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摘要：1995年1月1日，我國預算法正式頒布實施。由于當時正處于計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的階段，很多規定都很難具體化，帶有明顯的計劃經濟的殘留。多年來，在執行預算制度改革的過程中，我國遇到了很多問題，《預算法》的體制性、制度性缺陷已日漸顯露，越來越難以適應預算管理對法律的規范要求，因此須進一步修訂和完善。

關鍵詞：預算法；問題；修訂

我國現行的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）是1994年頒布的，1995年1月1日起執行，至今已有14個年頭。此法頒布以來，為預算管理納入法制軌道奠定了基礎，使得各個預算主體從事預算活動有了法律依據，在強化預算約束、確定預算管理責任、規范預算管理秩序、嚴格預算監督等方面發揮了重要的作用。

我國《預算法》頒行于市場經濟體制目標確立之初，脫胎于計劃商品經濟體制之時，其內容不可避免地帶有計劃經濟體制時代的烙痕。隨著經濟、社會、政治等環境條件的改變，這一法律與全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制、促進經濟社會和人的全面發展的要求日益脫節。因而，迫切需要根據現實國情加以修訂。

一、現行《預算法》存在的主要問題和缺陷

（一）我國法與法之間的協調不夠

隨著財政支出預算的日益剛化，出現了預算法與其他法不協調的現象。《預算法》明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但是我國的《教育法》、《農業法》、《科技進步法》等其他法律、法規對教育、農業、科技等投入在財政支出中所占比重都有明確的規定。在地方當年新增財政十分有限的情況下，財政部門往往處于兩難的境地。按照上述的法律、法規計算，每年增加用于農業、教育、科學等方面的支出，已超過當年地方財政新增加的財力。在這種情況下，要求財政部門安排的預算既要符合這些法律、法規的規定，又要保證社會公共事業發展所需資金和行政事業單位的正常運行，還要實現《預算法》規定的財政平衡，實在困難。

（二）《預算法》中的法律責任規定過于簡單，責任不明、懲治不嚴，法律約束力弱，影響其貫徹和執行

預算活動的每一環節都直接涉及財政資金的分配和運動，因此，預算管理的每一個環節都有著重大的責任。但《預算法》對法律責任規定得太少，面太窄，起不到真正約束的作用。對許多情況下不執行《預算法》的單位或個人，因沒有相應的法律責任規定而無法追究。因此，《預算法》實施以來，不按《預算法》規定辦事的情況時有發生，使《預算法》形同虛設。

（三）地方政府舉債不在預算中反映，造成債務監督失控，并已成為財政的隱性風險

雖然《預算法》第四章第二十八條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律與國務院另有規定外，地方不得發行地方政府債券”，但地方政府債務問題已經成為不爭的事實。各級地方政府通過向銀行貸款或各類以公司名義借錢、債券等途徑籌集資金，由財政提供擔保，形成一些地方政府債務，且游離于預算管理之外，脫離了財政監督與管理，已形成了潛在的財政風險。

（四）人大對預算的審查監督流于形式

由于財政部門送人大審查的預算草案過于粗疏，加之預算審查專業性、技術性很強，而目前各級人大預算審查專業人員匱乏，因此，人大很難對預算進行細致的審查。不僅如此，由于人大對預算案審查的時間過短，要在很短時間內完成對預算草案的實質審查往往不太現實。一年一度的各級人民代表大會會期一般不超過15天，其中審查預算的時間最多不超過一天，因而代表們沒有充裕的時間仔細閱讀預算草案，這樣造成人大對政府預算審議走過場。政府的預算沒有經過嚴格把關就生效并付諸實施，其結果是預算的執行和監督也同樣失去了意義。而且，人大這種未盡職責的態度反過來助長了政府編制預算的隨意性。

（五）《預算法》中不合理的法律規定和漏洞較多

1.預算年度起訖時間安排不科學，使預算審批時間與執行時間脫節，存在約占全年1/4的時間是空預算，沒有法律效力問題。目前，我國的預算年度采用日歷年制，自公歷的1月1日起至12月31日止。從其他方面看并無不當，但從法律方面看，在實際工作中存在著兩個明顯問題：第一，《預算法》第五條規定：“地方各級總預算由本級政府預算和匯總的下一級總預算組成”。即縣以上各級政府預算都要編制本級預算和匯總下一級預算，但現在每年的人代會在開會時間順序上一般是自上而下的，國家開了，省里再開；省里開了，市里再開；市里開了，縣里再開；縣里開了，鄉里再開。由于各級人代會時間上的不一致，造成上級人代會通過的匯總下一級的總預算而未通過本級人代會的批準。這種“本級人代會尚未審批上級人代會已批準”的現象，明顯地背離了預算的合法性原則。第二，每年各級人代會（一般在每年的1—3月份召開）開始審批政府預算時，該年度的預算實際上已執行了大約三至四個月，有些地方執行的時間甚至更長，特別在縣鄉級。這樣就造成全年約l/4的時間的預算沒有法律效力的空檔期，大大削弱和限制了對預算的法律約束力。

2.《預算法》中規定的預算收支平衡存在外延不清、期間不明、自相矛盾的問題。首先，《預算法》第三條規定，“各級預算應當做到收支平衡”，其本意是要實現財政平衡，確保經濟平穩發展，但現實生活中該法條的規定只具有形式意義，因為預算的平衡并不等于政府全部收支的平衡。只有把政府實際控制的預算內外的全部收支都納入部門預算之內，也就是做到綜合預算，談論財政平衡或預算平衡問題才真正有意義，也才能使政府的財政行為受到權力機關的全方位約束。其次，該法條并未說明預算收支平衡的期間是年度內還是周期或長期，理論界一般的理解是年度內保持收支平衡，但《預算法》第二十七條同時規定，“中央政府公共預算不列赤字。中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，但是借債應當有合理的規模和結構。中央預算中對已經舉借的債務還本付息所需的資金，依照前款規定辦理。”這說明至少在建設預算中，可以有事實上的赤字；在公共預算部分，也可以為已發生債務的還本付息而發行公債，從而使年度內收支難以保持平衡，由此否認了第三條的規定，形成自相矛盾。

3.預算審核內容缺乏明確的法律規定。如《預算法實施條例》第二十七條規定：“縣以上地方各級政府財政部門審核本級各部門的預算草案時，發現不符合編制預算要求的，應當予以糾正”，但具體哪些內容不符合編制預算要求卻沒有明確規定，既造成財政部門審核本級部門預算草案時缺乏法律依據，又造成財政部門與各部門之間的矛盾。特別是對有些項目，財政部門根據要求與資金供給的可能，認為不應當安排，而部門根據需要堅持安排，當二者意見不能達成一致時，人大或政府進行審核裁決時又沒有法律依據。這實際上加大了財政部門實施《預算法》行使職能的難度，同時也降低了其他部門對財政部門工作的支持力度，并且為“政績工程”、“關系工程”開了綠燈。

（六）預算審計的獨立性不強

審計機構的獨立性被視為西方監督制度的“生命之水”。發達國家的財政監督制

度中普遍實行的是較為嚴格的獨立審計制度，即審計機構獨立于政府，行使其對于預算的審計監督權。然而，在我國，審計機關是設在政府內部的一個職能部門，實行的是雙重領導，是一種行政型審計體制。由于審計機關的人權、財權主要都在本級政府，因而在涉及中央與地方，全局與局部利益以及本級政府自身問題時，不可能不受本級政府的影響，更不用說其超脫于政府之外，站在國家角度去處理問題了。所以，我國的預算審計缺乏應有的獨立性，其很難發揮監督作用。二、修訂和完善現行《預算法》的建議

筆者認為，制定和修改《預算法》的目的在于：通過法律體現預算權威性，提高預算的廣泛性、統一性和透明度，提高預算的可預見性和穩定性，構建科學、合理的預算管理機制，落實財政責任，規范預算行為，加強預算監督。具體修訂建議如下：

（一）在《預算法》中確立預算編制、執行和監督相互分離制衡的預算管理機制

《預算法》修訂應明確規定實行以預算編制、預算執行、預算監督三個環節相互分離、相互制約、相互促進的預算管理機制，這將有利于預算編制者更加全面地掌握預算編制的政策與標準，使之更加專業化，有利于強化預算的約束力；有利于財政部門內部各職能部門從為各自所分管的部門爭預算、爭指標轉向全面加強部門預算管理和執行的監督，更好地履行財政職能；有利于實現財政內部各部門間權力的相互制衡。

（二）改革預算年度

將預算年度由目前的日歷年制改為跨年制。可以考慮將預算年度改為每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。同時修改《組織法》的有關條款，將各級人民代表大會的開會時間順序改為“自下而上”，與《預算法》規定人大審批預算的程序相銜接。縣級以上各級政府預算編制匯總的各級總預算，應采取“自下而上”的程序，下一級政府的預算經同級人民代表大會審批后，按規定的期限報上一級政府。各級政府都不得估列、代編下級預算，必須將下一級政府依照規定報送的預算匯總后報本級人民代表大會審議備案。地方各級政府不得上報未經本級人民代表大會批準的預算。

（三）修訂和完善有關預算編制、執行、監督等方面的法律規定

1.完善預算法律體系建設，以《預算法》作為處理財政預算收支安排的基本法。除《憲法》外，任何部門法律和各項規章不得對財政收支安排提出要求和規定。因此，現行預算法的修改要與其他法律體系相協調，現行法律法規中涉及預算收支方面的問題與矛盾，都應用修改和完善以后的《預算法》來作為法的規定。

2.明確部門預算編制的主體。建議將《預算法》第十六條關于“國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案”改為“國務院財政部門負責審核、匯總中央各部門預算、決算草案，具體編制中央預算、決算草案。”將《預算法》第十六條的“關于地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案”改為“地方政府財政部門負責審核、匯總本級各部門預算、決算草案，具體編制本級預算、決算草案。”

3.在《預算法》中，增加并明確規定部門預算的概念、內容、形式和編制方法等條款。比如：（1）部門預算即一個部門一本預算，強調部門預算必須以部門為單位，由基層預算單位逐級審核后匯總而成；（2）部門預算內容是一個綜合的、完整的財政預算，它包括預算內、預算外及其他收支等；（3）部門預算要求采用“零基預算”方法編制綜合預算，取代“基數＋增長”的確定本年度各項預算收支的編制方法；（4）明確規定要求細化預算編制內容，把各項資金落實到具體執行單位，細化到具體項目，不斷細化編制內容，強化部門預算管理體制的基礎工作，如定員、定編、定額等。將以上諸多方面的內容以條款方式補充、完善到《預算法》中。

4.中央財政對地方財政的轉移支付，是國家均衡地方財政能力的重要手段，也是中央財政的重要支出形式。因此，應在《預算法》中明確預算年度中央財政對地方財政的轉移支付的基本原則、補助規模的確定等內容，避免轉移支付給下級財力補助的不確定性，從而彌補預算編制的法律依據不足，杜絕加大預算追加調整的隨意性。

5.細化違法責任，設立違法《罰則》。為了增強《預算法》對預算行為的約束力，提高預算的權威性，在修改《預算法》時應當進一步細化預算責任，落實違反《預算法》行為的各項法律責任，包括行政責任追究、經濟責任追究和民事及刑事法律責任追究。在此基礎上，建立違反《預算法》罰則，使《預算法》的法律體系更加完善。

（四）建議強化預算監督的力量

為了加強預算監督力度，全國人大常委會在1998年已經設立了預算工作委員會。為此，有必要在地方各級人大也成立預算工作委員會，配備充足的專業人員，專司與預算編制、預算審議、預算執行有關的預算論證、審查和監督的職責，實行真正的“內行監督”。同時，我國“行政型”的審計模式已嚴重影響了人大預決算監督的質量，阻礙了審計、人大在預算監督中的有效結合。筆者建議按照國際慣例，將各級審計機關劃歸同級人大管轄，對人大負責，作為人大的審計職能機構，向人大提供具體、翔實的預、決算審計意見書。這樣可使審計部門擺脫政府的干涉和制約，更獨立、客觀地發揮其審計作用，披露預算執行中存在的問題，為人大審批并監督政府決算提供科學依據。

總之，《預算法》的修訂和完善應將重點放在預算執行與預算批準時間矛盾、部門預算改革、人大審查監督預算等問題上，尤其是在規范地方預算編制上，應“給予濃厚一筆”。

【主要參考文獻】

［1］李杰云.現行《預算法》存在的主要問題及修訂建議［J］.改革與戰略，2005，（01）.

［2］吳華杰.預算法制度改革［J］.科技咨詢導報，2007，（01）.