序”的原義就包涵著“任何一方的訴詞都要被聽取”的原理，后來發展成為在廣義上剝奪某種個人利益時必須保障他享有被告知（notice）和陳述自己意見并得到傾聽（hearing）的權利。現代正當程序中的知情權、辯論權和聽證權等，也都來源于這一原則并被歸結為“意見交涉”。正是因為有對立面的存在，監督關系是以意見交涉、理性溝通的方式實現的。這樣才能保證不會出現這樣的局面：一方面強調法治與人權，另一方面又出現違背人權的監督與偵查程序。監督者與被監督者可以進行意見交涉，重視證據收集程序以及舉證和證明的規則，在質證過程中證明事實。

對立面的設置能夠徹底改變了傳統監督制度的結構，也擺脫傳統監督模式的各種流弊。如前文所述，傳統監督制度是對一元化（同質）的權力進行縱向的分割，上級監督下級；而為了解決“誰來監督監督者”的難題，或層層增設上級監督，使得監督制度疊床架屋、繁冗復雜；或“加強垂直領導”，但這加劇了最高監督者的不受監督。對立面的設置實際上是權力的橫向分割：處于對立狀態的權力掌握者既可以對恣意行使權力的對方進行約束，又需防止自身因恣意而受制于對方——在這種均衡狀態下實現權力的互相監督。在當代中國，應當加強人民代表大會的監督功能的制度建設。要發揮人大作為議會的監督作用，就必須完善人大的議事與監督程序。在議會程序中有了對立面的設置，也就有了有效的監督機制。我們在此可以預測，中國必將會在一屆到兩屆（五至十年）的時間內意識到人民代表大會程序的重要性，并開始抓緊議會程序的改革、完善或重建。

（三）區分監督種類，使各種監督法治化

在分權制約和正當程序的前提下，就可區分監督種類，進而使各種監督法治化。需要說明的是，監督制度的功能在于約束權力；而在現代法治國家，對權力的約束有兩種方式，即“以權力約束權力”和“以權利約束權力”。前者通過分權制約來實現，后者則通過對公民權利的保障來實現。但在中國傳統社會，“權利”不彰，傳統監督制度完全是“以權力約束權力”的方式。因此本文所探討的“監督制度”仍然限于“以權力約束權力”的范圍內，而“以權利約束權力”的方式如聽證、申訴等均不屬于本文所探討的“監督”范疇。

區分監督種類，首先需要明確，監督主體是法治規范中的制度而非監督者個人。在傳統監督制度中，無論是制度嚴重依賴于個人，還是制度運行的非規范化，都與制度本身的個人化有關，即實現制度功能的關鍵不在于制度本身，而在于個人化的因素，如監督者的高風亮節、君主的從諫如流等。這是人治所不可避免的；而在法治的框架內，需要以制度化取代個人化，以規范和程序來實現監督功能。比如現代議會的彈劾權，現代各國盡管各不相同，但總體而言，彈劾權是議會的權力而非議員個人的權力、議員有關彈劾的權力是整個彈劾制度的一部分（例如，議員有權提出彈劾動議，但整個彈劾過程不是議員個人所能控制的）、彈劾失敗也無需議員承擔個人責任。彈劾權由議會（以及其他相關機構）行使，在程序和規范的框架內運作，而議員個人也是整個制度的一部分。就整個監督制度而言，監督權是制度化的權力而非監督者的個人特權，代表監督主體行使監督權的個人并沒有“尚方寶劍”、更沒有“免死金牌”，只有規范和程序所賦予的權限。

根據不同的監督主體，監督種類大致可以分為：立法機構的監督、司法機構的監督、行政機構的監督、政黨的監督等等[31].將這些監督制度納入法治的體系中，關鍵正是在于監督的權限和監督的程序：

權力分配和權力制約的原則要求明確配置各監督主體的監督權限，并且合理安排監督權和其他權力、各監督權之間的關系；監督權限的分配又是以整個憲政體制中的權力分配為基礎的。例如，議會對司法權的監督決不同于議會對行政權的監督，這是由司法權的特殊性決定的[32]，甚至有的國家明確規定議會不能對法院進行所謂的監督，否則就被視為司法不獨立。我們將來應該明確：人大對法院的監督是不能采用對政府的監督方式。所謂“個案監督”等則打亂了權力分配的秩序，殊不可取[33].

在分權制約的基礎上，各種監督的展開還需要遵循正當程序；在正當程序的原則之下，各種監督制度由于權力性質的不同而有著不同的運行程序：例如立法權的性質決定了立法機構在程序上多采取事前監督的方式，而司法權的性質則使得司法監督主要為事后監督；又如，同為司法機構，法院的法律監督程序遵循消極、中立的原則，而檢察院則以積極主動的方式展開監督程序——不同的監督程序背后蘊涵著同樣的正當程序原則；而正當程序原則可以保障各種不同的監督之間分工明確、并行不悖。

在日益復雜的現代社會中，各種監督制度極為復雜，且自成體系，因而不可能對其具體內容一一盡述；但只要以分權制約和正當程序為原則，就可逐步將這些制度納入現代法治系統中來，實現對傳統監督制度的改造。

結語

中國傳統的監督制度模式有其無法避免的缺陷，其根源在于傳統監督模式是人治的方式；而“監督制度的改造”則是以分權制約和正當程序為原則，以法治的方式進行監督制度模式的變革。其中，分權制約是改造的基礎，而正當程序則是改造的核心。

作為監督制度改造的基礎，分權制約通過權力的分立和分配，打破傳統監督制度所處的權力體系；然后建立權力間制衡的關系，形成新的合乎法治的各種監督。而這整個過程是一個“將價值問題轉化為技術問題”的過程，需要一定的技術手段來解決各種具體問題。程序就是這個技術手段。而程序并非完全技術性的，其內部同樣有著“程序利益”，具有獨立性。也正因為如此，正當程序才得以游走于形式與實質之間、往返于事實與規范之際，成為“法制體系中最生動活潑的領域”。[34]許多社會變革因而得以通過正當程序得以實現，對監督制度的改造也可以遵循這一道路。

應當看到，對監督制度進行改造，是由人治向法治轉型過程的一部分。宏大的社會轉型過程中難免以破壞規則、程序作為變革的代價；然而在多多少少帶有權力色彩的“第一推動”之后，接下來應該走上“以法治推動法治、以程序推動程序”的良性循環，從而跳出“一治一亂”的歷史周期。監督制度的改造便是此過程中具體而微的一例，分權制衡和正當程序的形成與其說是“畢其功于一役”式的靜態過程，不如說是在運行中不斷反思、不斷改善、不斷循環的動態過程。

注釋：

[1]Black‘sLawDictionaryFifthEdition.WestPublishingCo.1979，p1290.

[2]《人民日報》2005年2月17日新華社報道。

[3]最廣義的“監督”包括對君主、官僚和百姓的監督；但對百姓的監督通常屬于普通的國家權力，例如連坐、保甲等等；而對君主和官僚的監督則屬于對國家權力的約束，即狹義的、對權力的“監督”——從社會控制的角度看，兩者的性質是不同的。本文所探討的“監督”便是后者這種狹義的概念。另外，由于這一狹義概念與“監察”類似，因此本文對“監督”和“監察”不作嚴格的區別。

[4]《韓非子·定法》。

[5]以上官制沿革參見呂思勉：《中國制度史》，上海教育出版社2002年版，第518－563頁。

[6]費正清：《美國與中國》，張理京譯，世界知識出版社1999年版，第104頁。

[7]同上，第105頁。

[8]實行科舉之后，監官主要來自于科舉出身的進士，這個比例在宋代達到90％；在清代則明文規定只有進士出身者才能成為監管。參見林雅：《中國封建監察制度及其得失評析》，載《法學評論》2004年第4期。

[9]林雅：《中國封建監察制度及其得失評析》。

[10]《資治通鑒·周紀一》。

[11]“Impeachment”，EncyclopediaBritannica，15thed.，2002，volXII，p247.

[12]參見黃越欽：《各國監察制度之比較研究》，臺北翰蘆圖書公司1998年版。

[13]“Impeachment”。SenateProcedure：PrecedentsandPractices.（Washington，D.C.：GPO，1981），p.687-97.

[14]此外還有許多因素使得參議院成為彈劾法庭的最佳選擇。參見[美]漢彌爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館1997年版，第331－335頁。

[15]張榮林：《中國憲法上的監察權之研究》（嘉新水泥公司文化基金會研究論文第一二九種）1968年臺北，第188頁。

[16]黃越欽：《各國監察制度之比較研究》，第243－244頁。

[17]十三起正式的彈劾案中，被判有罪的僅七起，且這七人均為法官；涉及彈劾的總統分別是約翰遜（1868）、尼克松（1974）和克林頓（1999），其中尼克松因提前辭職而停止了彈劾程序。參見黃越欽：《各國監察制度之比較研究》。

[18]王曉天：《論中國封建監察制度的利弊得失》，載《湘潭師范學院學報》1999年第4期。

[19]李宗黃：《中國歷代行政通論》，臺北1961年5月中國地方自治學會出版，第97頁。

[20]《冊府元龜》

[21]《明臣奏議》

[22]《明史·列傳第九十七》。

[23]高一涵：《中國御史制度的沿革》，商務印書館1942年，第66-70頁。

[24]《清史稿·本紀六》。

[25]王廷相：《凌川奏議集·遵憲綱考察御史疏》，載《王廷相集》，中華書局1989年版，第162頁。

[26]如唐代侍御史王義方彈劾李義府，反遭貶黜，“歲終不復調”。參見《新唐書·王韓蘇薛王柳馮蔣列傳第三十七》。

[27]《資治通鑒·唐紀二十五》。

[28]建國初期，我國政務院曾設有人民監察委員會。1954年9月，人民監察委員會改為監督部，1959年4月撤銷。1986年12月，第六屆全國人民代表大會常委會第18次會議決定設立中華人民共和國監察部。

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[30]國內有識之士曾認為這個“難產”的經歷也凸現了傳統監督的制度和思想與現代社會的矛盾。參見楊中旭、孫展：《難產十八年》，《新聞周刊》2004年第35期。

[31]通常所說的輿論監督、人民監督等，均屬于“以權利制約權力”，如輿論監督是以言論自由權制約權力、人民監督是以公民權利監督權力，因此不屬于本文探討的范圍。而政黨本屬社會團體，但我國憲法規定了政黨的政治權力和地位，因而政黨監督也屬于“以權力制約權力”的范圍。

[32]孫笑俠：《司法權的性質是判斷權》，《法學》1998年第8期。

[33]從權力分配的角度對人大個案監督進行的分析，可參見彭明：《權力配置：個案監督的反思》，《江西社會科學》2001年第1期。

[34]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第20頁。