校園管理權法律合理性分析
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(一)特別權力關系說
所謂特別權力關系是指:公民與國家或公務法人之間因特別的義務而形成的權力服從關系。特別權力關系中當事人關系的不平等較一般的權力關系有程度上的不同。首先在于義務的不確定性,即特別權力人對其成員和利用者享有特別的支配權力,只要是為了達成行為目的,允許特別權力人為對方設定各種義務。其次,特別權力主體可以以內部規則的方式限制他方基本權利。對這種限制相對人有忍受的義務[1]。特別權力關系理論被運用于公立學校的教育領域,有如下特征:學校與學生的關系是學校行使強有力的公權力的權力關系。出于教育的目的和學校內部管理的需要,學校有權自行制定規則行使懲誡權,而無需具體的法律根據。學生對于學校權力的行使,不得提起訴訟,即高校學生管理權排除司法審查。
(二)學術自由與大學自治理論
高校是知識傳承、科學發展與服務社會的地方。法官不是教育專家,只有堅持教授治校,方能實現高校的功能。“只有學術討論不受國家、教會、各種機構和特殊利益集團的限制,知識才能得到最好的發展。”[2]上個世紀四十年代,我國著名學者賀麟在《學術與政治》一文中也明確提出學術自由獨立。他認為:學術在本質上必然是獨立自由的,學術是一個自主的王國,它有它的運行規則,它有它的神圣使命,它有它特殊的廣大的范圍和領域,別人不能侵犯。學術對高校具有本體意義,是高校發展的規律所在,而發展學術重在追求真理,追求真理則要求高校的活動只服從真理標準,外界不宜對高校學術事項加以干涉、壓抑或限制。是故,堅持高校內在的學術性必然要保持高校探索和突破新知識的自由。從這個角度看,高校內在的學術性意味著學術自由具有不證自明的合理性。因此,在高校管理過程中,在針對高校與政府和社會的關系上,要求高校最大限度的免受學術以外的任何人或力量的干擾,強調高校管理權的獨立自主性,是高校發展規律的內在要求。
二、對高校學生管理權進行法律規制的理論基礎
(一)法律優先與法律保留原則
所謂法律優先,是為了保證法治的統一性,保護公民的基本權力,防止行政機關亂用規范性文件制定權規避國家法律。意思是每個國家的法律應該被排成效力不同的序列(有序體系),上一層次法律規范的效力高于下一層次法律規范。它要求:在上一位階法律規范已有規定的情況下,下一位階的法律規范不得與上一位階的法律規范抵觸;上一位階法律規范沒有規定,下一位階法律規范作了規定的,一旦上一位階法律規范就該事項作出規定,下一位階法律規范就必須服從上一位階法律規范。“法律保留原則起源于德國,是指憲法關于公民基本權利的限制等專屬立法事項,應保留由立法機關通過法律規定,行政機關不得代為規定,行政機關實施行政行為必須有法律授權。否則,其合法性將受到質疑。”[3]法律優先與法律保留原則是當代法治國家行政法治的基本原則。我國目前正處于向法治化國家邁進過程中,原有的法律體系正面臨前所未有的沖擊,無論是地方法規還是行業規定,都必須不以違反國家法律為準繩,不應出現與法律相抵觸的地方,這也是法律的本質要求。
(二)特別權力關系理論的修正
隨著人權保障理論在世界范圍的確認,在德國,理論界提出了區分特別權力關系的設想。一種是把特別權力關系分為基礎關系與管理關系,對涉及基礎關系的決定即公務員、軍人、學生的身份資格的取得、喪失及降級等決定,可以視為可訴行政行為。[4]對于管理關系,如特別權力人對軍人、公務員、學生的服裝、儀表規定、作息時間規定,宿舍規則,屬于行政規則,不視為是行政處分,不能提起訴訟,不必遵循嚴格的法律保留原則。一種是把特別權力關系區分為重要性關系與非重要性關系,即只要涉及公民基本權利的重要事項,必須由立法者以立法的方式而不能讓行政權自行決定。因此,即使在管理關系中,如果涉及人權的重要事項,必須有法律規定。[5]重要性理論是對特別權力關系理論的重大發展。一方面,它承認了行政機關及公務法人與其成員或利用者之間的關系仍有別于普通的行政法律關系,不能完全適用法律保留原則,而仍有必要賦予特別權力人一定的管理與命令權力。這是維持公務法人正常運作的基礎。另一方面,它摒棄了特別權力關系排除司法救濟的傳統觀念,承認在特別權力關系中,只要涉及人民基本權利的重要事項,均應由立法規定,也均可尋求法律救濟。
(三)公共產品理論在教育領域的運用
薩繆爾遜1954年發表的《公共支出的純粹理論》一文中將公共產品定義為這樣一種產品:每一個人對這種產品的消費,并不能減少任何他人也消費該產品,這一描述成為經濟學關于純粹的公共產品的經典定義。公共產品的兩個特性是消費的非競爭性和非排它性。消費的非競爭性,也稱為公共產品消費時的合作性。主要表現為:增加一個公共消費者,公共產品的供給者并不增加成本;如國防、道路、海上的燈塔等;非排它性,是指一個人在消費這類產品時,無法排除其他人也同時消費這類產品。而且,即使你不愿意消費這一產品,你也沒有辦法排斥,或者這種排除在技術上可行,但費用過于昂貴而使得排除沒有意義,從而實際上也是非排他的。對于高等教育,主要受益方面是接受高等教育國民數量的增加,使整個國民素質和勞動力素質大大提高,降低社會的“維持成本”,提高社會資源的配置效率,從而大大提高經濟發展速度。同時,社會的文明程度也會因為國民素質提高而提高,社會穩定程度、道德思想水平、法治化程度、政治經濟制度進步水平都會因此得到很大進步,有利于社會的和諧穩定,有利于整個社會的可持續發展。特別是涉及到有關人類純精神領域和基礎學科研究領域時,其公共產品的特性是十分明顯的,使得市場機制趨于無效。高校的另外兩個產品即學術論文和科研成果,也沒有按照市場的價值規律進行等價交換,科研成果按照國家的分配政策正在進入市場,按照技術入股形式參與分配。學術論文則完全是公共產品。高等教育也存在內部科研機構的科研技術風險,特別是應用技術開發的風險。高等教育領域歷來都是世界各國的重要科研基地,許多高新技術都是從這里誕生。眾所周知,高科技的研制工作有著很大的風險性,這對于高等教育的市場提供者來說,是不愿意或很難完全承擔的,而高新技術又是一國經濟騰飛不可缺少的決定性因素之一。因此,這就十分需要政府及其公共財政予以大力支持。[6]因此,高等教育具有公共產品的性質。
三、對高校學生管理權進行法律規制的合理性
(一)法律優先與法律保留原則要求對高校學生管理權進行法律規制
我國《教育法》、《高等教育法》授權高校依法自主管理。因此,各高校一般依此制定內部規范使對學生的管理權具有合法性。但依據法律優先原則,高等學校制訂的內部規則只要有法律依據,并且是根據高等學校的具體情況制訂的,體現高等學校的共同利益和意志,就應當具有一定的效力。但其制定的規章制度只是相關法律法規在高等學校自治管理范圍內的一種體現,在不違背其內容和原則的情況下,對相關條款的具體化,使之更具有針對性和操作性,以適應學校管理的需要。規范性文件的相關規定必須與法律、行政法規、地方性法規、規章的原則和體現的精神及具體的規定相一致,不能抵觸和違反(如對行使以上權利的條件、范圍、種類的變更、擴大或縮小,增加或減少)。[7]因此,擺在高等學校規章建設面前的當務之急是,在認真研究和學習相關法律的基礎上,根據法律、行政法規的精神和原則以及具體規定進行清理,對與法律、行政法規的精神和原則以及具體規定相背的規定,進行廢止、刪減或修改,以確保法制嚴肅和統一。在“人權入憲”和“依法治國”的當代中國,作為諸如退學權一類的對公民受教育權有重大影響的權利,根據法律保留原則,也理所當然也應該引起相關立法部門的重視和關注,應該有法律對此進行規制。
(二)特別權力關系理論的修正需要對高校學生管理權進行法律規制
目前我國的高校絕大多數都是以公共利益為運行宗旨,高校與學生之間存在一種特別權力關系:但學校校規作為強制性使用的公務法人使用規則,出現影響學生身份如轉學、退學以及一些重要的基本權利等情形時應有法律保留原則的適用,學生有權對其提起行政訴訟。作為公法人中的特別法人,高校與學生之間所構成的是一種經過修正的特別權力關系。大學享有高度的自主權只是保障教育與科學的發展,而不能用于侵犯學生或教師的權利,不能用于維護大學組織特殊的利益或用于壟斷某些社會利益。因此,對高校學生管理權有司法審查介入的必要。
(三)公共產品理論與政府干預需要對高校學生管理權進行法律規制
高校成果基于公共產品性質而接受政府資助,也意味著接受政府的監督與管理,約束其經費的支出與使用。政府會指定雇傭、受聘教師的程序,教師的學歷和工資,選擇學生的標準,生均價格和支出,以及學校決策機構的參與者等。使得教育質量與效率成為政府判斷其資助是否合理使用的標準。基于對公共財政的責任以及對教育質量的關注,這些都會影響到大學的管理。此外,教育領域的公平是整個社會公平的一個重要內容隨著社會的發展,高等教育在個體就業與職業生涯中發揮著越來越巨大的影響,接受高等教育逐漸成為人們一種基礎性的文化權利,受教育權已經成為人權、發展權的一個重要組成部分。這意味著國家應通過立法和其他方法確保人人不受歧視和消除。同時,社會責任理論認為,權利與義務、自由與責任是統一而平衡的,行使權利不能損害他人利益,享有自由必然承擔一定的責任。現代大學在社會生活中控制著極為重要的教育資源及文化資本,廣泛地影響著社會政治、經濟、文化生活,如果不對大學進行適當的約束,很可能造成巨大的社會問題,當大學明顯侵害學生的正當合法權益時,政府也應進行干預。而政府干預的方式,在法治語境下也需要對處于盲點的高校管理權進行法律規制。
