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1農(nóng)村信訪中存在的法律問(wèn)題

信訪是人民來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱，是指社會(huì)成員利用寫信或走訪等方式，向社會(huì)管理者表達(dá)意愿、尋求幫助的一種活動(dòng)。新時(shí)期的農(nóng)村信訪呈現(xiàn)出了易發(fā)性、多發(fā)性、集中性和反復(fù)性等新特點(diǎn)。由農(nóng)村信訪而導(dǎo)致的事件，甚至惡性事件日見增多，從而造成農(nóng)村社會(huì)秩序的混亂，影響到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村信訪過(guò)程中的法律問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面:

1.1農(nóng)村信訪本身對(duì)法治理念的背離

信訪制度的思想基礎(chǔ)是專制主義的皇權(quán)意識(shí)和“人治”思想。這一制度不是現(xiàn)代民主理論的體現(xiàn)，而是在強(qiáng)化“官重民輕”的皇權(quán)思想，以誤導(dǎo)民眾把通過(guò)信訪獲得高官的批示來(lái)解決問(wèn)題作為最后的“救命稻草”。農(nóng)村信訪制度的產(chǎn)生和維系是根源于廣大農(nóng)民對(duì)政府的絕對(duì)忠誠(chéng)與信任，甚至依賴。在廣大農(nóng)民看來(lái)，自己權(quán)益的保障和實(shí)現(xiàn)完全取決于當(dāng)?shù)卣淖鳛椋沂菍?shí)現(xiàn)自己權(quán)利的唯一途徑。他們把一切問(wèn)題的解決寄托于某個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)的命令或指示的做法，這顯然是以往人治思想的體現(xiàn)。現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，其實(shí)是直接跟憲法或法律相抵觸，甚至出現(xiàn)了行政權(quán)潛越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象。這既體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中，也體現(xiàn)在具體的實(shí)踐里。這些都有悖于建設(shè)法治國(guó)家的大方向。

1.2農(nóng)村信訪對(duì)公民人權(quán)的俊犯

信訪制度本來(lái)是公民政治參與和表達(dá)意愿的重要方式。然而，由于程序上的重大缺失，現(xiàn)行信訪制度在實(shí)踐中已由維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度變成了對(duì)公民人權(quán)侵犯的工具。其突出的表現(xiàn)是有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)信訪人員的壓制、打擊和報(bào)復(fù)。據(jù)調(diào)查，一些地方政府使用暴力等手段攔截上訪人(上訪人員稱之為“劫訪，’)進(jìn)人上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開的事情，有些地方黨政對(duì)上訪人進(jìn)行打擊和政治迫害可謂觸目驚心，令人發(fā)指，嚴(yán)重侵犯了公民的人身權(quán)利。更有甚者，某些基層領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪，嚴(yán)重偏離了處理信訪問(wèn)題的指導(dǎo)思想，違背了設(shè)立信訪制度的初衷，采取了強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙等法治以外甚至違法的方法。而新《信訪條例》的出臺(tái)并未改變信訪制度本身導(dǎo)致公民人權(quán)受到侵犯的局面。

1.3農(nóng)村信訪造成社會(huì)秩序的混亂

信訪活動(dòng)已成為當(dāng)前影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。從某種意義上說(shuō)，信訪制度之所以在近年倍受社會(huì)各界關(guān)注，最直接原因是“信訪洪峰”的形成及其對(duì)社會(huì)秩序的嚴(yán)重沖擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年全國(guó)黨政信訪部門共受理1，2723萬(wàn)人(件)次公民來(lái)信來(lái)訪，比上年上升4.1%，其中，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理公民信訪量上升46%，國(guó)家信訪局受理公民信訪量上升了14%;全國(guó)黨政信訪部門共接待公民集體上訪31.5萬(wàn)批次、712萬(wàn)人次，分別比上年上升了41%和料.8%，其中五十人以上的集體訪批次和人次分別比上年上升333%和39%，單批集體訪人數(shù)最多的達(dá)/、百余人，創(chuàng)單批次進(jìn)京上訪人數(shù)的最高紀(jì)錄。第一季度，國(guó)家信訪局受理公民來(lái)信同比上升20.2%，接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。同時(shí)，群體上訪和越級(jí)上訪事件不斷出現(xiàn)和增加，又加劇了農(nóng)村信訪活動(dòng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序的破壞。

2農(nóng)村信訪法律問(wèn)題存在的原因分析

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)信訪制度作為連結(jié)黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，在其創(chuàng)立之初及其以后的相當(dāng)長(zhǎng)的一定歷史時(shí)期內(nèi)，起到了調(diào)整社會(huì)格局與緩和社會(huì)矛盾的積極作用。但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和依法治國(guó)戰(zhàn)略的確立，這種法治以外解決社會(huì)矛盾的方式的弊端也逐漸暴露出來(lái)。農(nóng)村信訪過(guò)程中出現(xiàn)的一系列法律問(wèn)題，究其根源主要為:

2.1官本位傳統(tǒng)思想的影響

由于我國(guó)是一個(gè)有著長(zhǎng)期的封建社會(huì)歷史的國(guó)家，官本位傳統(tǒng)思想對(duì)人們，特別是法律意識(shí)較為淡薄的農(nóng)民影響最為深刻。信訪這種解決問(wèn)題的方式正好迎合了我國(guó)民眾的傳統(tǒng)“非訟”心理和“清官”意識(shí)。在他們的“清官”為民做主的官本位意識(shí)和根深蒂固的政府萬(wàn)能觀念的驅(qū)使下，凡事喜歡找政府、找“清官”而非訴諸法律已成為大多數(shù)中國(guó)民眾的習(xí)慣。因此，在表達(dá)訴求和意愿，以及解決糾紛問(wèn)題上，農(nóng)民更熱衷直接找行政機(jī)關(guān)及其主管領(lǐng)導(dǎo)。而且，在他們看來(lái)這是解決問(wèn)題的最直接、最經(jīng)濟(jì)的途徑。

2.2農(nóng)村信訪制度本身的原因

農(nóng)村信訪過(guò)程中產(chǎn)生的一系列法律問(wèn)題，固然有思想上的根源。但隨著我國(guó)社會(huì)主義法制理念在農(nóng)村的傳播和農(nóng)民法律意識(shí)的增強(qiáng)，思想認(rèn)識(shí)上的因素對(duì)農(nóng)村信訪的影響會(huì)越來(lái)越處于次要地位。這些問(wèn)題的存在更多地與農(nóng)村信訪制度本身的不規(guī)范有關(guān)。從農(nóng)村信訪實(shí)踐來(lái)看，對(duì)信訪案件的處理往往沒(méi)有嚴(yán)格的程序，信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力有較大的差異。而且，對(duì)信訪案件的重視程度和處理情況通常取決于主管機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任心、情緒。因此經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)久拖不辦，甚至懲治信訪人的局面，結(jié)果導(dǎo)致信訪人沒(méi)完沒(méi)了的反復(fù)信訪，從而為社會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響，危及到社會(huì)穩(wěn)定。

2.3農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)途徑的醫(yī)乏

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引人，農(nóng)民由于其所處的行業(yè)特點(diǎn)及其自身因素影響日益被歸人整個(gè)社會(huì)成員中弱勢(shì)群體的行列。農(nóng)民各方面的權(quán)利，經(jīng)常處于不被尊重、不受保護(hù)的地位，對(duì)農(nóng)民權(quán)利肆意侵犯的事例比比皆是。從近年來(lái)農(nóng)村信訪的情況來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)民信訪的理由都跟其合法權(quán)益受到侵犯密切相關(guān)。而參加信訪的人員主要是家境貧寒、生活拮據(jù)的殘疾人、低保戶、老年人等，他們大多處于當(dāng)?shù)仄骄钏骄€以下，即我們所說(shuō)的弱勢(shì)群體。他們大多數(shù)法律意識(shí)不高，加上自身經(jīng)濟(jì)條件限制，權(quán)利受到侵犯后，往往不會(huì)或者無(wú)力通過(guò)訴訟的方式去救濟(jì)。即使有少數(shù)能夠認(rèn)識(shí)到通過(guò)法律途徑維護(hù)自身合法權(quán)益的重要性，也被那高昂的訴訟費(fèi)和煩瑣的訴訟程序所嚇倒。

2.4司法救濟(jì)權(quán)威的弱化

由于長(zhǎng)期受封建思想影響，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍存在“厭訴”現(xiàn)象，農(nóng)民對(duì)司法救濟(jì)方式具有天然的抵觸情緒。同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前司法尚不夠獨(dú)立和司法腐敗現(xiàn)象的存在，也是多數(shù)農(nóng)民崇信信訪而排斥司法救濟(jì)的重要原因。在我國(guó)目前的制度體系中，司法存在著嚴(yán)重的行政化，基層法院的人事、財(cái)政往往都隸屬于地方政府，法院很難真正地實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判，一些重大案件不得不聽命于行政領(lǐng)導(dǎo)的命令或者批示。另外，當(dāng)前我國(guó)法院普遍存在的審判質(zhì)量不高、案件裁判不公、審判人員作風(fēng)不佳、訴訟費(fèi)用過(guò)高等，大大消減了司法裁判在民眾心中的權(quán)威。在現(xiàn)行司法狀況無(wú)法完全滿足人民群眾正義追求的情況下，老百姓基于謀求自身利益滿足的驅(qū)動(dòng)，只能轉(zhuǎn)向法律外的途徑以尋求保護(hù)和期待利益的實(shí)現(xiàn)。

3解決農(nóng)村信訪法律問(wèn)題的對(duì)策

我國(guó)目前農(nóng)村信訪制度出現(xiàn)法治的困境絕不是偶然，信訪制度與法治之間的沖突是依法治國(guó)進(jìn)程中不可避免的。就目前我國(guó)農(nóng)村信訪現(xiàn)狀來(lái)看，若取消這一已在老百姓心里根深蒂固的信訪制度，會(huì)使他們感覺不知所措，甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)村社會(huì)秩序更大的混亂。因此農(nóng)村信訪制度在一定時(shí)期內(nèi)，仍需保留。但必須對(duì)其進(jìn)行以法治為內(nèi)容的改革，使之盡快納人到法治的軌道上來(lái)，這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村信訪制度擺脫困境的根本出路。具體對(duì)策與措施闡述如下:

3.1加強(qiáng)農(nóng)村信訪制度的程序性和規(guī)范性

實(shí)踐證明，農(nóng)村信訪制度的根本弊端是不講程序和缺乏規(guī)范，要克服這一弊端，就必須加強(qiáng)其程序性和規(guī)范性。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:

3.1.1盡快改革現(xiàn)行的信訪體制

針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村信訪體制存在的信訪機(jī)構(gòu)龐雜、責(zé)任不明、效率低下等問(wèn)題，必須建立合理、科學(xué)、有效的信訪機(jī)制。可考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，以加強(qiáng)其系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性;要落實(shí)農(nóng)村信訪工作責(zé)任制，明確信訪責(zé)任主體，逐漸改變以信訪代訴訟、以行政代司法的錯(cuò)誤做法;進(jìn)一步改進(jìn)信訪考核辦法，改變片面強(qiáng)調(diào)信訪率和信訪結(jié)案率的局面;建立各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)信訪接待制度，推行領(lǐng)導(dǎo)下訪、約訪、回訪等辦法，以掌握信訪動(dòng)態(tài)，及時(shí)化解信訪矛盾;盡量減少違反行政層級(jí)管理采取領(lǐng)導(dǎo)直接協(xié)調(diào)處理信訪的做法。

3.1.2努力增強(qiáng)政府的公信力

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村信訪過(guò)程中出現(xiàn)的許多不規(guī)范、不合理甚至不合法的行為，往往與有關(guān)部門在處理訪信訪問(wèn)題上誠(chéng)信的缺失有關(guān)。這就要求在處理信訪案件時(shí)，必須做到信息公開，增強(qiáng)政務(wù)的透明公開程度，真正實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光操作，努力擴(kuò)大農(nóng)民群眾的知情權(quán)與參與權(quán);要善于運(yùn)用現(xiàn)代化的信息手段，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立信訪工作信息系統(tǒng)，提高政府的政務(wù)公開程度;要求政府相關(guān)部門在處理信訪問(wèn)題上必須以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，絕不失信于民，重塑政府的公信力。

3.1.3進(jìn)一步規(guī)范信訪秩序

新《信訪條例》的出臺(tái)和實(shí)施，為建立理性、有序、合法的信訪秩序提供了法律依據(jù)。但從當(dāng)前農(nóng)村信訪活動(dòng)的情況看，農(nóng)村信訪秩序還有待于進(jìn)一步規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，要健全和完善信訪法定程序和信訪工作機(jī)制，努力做到明確責(zé)任，限期處理，及時(shí)結(jié)案;規(guī)范信訪部門的權(quán)力，提高信訪工作質(zhì)量;加大信訪執(zhí)法力度，嚴(yán)格按相關(guān)法規(guī)和政策辦事，強(qiáng)化工作程序，切實(shí)維護(hù)信訪者的合法權(quán)益;加大對(duì)信訪部門的監(jiān)督力度，明確信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員在信訪工作中的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)不正確履行職責(zé)、激化矛盾并造成嚴(yán)重后果的，給予行政處分。

3.2擴(kuò)大民眾政治參與和解決糾紛的渠道

現(xiàn)行的信訪制度有兩個(gè)基本的功能，即政治參與和權(quán)利救濟(jì)。而在一個(gè)真正的法治國(guó)家里，信訪作為公民政治參與、解決糾紛的渠道，只能處于附屬和補(bǔ)充的地位。然而，信訪實(shí)踐中的功能錯(cuò)位已使我國(guó)農(nóng)村信訪制度陷人困境，其自身也已不堪重負(fù)。因此，必須擴(kuò)大廣大人民群眾政治參與、解決糾紛的渠道。具體來(lái)說(shuō)，要做到:

3.2.1完善以人民代表大會(huì)制為核心的人民民主制度

由于我國(guó)現(xiàn)行信訪制度是一種制度外的安排，人大代表在信訪過(guò)程中的參與嚴(yán)重缺失。要充分發(fā)揮現(xiàn)有信訪制度的功能，必須將信訪與人大制度相結(jié)合，充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在信訪過(guò)程中的代議與監(jiān)督作用，促使信訪制度從向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé);應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主建設(shè)，樹立基層人大的權(quán)威，通過(guò)民主選舉的方式讓人民充分表達(dá)自己的意愿，減少各類非正常的上訪事件發(fā)生;完善人大及其代表對(duì)信訪活動(dòng)的參與制度，強(qiáng)化代表與選民的聯(lián)系，保證公民政治參與的通暢與有序。

3.2.2改革現(xiàn)有的行政和司法救濟(jì)渠道

當(dāng)前，廣大人民群眾的行政和司法救濟(jì)渠道主要是行政復(fù)議和行政訴訟。然而，這兩種救濟(jì)渠道在解決老百姓的糾紛問(wèn)題上并未充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為了給民眾提供更多的政治參與、解決糾紛的渠道，必須進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍、減少對(duì)提起時(shí)效的限制、加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，將大量信訪問(wèn)題引向法制化解決軌道。使信訪、行政復(fù)議和行政訴訟各司其位，還信訪機(jī)構(gòu)以溝通黨和政府與人民群眾關(guān)系的紐帶和橋梁的本來(lái)面目。

3.2.3充分發(fā)揮人民調(diào)解的積極作用

人民調(diào)解工作是基層防止矛盾激化的“第一道防線”，是黨和政府處理人民內(nèi)部矛盾的有效措施。由于農(nóng)村信訪問(wèn)題大多屬于人民內(nèi)部的問(wèn)題，充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，有利于很好地解決大量的農(nóng)民問(wèn)題，對(duì)減輕農(nóng)村信訪壓力具有重要的意義。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民調(diào)解在預(yù)防和調(diào)處農(nóng)村信訪問(wèn)題中的功能，進(jìn)一步加大對(duì)人民調(diào)解工作的投人，采取“依法親情”調(diào)解的方法化解人民內(nèi)部矛盾糾紛，利用基層調(diào)節(jié)干部熟悉民情的優(yōu)勢(shì)，大力做好矛盾糾紛排查工作，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。

3.3樹立司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性

從法律地位看，我國(guó)各級(jí)信訪工作機(jī)構(gòu)并不具有行政職權(quán)，也不是真正意義上的國(guó)家機(jī)構(gòu)。但為什么老百姓遇到問(wèn)題，總熱衷于信訪這種形式，而不是向有關(guān)司法機(jī)關(guān)求助。這里固然有傳統(tǒng)因素對(duì)民眾的影響，但關(guān)鍵還在于當(dāng)前我國(guó)司法救濟(jì)缺乏足夠的權(quán)威。因此，在加強(qiáng)信訪制度的程序性和規(guī)范性的同時(shí)，必須確立司法救濟(jì)的權(quán)威性和有效性。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng):

3.3.1實(shí)現(xiàn)司法真正的獨(dú)立

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)司法嚴(yán)重不獨(dú)立，各級(jí)人民法院依附于當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的狀況，要樹立司法救濟(jì)的權(quán)威，必須確立司法機(jī)關(guān)真正的獨(dú)立地位。必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)憲法和法律賦予法院的獨(dú)立地位和獨(dú)立審判的權(quán)力，切實(shí)提高法院的地位，任何組織和個(gè)人不得干涉司法審判，司法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政權(quán)獨(dú)立于地方政府系統(tǒng)，使法官擺脫官僚色彩。

3.3.2進(jìn)一步擴(kuò)大法院的受案范圍

鑒于我國(guó)行政訴訟案件受案范圍極其狹窄，已不能滿足保護(hù)公民合法權(quán)益需要，必須進(jìn)一步擴(kuò)大人民法院受理行政案件的范圍。在對(duì)權(quán)利的保護(hù)上，不應(yīng)僅限于行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，還應(yīng)包括除人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)和受教育權(quán)等;在對(duì)受害人的救濟(jì)方面，也不能僅限于因違法行政行為而造成損失的救濟(jì)，還應(yīng)對(duì)由于失當(dāng)和合法行政行為造成公民權(quán)利受到的損失同樣予以救濟(jì)。

3.3.3加強(qiáng)司法救濟(jì)的力度

當(dāng)前農(nóng)民群眾權(quán)利救濟(jì)的途徑，主要有訴訟救濟(jì)和非訴訟救濟(jì)兩種類型。司法救濟(jì)是訴訟救濟(jì)的典型，而信訪則是非訴訟救濟(jì)的代表，二者在民眾權(quán)利救濟(jì)方面發(fā)揮著不同的作用，且處于此消彼長(zhǎng)的地位。在農(nóng)村矛盾突顯的當(dāng)前，必須加強(qiáng)司法救濟(jì)的力度。應(yīng)努力做到:盡量降低訴訟成本，對(duì)那些經(jīng)濟(jì)困難的原告應(yīng)提供法律援助和適當(dāng)減免相關(guān)費(fèi)用;提高辦案效率，盡量避免案件審而不結(jié)、無(wú)故拖延;強(qiáng)化審判監(jiān)督，嚴(yán)格案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);加強(qiáng)法官培訓(xùn)制度，提高法官業(yè)務(wù)素質(zhì)等。

3.3.4堅(jiān)決治理司法腐敗

從當(dāng)前農(nóng)村信訪實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前廣大人民群眾更傾向于信訪這種形式，而司法救濟(jì)方式則相應(yīng)地處于被嚴(yán)重弱化的境地。因此，為了在廣大民眾中樹立司法的權(quán)威性和有效性，必須加大治理司法腐敗的力度，逐步提高法官的待遇，嚴(yán)格監(jiān)督法官的從業(yè)行為，加大對(duì)違法違紀(jì)者的處罰力度。

4結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，農(nóng)村信訪活動(dòng)引發(fā)的“信訪洪峰”，已使農(nóng)村信訪制度遭受了來(lái)自法治的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。信訪制度究竟何去何從、路在何方已成為當(dāng)前理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村信訪問(wèn)題既具有一般信訪問(wèn)題的共性，又具有其獨(dú)特之處。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村信訪中存在的法律問(wèn)題絕不是靠單純廢除信訪制度而能解決的，而是一個(gè)關(guān)涉我國(guó)當(dāng)前民主法制建設(shè)之政治體制改革的重大問(wèn)題。解決我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村信訪法律問(wèn)題，有兩個(gè)重要原則決不能動(dòng)搖，一是我國(guó)的依法治國(guó)戰(zhàn)略決不能動(dòng)搖，另一個(gè)是維護(hù)農(nóng)村，乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧決不能動(dòng)搖。總之，農(nóng)村信訪法律問(wèn)題的解決是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及到我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方方面面，需要我們?nèi)鐣?huì)成員的共同參與和關(guān)注。